民办高校领导权力运行差异与规范.pdf

管理观察 Management Observer 总第 606 期 第 7 期 2016 年 3 月 上旬出版 134 民办高校领导权力运行差异与规范 刘根正 （广州商学院 , 广东 广州 5 1 1 3 6 3 ） 摘要 : 我国民办高校内部领导（管理）体制基本为董事会领导下的校长负责制，但这种体制下各校领导 权力的实际运行，却存在显著差别。通过对广东民办高校实证调研发现，仅董事长与校长之间的领导权 力关系，就存在多种运行方式，除了直接对应的领导关系之外，还有二位一体、中间桥梁、多对一以及 交叉领导关系等类别，校长权力难以形成规范依赖。因此，改进董事会领导，确保校长基本权力范围和 权力有效行使，是新时期民办高校规范领导权力运行和完善校长负责制的主要内容。 关键词 : 民办高校 校长负责制 领导权力 无论在我国民办高教法规中，还是在民办高校章程 等制度中，对民办高校领导或管理体制（以下简称 “管 理体制”）的表述，基本是董事会领导下的校长负责制。 但深入到权力实践中的运作层面观察，各校领导权力实 际运行机制却差异显著。部分学校难以体现董事会规范 领导和校长有效负责，学校领导权力运行模式多样，严 重制约民办高校内部管理水平以及办学质量的提高。因 此，分析研究民办高校领导权力实际运行方式，对促进 我国民办高校健康发展有着重要意义。 一、民办高校领导权力运行状况反映管理体制 确立的实际成效 民办高校领导问题，不仅是我国民办高校发展的重 要理论问题，也是现阶段进一步健康发展需迫切解决的 现实问题。但这里分析的“民办高校领导权力运行”， 主要偏重从社会网络微观个体互动层面分析，关注学校 董事长与校长之间在领导学校发展实践中权力关系互动。 另外，虽然民办高校“董事会领导下校长负责制”是学 校管理体制的制度框架，但多数学校董事会在现实管理 中的权力， 由于投资方控制学校的主要办学资源等原因， 多集中于董事长，所以，在观察分析学校实际领导权力 运行方式时，就聚焦在分析董事长与校长之间的权力关 系互动方面。 理论研究中，部分研究者关于民办高校领导内容， 集中关注学校体制框架与模式方面偏多，对领导权力机 制和运作层面的实证分析则相对较少，但近年得到加强。 其中主要研究成果，多注重从现代大学制度、治理理论 等视角，对民办高校管理体制特别是法人治理结构等方 面，进行深入研究，并提出一些明确的结论，如民办高 校管理要实行现代大学制度、“董事会与校长管理权限 分立”1，以及如何避免民办高校的家族管理模式等。 但“体制是制度外在的具体表现和实施形式”，它是“以 结构、功能、运行为主体”2，所以，对民办高校管理 体制的研究，如缺少相应机制与运行方式的实证分析， 不仅深度与广度不足，同时其研究成果的实践指导意义 也必然有限。 在实践中，校长负责制的确立对我国民办高校发展 有特别意义，不仅因为多数民办高校由于投资者的教育 管理经验、资历和精力等条件限制，难以承担学校整体 管理工作，而且现阶段大部分民办高校已经经历过生存 考验期而进入健康发展时期，学校从硬件到软件多发生 基金项目： 本文系广东省哲学社会科学规划 2 0 1 1 年课题“民办高校校长的实际权力与行使规则研究”( 课题编号 G D 1 1 C J Y 0 9 ) 后期研究成果。 作者简介： 刘根正（1 9 6 3 - ），男，民族：汉，学历：管理学博士，职称：副研究员，研究方向：高教管理、大学校长权力。 135 中国高校管理 明显改变，办学条件得到基本改善，部分投资者也进入 了二代更迭期，特别在一些发展势头良好的学校中，规 范办学、追求卓越的理念兴起，迫切需要强有力的校长 进行规范化管理。 所以，分析民办高校领导权力实际运行，既是理 论研究民办高校体制和校长负责制如何完善问题，也 是从实践中研究管理体制确立的实际成效的需要，同 时更是对学校董事会和校长各自领导权力的作用方式 与实际效果的具体检视。因而，从规范民办高校管理 及健康发展的角度考虑，深入调查分析董事长与校长 之间的权力关系现状和改进方向是十分必要的，对我 国民办高校确立规范管理体制与健康有效运行机制将 有重要促进作用。 二、领导权力实际运行的不同方式说明校长负 责制中的权力差异 在我国民办高校中，一般是投资者任学校董事长， 因筹集并掌控办学资源，是学校组织权力的核心，因而 校长权力对董事长有很强的依赖关系，绝大多数民办高 校具有这一特点，并且存在着因校长与董事长权力核心 之间的距离而形成了不同特征的权力关系，也就必然影 响校长权力的来源和规范行使。 通过对广东 34 所民办普通高校（不含独立学院）的 观察调研发现，有 15 所学校董事长与校长之间的领导权 力是基本的直接对应关系，而另外的 19 所学校两者之间 实际运行的权力关系却有如下类别： ( 一 ) 二位一体关系 即创办人或董事长兼任校长的情况。广东类似的情 况有 3 所，占广东全体民办高校 9%。董事长集学校的决 策权力与管理权力于一身，典型如某学院创办人任董事 长， 同时也是学院法人代表、 校长、 书记、 校务委员会主任， 这种运行方式不仅是董事长负责制， 也是董事长集权制。 （二）存在中间层的领导关系 即董事长与校长之间有中间管理层进行上传下达或 协管的情况，广东民办高校中现在有七所，占全体民办 普通高校 21%。有的学校中间层是执行董事，有的是校 务委会主席或党委书记。中间管理层分享董事长部分权 力，学校一些重要事务与董事长共同管理，或董事长不 在校时，代理董事长行使部分权力。因而，这是一种董 事会分层领导下的校长负责制。 （三）多对一领导关系 即校长之上的董事长、副董事长进行日常领导管理 或指导时不止一人实施的情况，如此校长同时要向多位 董事长请示工作。类似的学校有四所，占全体民办普通 高校 12%。典型的是广州某学院，2005 年 7 月该校正式 成立起就有 3 人同时任董事长。在该校的新闻中发现， 有时三位董事长一起共同参加学院管理活动。因此，校 长在工作中必须面对三位董事长，形成一种董事长分工 领导下的校长负责制。 （四）缺位与交叉的领导关系 即学校没有董事长或没有正校长，或董事长与副 董事长兼任副校长的情况。广东有五所，占全体学校的 15%。其中两所没有董事长、一所学校校长长期缺位。 两所董事长或副董事长有兼任副校长的情况，这样任职 的结果，要么是董事长截留校长的部分职权，要么就是 董事长在行使部分职权时要接受校长的领导，形成交叉 的领导权力关系。 由上分析可见，虽然民办高校基本宣称实行了董事 会领导下的校长负责制，但在实际运行过程中，董事长 与校长之间的领导权力关系却存在不同运行方式，其中 上述非直接对应特征的领导权力关系偏多，占广东民办 高校的整体比例达 56%。董事长与校长之间不同类型的 关系，势必影响其内部的权力分配，从而制约权力运行 的效率与效果。 即使在领导权力基本对应的 15 所学校中，多数校长 的权力范围受限明显，通过观察，只有 4 位校长能够基 本获得与行使学校整体的领导权力，发挥校长在学校整 体管理中的“核心”和“灵魂”作用，其他 11 所高校中， 校长权力主要体现在教育教学权范围，甚至是基本的教 学组织权，并且存在校长行使规定职权时经常受到干预 的情况。虽然“有效的领导者需要一些权力，但并不能 由此得出权力越大越好的结论” ,但高校组织有其特殊性， 不同于一般松散的社会组织，因大多数权力研究表明， “有效的领导者更多依赖于专业权力和参考权力区影响 部属” 3， 民办高校校长如果缺乏系统的教育教学权力 （包 含基本的教师聘任权、 工资等决定权及必要的奖惩权等） 与日常行政管理权，那么，校长负责制多是一种“空中 楼阁”式的制度“装扮”而已，校长在学校管理实践中 行使权力所起作用可想而知。 136 中国高校管理 三、民办高校领导权力规范运行特征是衡量整 体管理水平的重要指标 理论上，归纳相关研究成果，对造成上述一些民 办高校领导权力差异或欠规范的原因分析，可简要概 括为三类 （或三个层次） ：一是相应法规权力细化问题； 二是管理体制确立问题；三是领导权力运行过程的规 范问题。 事实证明，这三种原因的影响都存在，从制度上观 察， 似乎法规细化与体制确立有重要影响， 如法规上对 “决 策成员的构成与任职资格” “举办者与决策机构的关系” 等规定不够具体 4，制度上是“内部管理体制不健全、 不完善，家族化管理倾向严重”等 5。 但是，我国民办教育促进法毕竟对董事会和校 长权力有基本的职权职责规定，而调查又发现“几乎所 有的民办高校都声称实行董事会领导下的校长负责制” 6， 因此，关键问题是民办高校内部领导权力存在的规范运 行问题，当然，也可以说是内部管理对规范制度的落实 问题。 即使如此，也归结为内部管理对领导权力的运行或 操作欠规范。所以，探讨民办高校领导权力运行的规范 特征，将有助于分析比较实践中的不规范现象。 依据现实需要和已有成果，我国民办高校领导权力 的规范运行特征，总体可表述为：董事会成员依据规范 流程实施决策， 并在实践中维护校长相应的职权或授权， 形成董事长与校长之间权力关系的规范互动。但其中规 范运行的关键要素和表现，主要有如下几方面（因是基 本共识，所以简要论述）： （一）董事会成员的代表性与专业化 董事会成员的代表性是规范决策的基础，是权力运 行规范的前提。规范的董事会成员结构中，应有体现多 方利益并具备一定专业能力的代表，特别是公共利益代 表如社会组织人士，及利益相关者如教师代表，这是观 察民办高校领导权力能否规范运行的首要特征。 （二）董事会决策过程民主化和实施决策程序性 决策过程中的重要事项提出、 多方意见的沟通协商、 按规则程序得到的决议措施和对决策过程的监督审查等， 是基本的规范表现。现阶段民办高校领导权力规范运行 的主要要求，就是董事会决策过程需体现多方利益的民 主化，以及科学有效管理的程序性特征。 （三）校长基本权力范围与规范行使权力有保障 校长的权力范围及有效行使情况，是民办高校领导 权力规范运行的最主要指标， 也是规范特征的重要表现。 但上述实证分析表明，这是我国民办高校中比较明显的 薄弱环节。校长基本权力范围是指法规中校长的教育教 学权和行政管理权，实际上还包含有行使这些权力所必 需的基本条件建设权。校长能否获得这些权力，并在行 使这些权力过程中是否受到干预，即校长权力的合法化 和确定性程度，实际上是观察一所民办高校整体管理是 否规范的基本衡量指标。 （四）内外部监管督导对领导权力运行过程的制约性 实际情况表明，我国民办高校能够自发形成上述领 导权力规范决策、规范执行的数量较少，因而对权力运 行过程的规范制约机制是否存在，也是领导权力规范运 行不可缺少的重要特征。如存在能尽责任和发挥作用的 监事会、有教育主管部门派驻的督导专员，以及对学校 领导权力运行规范情况进行必要的监管问责等过程制约， 必然是形成规范权力运行特征的指标之一。 如此，以上概括的特征，既是分析研究领导权力规 范运行的指标体系，也是指导学校领导权力实际运行完 善的标准要求。 四、确保校长权力有效行使是现阶段民办高校 管理改革的努力方向 实践中，我国民办高校领导权力运行差异，是内外 因素合成作用的结果。内部因素是投资者的办学目的与 管理素质决定，而外部因素既有法规政策问题，同时也 由于“民办高校在发展过程中所面临的市场环境的复杂 性和不确定性 , 也促成了这种领导体制和权力分配架构 的形成”7。 提高民办高校领导权力运行的规范水平，从以上权 力运行过程和规范特征表现分析，主要是两个基本运行 环节的规范，即决策规范与行使规范，另外通过规范制 约加以保障，这是实践中提高领导权力规范运行的关键 路径。 具体从努力方向方面分析，规范领导权力运行首先 是规范决策，而规范决策的前提是决策者的利益代表性 与专业能力。 因此， 改变投资办学者 （一般为董事长） “一 言堂”和“家族式管理”等状况，是提高科学与规范决 137 中国高校管理 策能力的基本方法。通过前面分析表明，首先要提高董 事会成员的多方代表性，体现公共利益或利益相关者的 代表面；同时，规范董事会运行制度规则，这不仅是落 实现代大学制度的主要体现，也是促进学校领导权力运 行规范甚至是健康发展的保证。 其次，确保校长职权范围和规范行使。前面的论述 提到，校长负责制对我国当代民办高校健康发展的意义 重大。学校在操作层面在保证校长基本权力范围的基础 上，确保校长权力范围内各项权力的有效行使，则是民 办高校领导权力运行规范的最重要体现，也是现阶段我 国民办高校管理完善校长负责制最主要的努力改进方向。 实证调研表明，在目前民办高校中，董事会成员不规范 干涉校长职权的情况十分常见，部分学校甚至已影响到 正常的教育教学运行秩序。当然，校长负责制并非校长 集权制，校长必须在职权范围内规范行使，并按照民主 管理等适当规则运行。 另外，强化对决策过程与执行过程“依法治校”的 有效规范监督，不仅保障决策的合法性、科学性，提高 决策水平，同时，也使得校长的权力依赖路径，从单纯 的董事会或董事长授权，转移到法规路径与教育教学规 律等多种路径，从而提高学校整体规范管理水平。目前 的强化监督，需从两方面落实改进：一是教育主管部门 在落实依法办学的同时， 要根据各校实际实施有效监管， 其中“加强组织与考核，切实提高依法治校的能力与水 平” 8是基本手段；二是加强董事会中监事会的有效运作。 虽然部分学校董事会也“标榜”有监事会，但多数没有 尽到监管责任。内部规范监督实施，才能使得领导权力 规范运行更为顺畅。 因此，通过以上分析可以得出，虽然对民办高校领 导权力运行分析研究可以主要从某一