老龄化、少子化背景下武汉市民办老年公寓的困境与化解.pdf

Investigation 调查研究 HUMAN RESOURCE MANAGEMENT P.215 摘要：随着我国老龄化程度的不断提高， 老龄人口基数的不断扩 大， 少子化小型家庭的普遍化， 我国的养老压力越来越大。 与此同时， 传统的公办养老机构的数量和质量远不足以满足城市社会越来越 多元化的养老服务需求， 由此为民办老年公寓的发展带来了不小的空 间。 针对当前民办老年公寓不断发展的大趋势， 本课题组立足于武汉 本地， 从养老机构、 政府、 老年群体等多角度出发， 有针对性地对武汉 市民办老年公寓的发展现状进行了一系列调研， 对当前武汉市民办老 年公寓所面临的机遇与挑战进行分析， 并对其发展提出对策建议。 关键词：老龄化 少子化 老年公寓 武汉市 武汉市作为中部地区特大城市， 在社会经济发展上取得一系列的成就 同时， 与其他大中型城市同样面临着严重的老龄化的压力。 同时， 实施了多 年的计划生育政策在改变人口年龄结构方面进入显效期， “4:2:1” 家庭日 趋普遍， 此外人口流动性的提高以及家庭赡养观念的改变， 使得城市中出 现了越来越多的空巢老人， 社会公众对于民办老年公寓的需求不断提升。 然而， 相较于北上广及沿海发达城市相比， 武汉市相对落后的基础设施和 较为保守的思想观念， 使得该市民办老年养老机构发展与其经济发展水平 出现了脱节。 面对当前武汉市民办老年公寓的现状， 不断推进民办老年公 寓的改革与发展， 建立一套体系健全、 服务优质、 数量充足的民办老年公 寓产业是未来养老服务的一项重要任务。 一、 武汉市民办老年公寓现状 1.养老服务需求大， 入住比例不均衡 截至2015年底， 武汉60岁以上的老人达到163.76万人， 老龄化占 比19.74%， 老年人口总数比2014年 （156.01万） 增加7.75万人， 同比增长 4.96%， 老龄化程度与2014年 （18.86%） 相比增加0.88%。 简单来说， 武汉 市民中平均每10个人中就有2名是老年人， 其中每10名老年人中就有1名是 高龄老人。 庞大的老年人数量， 使得人们对养老服务机构需求旺盛。 但是从入住率来看， 武汉市老年公寓入住率呈现出不均衡的态势， 一 方面公办老年公寓一床难求， 而有些民办老年公寓入住率低， 导致其运营 成本居高不下， 难以维持； 另一方面， 中心城区与周边城区的入住率也存在 较大差距， 中心城区入住率为71.47%， 远高于周边城区的41.60%， 中心城 区老龄化率与百名老人床位数呈现 “负比例” 现象， 床位配置缺口严重， 未 达到全市平均水平。 2.民办养老机构数量不断扩大， 经营形式呈现多样化 随着社会养老需求的加剧、 公办养老机构供不应求以及武汉市多项政 策的支持， 社会资本在民办老年公寓的投入上不断上升， 各类民办老年公 寓数量日趋增长。 统计显示， 武汉市2016年初养老机构286家 （公办15家、 社 区养老院146家、 社会办养老机构49家、 农村福利院76家） ， 床位数达6.1万 张， 相比于2010年的232家、 3.4万张床位， 增长了23.2%和 77.6%。 近四年 来， 各项民办老年公寓数量呈现稳步上升趋势， 养老机构发展势头正劲。 此外， 除了数量规模的增长外， 整个民办老年公寓的结构更加多元 化， 出现的多种经营方式的民办养老机构。 从外部组织形式来看除了传统 的公寓式外， 出现了产权化养老社区、 区域型的养老基地、 候鸟式的旅游 养老等； 从内部的服务形式来看， 自住型、 陪助型和护理型的多层次的服务 模式不断完善。 3.硬件设施初步完善， 服务标准有所提高 从当前武汉市民办老年公寓发展来看， 传统单一的养老职能模式正发 生改变， 多元化的服务种类不断涌现， 智能化的养老服务系统初步建立。 宏观规划上， 在武汉市养老服务业发展 “十二五” 规划期间， 智能化信息管 理系统初步建成， 信息化的养老建设步伐加快。 以武汉市社区服务中心网 络平台为基础， 所建立起的市、 区、 街道、 社区的全方位的信息服务网络， 整合了各类的服务资源。 建立了服务对象资源库和信息库， 社会公共服务、 社区居家养老服务中心和老年公寓建设优化组合， 实现了资源配置的优 化。 与此同时， 远程通讯系统、 电子监护系统等智能化的科技手段提供了更 加人性化的服务， 逐步走向智能管理； 从微观上看， 根据笔者调研的情况 看， 40%以上的民办老年公寓拥有安全防护、 医疗卫生、 娱乐休闲等基础 设施， 尽管各类老年公寓基础设施高低水平有所不同， 但大体能够满足老 人的基本需要。 除了硬件系统的提升外， 软件上的服务标准有所提高， 2014年武汉市 民政局曾制定相关从业服务人员比例标准， 该标准规定社区养老院内的工 作人员与生活能自理的服务对象比例不得低于1： 6； 与需要介助、 介护的服 务对象比例不得低于1： 3。 政策的出台， 从制度上改变了以往过低的养护 比 （平均1:10） 。 4.政策扶持力度加大， 政策体系趋于成熟 面对养老服务需求的与日俱增， 武汉市在政策保障、 资金扶持、 服务 支持上出台了20多项措施： 对符合条件的养老工程项目将优先核准、 审批， 并将重点养老工程纳入绿色服务通道； 对社会投资的养老服务项目， 在供 地方式和供地价格上给予政策性优惠和扶持； 非盈利性养老机构用电、 用 水、 用气按居民使用价格标准收取； 对社会力量建设养老机构的， 按照每 张床位2000元的标准， 给予一次性建设补贴； 对每张养老床位给予每年 1200元的营运补贴等。 根据武汉市民政局数据显示， 2015年度养老服务设施建设、 运营补贴 资金达6732.48万元。 二、 现阶段武汉市民办养老机构面临的主要困境 1.资金投入不足， 缺乏融资渠道 资金投入不足和融资困难问题， 是影响武汉市民办养老机构持续发 展的主要问题。 民办养老院的资金来源主要有投资者自有资产的投资、 银 行信贷和政府补贴三种， 而初期资金需求量大、 投资回报周期长、 投资风 险较大这就导致了目前武汉市民办养老机构在扩展融资渠道上的困境。 一方面， 银行并不看好养老事业， 借贷十分困难。 大多数的民办养老 机构没有房产证和土地所有权， 银行也就不会提供信贷支持， 而周期长、 风险大则让银行更加难以提供贷款支持； 另一方面， 政府也没有相应的优 惠和补贴， 导致民办养老机构前期承担过高的资金投入， 影响后期投入， 如果出现资金周转不畅， 极易陷入亏损或微利状态， 难以进行设备增新、 规模扩展和设施维修， 由此引发服务水平下降， 导致入住率低， 致使养老机 构运营陷入恶性循环。 2.经营选址困难， 发展空间受限 养老院的选址很大程度上会影响养老院的前期建设和后期发展， 而 老龄化、 少子化背景下武汉市民办老年公寓的困境与化解 常亚军 唐泽文 周云（通讯作者） 武汉科技大学文法与经济学院 基金项目 :1.2015 年教育部高等教育司国家级大学生创新创业训练计划项目 （201510488008）与湖北省大学生创新创业训练计划项目 （201510488008） 老龄化、 少子化背景下的武汉市民办老年公寓现状调查； 2.湖北非营利组织研究中心项目 （HBNPO2015YB003） 民办养老服务机构的发展困境与对策研究。 万方数据 Investigation 调查研究 P.216 在武汉能够找到一个好的办院场所则困难重重。 就武汉市目前的情况来 看， 绝大多数的民办养老院基本都采用的是租地办院方式， 但租地办院也 面临着很多问题。 武汉市武昌区童心养老院是一所民营性质的养老机构， 在办院初期， 该院院长与政府签订合同租用政府规划土地建设了 “童心苑 养老院” 。 办院以来， “童心苑养老院” 为武汉市养老服务贡献了自己的一 份力量， 但随着土地租期的临近， 该院院长犯了难， 一方面院长想要更新 设备， 安装消防设施； 另一方面因为租期临近， 又担心政府不愿与养老院 就土地续约， 一旦更新设备投资就打了水漂。 总的来看民办养老院的选址大致有以下几点困难： 合适的场地难以 寻觅， 私人场地大多不愿出租， 再加之政府规划用地不足， 使得新建养老 公寓选址变得十分困难； 长期租地成本高， 增加了经营困难； 租地办 院大多是根据已有的住房建筑进行改造， 许多都是在居民小区中租下一至 两个楼层， 加以改造建成的， 因此养老院布局规划上有许多不合理之处， 却又无法更改； 租期有限， 面临搬迁的风险， 并且装缮维修的成本太高， 一旦搬迁对于养老机构来说损失过大。 3.服务人员数量不足， 专业人才较为缺乏 养老机构的人员构成基本由上层管理人员和中低层服务人员构成， 服 务人员又分为护理人员、 清洁人员、 保安等。 其中护理人员是养老机构的中 坚力量， 但现实中绝大多数的护理人员却并没有相应的专业知识和技能水 平。 首先， 现阶段武汉市民办养老机构中绝大多数服务人员都是来自于近 郊农村年的大龄妇女， 没有接受过相关的专业技能培训， 并不能真正的为 老人提供专业的护理。 其次， 护理人员的流动性强， 社会认知度低， 工资待 遇不高， 护养比偏高， 护理人员的工作压力大， 导致职位严重空缺。 而从整个养老机构服务人员人力资源培训与开发来看， 目前国内并没 有一套体系健全的职业技术教育和技能培训体系。 临近专业的护理专业学 生， 大都因为待遇低、 工作环境差和社会地位较低等原因， 基本都去从事 医院卫生服务， 导致了养老服务的专业化力量很难形成。 4.养老信息交流不对称， 供需双方面临双重压力 养老院信息在社会上的广泛传播， 是提升入住率的有利保障， 而信息 交流的不对称既让养老院无法有效广泛的传播自身， 提高社会认知度， 也 让许多消费者无从选择， 只能听信别人的介绍， 或者就近择院。 在整个调 研过程中， 我们走访过许多民办养老机构， 一个很常见的现象就是不少老 人在选择老年公寓时存在着信息获取上不足， 往往要乘车很多的实地考察 才可以有初步的判断， 这对老年人来说非常不方便。 武汉市养老院信息网上查询平台尚处于初步发展阶段， 平台的社会 认知度低， 公信度低， 许多消费者并不相信网站提供的信息。 各平台也没 有形成一套合理的行业规范， 对于养老院提供的信息， 没有一套完整的审 核制度， 使得一些失真的信息放到网站上， 误导消费者。 而多数养老院对 于网站平台的宣传也只持有初步的认识， 仅将养老院的基本信息放到网站 上， 无法满足消费者的需求。 2015年武汉市印发了 市人民政府关于 “互联 网+” 养老服务 工作的指导意见 ， 规范了各项标准， 但从意见发布到标准 的实现还需要一段时间。 三、 推进民办老年公寓发展的策略分析 1.加大资金扶持力度， 鼓励社会资本的进入 民办养老机构的融资困难是当前限制其发展的首要问题， 需要政府与 社会以及养老机构合力解决。 首先， 政府需要有所作为。 第一， 要落实各项 优惠政策。 对于已出台的财政政策、 税收政策 、 信贷政策、 价格政策等， 政府要严格按照国家及当地的标准执行， 并及时进行检查和评估， 检验相 关政策的实效性和各项政策的落实情况， 并且根据实际情况进行修改。 第二， 要加大补贴力度， 提高补贴覆盖面。 对于不同的民办养老机构给予 不同程度的补贴， 例如： 对于申报批办的民办养老机构可以先对其进行考 察， 评判其达到各项指标要求之后， 可以按照一定的比例给与其相应的补 贴资金， 保证前期的正常经营； 对于开办时间较长， 并做出一定贡献的民 办养老机构可以给予一定的奖励措施， 在政策上扶持其扩展规模， 提高民 办养老机构的积极性等。 其次， 根本上是要利用市场化机制， 鼓励社会资本的进入。 倡导运用 合作、 合资、 参股等方式， 鼓励社会资本进入养老机构作为股份入股， 但同 时也要完善相应的权责对应机制； 鼓励银行向民办养老机构发放贷款， 政 府可以作为民办养老机构的担保人， 同时建立养老机构发展基金， 在其遇 到资金紧缺和周转问题时， 实时的给予资助让其得以维持资金运转。 2.合理规划发展， 优化资源配置 政府应当科学规划和发展民办养老机构的空间布局， 在建设初期就应 当明确规划选址、 用地性质、 建设顺序等内容； 在新建的住宅区、 旧城改造 以及新农村改造过程中， 合理划分养老机构建设用地； 对于已建和正在运 营的养老机构， 合理评估， 对于符合建设要求的养老机构签订长期土地使 用合同， 并给予一定的租金优惠。 重视民办养老机构的改造升级， 政府协助降低其改造成本。 对于在发 展过程中由于经营空间受限和基础设施老旧等问题， 政府可有针对的性的 制定相应的扶持政策。 尤其是在土地审批等问题上， 简化审批手续， 可以 为民办养老院申办开 “直通车” ， 设置专门的审批部门， 将申办养老院的复 杂手续交于这一个部门审查； 整合相应的社会资源， 协助基础设施改造升 级， 发挥社会组织的作用， 形成机构主导、 政府协助、 社会支持的良性发展 模式。 3.重视专业化人才培养， 保障从业人员待遇水平 首先， 与高校或者技术学校开展合作， 培养一批专业医护技能的人才 作为养老服务的后备力量， 同时要不断对当前从业人员的培训， 提升其服 务水平； 其次， 结合社会保障和民政部门， 建立市、 区两级从业服务人员培 训基地， 实行轮流培训制度， 开展职业技能认定工作， 大力推行从业人员 持证上岗制度， 确保各级养老服务从业人员持证上岗率。 建立养老从业人 员的档案数据库， 同时完善其人才流动市场， 确保从业人员对口、 对等的 进入各级养老机构。 提高从业人员的整体待遇水平， 提供岗位补贴。 政府可以将养老服务 人员纳入到公益岗位之中， 适当提高养老服务人员的工资待遇， 确保从业 人员的 “五险一金” 全面覆盖； 并在社会上宣传养老服务职业， 深化人们的 认识， 提高从业人员社会声望， 以此来调动他们的积极性， 以便扩大养老 服务人员队伍。 4.构建信息共享平台， 建立双向交流机制 针对当前武汉市养老信息交流不畅以及信息混杂等一些列问题， 民政 局可以建立相关便民服务网站， 客观权威的整合武汉市内各级养老机构信 息， 为有需求的老年人提供信息咨询、 投诉举报等服务。 发挥信息集约化 的优势， 降低老人寻求养老机构的成本， 优化整个养老资源的配置。 对于养老机构而言， 一方面， 可以通过此平台合理了解市场需求， 改 进和提升自身服务水平。 使整个养老机构市场信息充分流动， 为其长远发 展规划提供信息基础； 另一方面， 可以在整个市区范围内， 一定程度的协调 不同地区、 不同层次的养老机构入住率， 确保其营利空间。 5.加强监督管理， 规范经营服务 近年来， 各地的养老院事故让人震惊， 作为颐养天年的养老机构， 安 全保障是整个养老保障的基础。 为加强民办养老机构的有效管理， 政府 部门应该制定相应的政策法规， 有章可循对养老机构进行科学化管理。 首 先， 应当对养老机构定期检查， 排除各项安全隐患； 其次， 组织各养老院的 等级考核， 对其安全保障、 服务水平和经营状况进行周期评估， 并进行公示 监督； 最后， 组织各养老机构间的交流沟通， 组织开展服务培训、 安全培训 和管理培训等交流会， 提升行业整体服务水平。 综上所述， 站在 “十三五规划” 和全面建成小康社会的新起点上， 确保 我国老年服务事业的良性健康发展， 是应对整个武汉市 “老龄化” 的重要一 环。 促进养老机构事业的发展， 为广大老年人服务， 既是经济社会的客观要 万方数据 Investigation 调查研究 HUMAN RESOURCE MANAGEMENT P.217 推进农村剩余劳动力转移， 应因势利导， 创新途径， 坚持一二三产业并 举， 培育劳动力市场与加快城镇建设并重， 跨区域流动与就近转移联动。 一、 加快结构调整， 拓宽农村剩余劳动力就业空间 一是全面发展农林牧产业。 大规模发展生猪、 林果、 水产品等产业和 其他特色经济， 兴办农产品加工企业， 扶优扶强龙头企业， 开发延伸多条产 业链， 推进产业化经营， 大量吸收剩余劳动力。 二是加快工业园区建设。 大 力招商引资、 引进业主和项目， 整体推进工业化进程， 提升消化农村剩余 劳动力的能力。 三是加快优势企业发展。 落实优惠政策， 促进各类要素向 优势企业和优势产品集中， 向集团化发展， 做大做强优势企业， 增强吸纳 农村劳动力的能力。 二、 大力发展农村第三产业及非公有制经济， 为农村富余劳 动力提供新的就业机会 现阶段应把交通运输、 邮电通讯、 金融保险、 信息服务、 技术服务作 为农村第三产业的发展重点， 鼓励农村剩余劳动力为农村工业化、 社会化 生产的发展提供服务。 搞好城市重点工程建设， 充分发挥城郊镇街有利的 区位优势， 大力发展周末度假、 旅游休闲等， 促进城郊餐饮、 住宿等行业的 发展， 增加就业容量。 加快完善相关政策， 放宽对非公有制经济的准入限 制， 营造平等的体制和政策环境， 促进个体、 私营、 联营、 股份合作经济等 非公有制经济健康发展， 从而大幅度提高农村剩余劳动力在非公有制经济 中的就业比重。 三、 加快城镇建设， 提高城镇容纳剩余劳动力的能力 加快城镇建设步伐， 可以推动农村一二三产业协调发展， 就近解决农 村剩余劳动力的就业问题， 加快职业农民变工商业者进程。 一是加快城市 建设。 采取强有力措施， 加大城市基础设施建设力度， 加强县城建设， 打 造农村剩余劳动力转移的集聚地。 二是加快小集镇建设。 优先发展小城 镇中区位较优、 实力较强、 对周边农村和镇街具有较大吸引辐射能力、 发 展前景广阔的农村中心城镇。 同时， 以产业开发、 市场开发来促进小城镇 建设， 注重发展乡镇工业型、 商贸型、 旅游型等特色小城镇， 突出发挥小 城镇的个性和特色， 形成独特区域功能的专业化小城镇， 加快农村人口由 “离土不离乡” 和 “离乡不离土为主” 转向 “离土离乡” 为主， 转移到小城 镇就业。 四、 加强制度建设， 为农村劳动力转移创造良好的政策环境 一是建立合理的土地流转制度。 允许外出打工、 经商的农民可依法有 偿转让、 转租、 入股抵押土地承包权， 促进土地使用权进入市场， 正常流 转， 逐步集中， 甚至可以考虑以村为单位成立 “土地托管中心” ， 由 “托管 中心” 统一负责土地经营。 还可以探索确实具有固定生产业和住宿的， 土 地可以出售变现， 国家集体收一部分， 自己得一部分作为安置。 像有的工 业企业一样， 真的做到工人、 农民在合法权力上的平等。 一方面可以防止 土地荒芜。 另一方面可以提高土地生产率和劳动生产率， 发展土地的适度 规模经营， 从而使农业真正成为一种盈利性产业。 二是打破 “农业人口” 和 “非农业人口” 的户口界限。 真正做到在发展机会面前人人平等， 鼓励具有 一定居住时间、 稳定职业的外来打工者优先留居城镇。 三是加强管理， 切 实保护外出劳动者的合法权益。 五、 要加强教育和培训， 提高劳动力素质 搞好农村的职业技能培训， 使农民掌握必要的基本职业技术技能， 以适应就业工作的需要， 使农村剩余劳动力转移不断从劳力型向技能型转 变， 同时， 要针对城市中人际关系不同于农村， 加强对农民的思想教育和基 础教育， 传授农民流动的方法和诀窍， 教育如何运用法律手段保护自己， 让 农民尽快适应市场， 处理复杂的交际关系。 六、 建立和完善劳动力市场体系， 构建农村剩余劳动力转移 平台 首先， 建立县、 乡(镇)、 村三位一体的农村劳务输出的协调服务机构， 建立垂直的劳动力资源供求信息传递网络， 提高劳务输出的组织化、 信息 化水平， 保障劳务输出的及时性、 有序性、 稳定性、 长期性。 一是按年龄结 构、 性别、 文化结构、 技术特长和求职意向分类登记造册， 建立县、 乡(镇)、 村劳动力资源储备库， 为有计划输出提供可靠依据。 二是利用各种渠道广 泛收各种用工信息， 并对信息进行筛选， 利用新闻媒体加强宣传， 将筛选后 的用工信息， 定期向社会发布， 避免劳动力转移过程中的盲目性、 无序性。 三是对农村劳动力就业流向、 职业、 工资等情况进行跟踪监测，