论完善土地征购储备的管理机制.pdf

ManagementtObserver 管理观察 总第 478 期 祝银凤 城镇化进程中的土地集约利用研究 （ 宁夏回族自治区中宁县国土资源局，宁夏中宁县755100） 摘要：城镇化是当今中国经济、社会发展的必然趋势。 本文分析了我国城镇化过 程中土地集约利用存在的问题， 剖析了城镇化过程中城镇建设用地的影响要素及提高 城镇土地集约利用措施和方法，为城镇土地利用提供帮助。 关键词：城镇化土地集约利用问题措施 集约利用土地已成为发展循环经济 和建设节约型社会的重要内容之一，也是 国土资源管理部门的一项重点工作。 在城 镇化进程中对土地进行高效、 集约利用， 促进形成结构合理、功能互补、综合效益 最大化的城镇体系和推进全面的城市化 具有重大的现实意义。 1. 城镇化进程中土地集约利用存在 的问题 1.1 城镇扩张占用大量耕地 随着城镇的快速发展，对建设用地的 需求量也不断增加。 在征地过程中，大量 城郊优质耕地、 菜田被转为建设用地，使 得城镇耕地数量减少，对区域农业生产影 响很大。 另外，城镇中还有大量被闲置未 利用的土地，影响城镇土地的集约利用。 1.2 土地利用结构不合理 在城镇化过程中，城镇土地利用结构 不合理。 城市土地利用空间布局很不合 理，绿地面积所占比重偏小，居民区过分 集中于市中心，服务设施布局不均衡。 1.3 土地环境污染严重， 对土地利用 造成潜在威肋 近年来，乡镇企业的超常规发展给土 地带来严重的环境污染。 由于乡镇企业一 般规模较小、技术设施简陋、普遍缺乏防 治污染措施，城市土地环境破坏呈加剧态 势。 另一方面，一些城市为谋求经济效益， 无视不合理的空间布局，大规模地兴建工 业开发区，造成混乱的工业布局。 1.4 土地利用粗放， 造成国有土地资 产流失严重 长期以来我国城镇的建设多走外延 式发展道路，土地利用效率低、利用方式 粗放，忽视了城镇土地的挖潜，造成土地 浪费。 一些地方为了追求政绩，盲目的扩 大城市规模，搞开发区，造成城镇用地不 断扩大；甚至受利益的驱使，多征少用、早 征迟用，甚至征而不用造成土地浪费。 1.5 集约化水平与土地利用率低 20 世纪 90 年代以来，在我国城镇快 速发展的背景下，小城镇发展较快，乡镇 企业发展迅速，工业企业和小城镇建设导 致了土地集约化水平与土地利用率低，城 镇分散发展。 小城镇建筑密度普遍不合 理。 城镇盲目建房，大量商品房闲置。 1.6 规划职能分散， 土地利用缺乏统 筹兼顾 城市建设项目规划的只能分散，没能 形成集中趋势，每个单位在各自的地域内 随意使用土地， 缺乏统一规划和有效管 理，并且基础设施占用了大量土地。 1.7 住宅消费超前 虽然房价总体上呈上涨趋势，但现在 很多城市家庭都不止一套住房，套型面积 也是越来越大这实际上是住宅消费严重 超前的一个强烈信号。 这种比房子套数、 比面积的错误的住房消费观确实占用了 城市中的大量土地。 2.城镇土地集约利用的影响因素 城镇土地的集约利用均以其资源条 件为基础， 同时又受到自然环境因素、社 会因素、经济发展因素以及政策因素等的 影响。 其中自然环境因素包括地质、地形、 气候等自然条件，社会因素包括城镇化水 平、人口密度和区位条件，经济发展因素 包括经济水平、产业结构，政策因素包括 城镇规划和政策制度等。 3.如何提高城镇土地的集约利用 3.1合理引导城镇扩张并加强农地保护 鉴于城镇土地规模一度失控，迫切需 要在保障必需用地的前提下通过严格控 制土地增量来加强土地总量控制，这既要 借助于科学编制土地利用总体规划和年 度用地计划，更要严格城镇建设用地预审 和审批程序，有序控制城镇规模扩张。 而 为了防止城镇化过程中一些地方不顾当 地经济发展水平和资源环境承受能力，任 意提升城镇化速度、盲目提高城镇建设标 准和人为扩大城镇建设用地规模，还要健 全和完善包括经济、行政、法律和技术等 手段在内的农地保护机制。 3.2多手段节约集约利用城镇土地资源 在促进城镇化健康发展和土地利用 方式转型中，要把城镇土地节约集约利用 当成一项庞大而且复杂的系统工程，从规 范和协调不同层次土地利用和管理主体 行为出发，根据各地实际灵活应用多种手 段。具体而言就是：强化城镇土地节约集约 利用经济杠杆， 提高新增城镇建设用地成 本、适度提高城镇土地的保有成本；完善城 镇土地节约集约利用行政领导， 建立产业 和用地政策联动机制、 严格开发区用地管 理；严格城镇土地节约集约利用法制管理， 加强节约集约用地的法律法规建设以及节 约集约用地的法律监察和惩戒； 大力发展 城镇土地节约集约利用科技， 积极研制节 约集约用地标准、加强节约集约用地监测 评价，以及应用推广节约集约用地技术。 3.3 防治并举促进城镇土地生态良性化 通过区域生态环境建设规划的实施， 在城镇所在区域范围内因地制宜调整各类 用地布局协调配置居民点、农田、林地、草 场、河湖水系等用地，逐渐形成结构合理、 功能互补的土地生态空间格局。 城镇地方 在空间上规定不同功能区范围， 科学划定 生态保护区， 切实保护和合理配置各类重 要生态用地。 从开展生态环境影响评价、加 强生态环境基础设施建设以及大力开展生 态环境问题治理等方面进行综合整治。 3.4 因地制宜，提高土地利用率 必须根据各类土地的特点，正确选择 适宜的土地。 这既有利于使多种多样的土 地资源得到充分利用， 提高土地利用率； 又可使有限的土地资源更好地满足社会 对土地的需要；还可做到地尽其利，提高 土地利用的经济效益。 3.5 节约用地 城镇建设中，要充分考虑当地的资源 状况，力求少用土地，尤其要尽可能不占