事业单位分类改革的实施模式及其未来选择.pdf

管理观察 Management Observer 总第 629 期 第 30 期 2016 年 10 月 下旬出版 103 事业单位分类改革的实施模式及其未来选择 江礼义 （四川省地质矿产勘查开发局区域地质调查队，四川 成都 6 1 0 2 1 3 ） 摘要：一直以来，在传统的管理模式和运行机制的影响下，我国事业单位存在着定位不清晰、结构不合 理、功能不明确、服务效率低下等一系列问题。这些问题的存在严重影响和阻碍我国社会事业的发展进 程。针对这些存在的问题，我国各级、各地区事业单位依据中央的精神先后开展了各种前期准备、试点 模拟等事业单位分类改革工作的实施。但是，随着改革的不断深入，在事业单位中逐渐暴露出的问题也 日益增加。本文将就我国事业单位分类改革中的问题、实施模式等进行探讨，以期为事业单位分类改革 的未来选择方向提供有价值的建议。 关键词：事业单位 分类改革 实施 模式 未来选择 中图分类号：D 6 2 1 文献标识码：A 自新中国成立以来，我国事业单位一直就是为社会 提供非盈利服务、满足公共服务需求的重要载体，并在 教育、文化、科技、卫生等领域中发挥着重要的作用。 但是，我国事业单位的发展所依赖的是政府的投入，对 事业单位人员的管理也是通过公务员编制的方式进行的， 这就造成我国事业单位出现一系列问题：在社会上的定 位不清晰、功能上不明确、分类上不清晰、国家的行政 权力与社会公益服务相混淆等。可见，对事业单位进行 分类改革已经成为促进社会经济发展、促进社会管理创 新的迫切需要，更是党中央、国务院在新时期进行重要 战略部署的重要内容。自 2012 年，我国正式下发了关于 分类推进事业单位改革的指导意见，这对我国事业单位 的改革制定了目标、提供了改革的新指向，并为事业单 位的分类改革制定了具体的时间限制。 一、事业单位分类改革中存在的问题分析 （一）改革的动力明显不足 事业单位进行分类改革必定会涉及不同方面的利益， 这必然会在其中遭遇到各种阻力和约束。另外，改革的 本身就是一个较为复杂的过程，会出现很多不确定性因 素，这些不确定性因素有来自政府的、来自社会公众方 面的，很多人和单位都存在着“想改革”，但是又“怕 改革”的这种双重力量上的博弈。大部分事业单位在进 行分类改革时都是以提高社会公共服务的质量、效率等 作为主要目的，并已经得到了社会公众的认可。但是， 在全面推进事业单位改革的过程中， 一些相关主管部门、 事业单位的领导者、事业单位的职工等这些既得利益群 体还在对改革抱有一种观望、迟疑、抵触的态度和情绪， 这就使得分类改革的动力严重不足，最常见的现象表现 为：形式主义、消极怠慢、固守利益等。例如：有的事 业单位在分类改革的过程中不愿意进行更深层次的管理 与运行机制的调整，只是将分类改革局限于在制度上做 出的细微的调整；有的事业单位在分类改革时态度消极 懈怠，只是简单地依赖上级部门的指示，照办照抄上级 文件与政策，不能密切关注自身的实际情况，改革缺乏 主动性、积极性；还有的事业单位对于分类改革充满了 恐慌情绪，缺乏对改革胜利的信心，担心在分类改革后 会带来失业风险、局面动荡、待遇削减等问题。 （二）行政化的去除存在困难 长期以来，事业单位主要是通过其上级主管部门通 过行政的方式进行编制与管理的，大部分事业单位都在 按照行政级别来执行相关的管理办法，并获得相应的行 政待遇，这就造成事业单位和政府部门存在职责混淆、 功能重叠、组织交叉等现象。这种“政事不分”的现象 使得事业单位过度依赖政府部门，特别是在人员编制、 万方数据 104 中国公共管理 经费划拨、未来的发展规划等方面都受到政府部门的影 响与控制。另外，还有的事业单位滥用政府对自己的授 权，利用公共资源为自己的小集团谋取私利，这种现象 不仅大大影响了我国社会主义市场经济的正常运转秩序， 更在社会上造成了恶劣的影响。可见，在事业单位分类 改革的过程中如何才能将事业单位这种行政化去掉，取 消传统的体制下的行政级别不仅是在事业单位分类改革 中的重要内容，更是事业单位面临的巨大难题。 （三）各项配套措施相对滞后 要想在事业单位内部顺利推行分类改革，就必须构 建一整套完善的配套措施和政策作为基本保障。但是， 就现状来看， 事业单位在人事组织、 财政管理、 社会保障、 收入分配等方面的相应政策并不完善。例如：有的事业 单位在财政管理政策与分类改革方面存在不协调的问题； 有的事业单位在人事管理政策与事业单位的机构编制与 管理上存在衔接不顺畅的问题；有的事业单位在分类改 革中出现了人员的分流与安置问题。 （四）缺乏高度的社会参与力量 事业单位进行分类改革的主要目标就是要构建并 兴办主体多元化、供应形式多样化的社会公共服务的发 展与创新局面，为不断提升我国社会事业与公共服务的 效率、水平、质量奠定基础。但是，目前在我国事业单 位中仍存在政府单一化的传统格局，再加之社会参与力 量严重不足，要想实现公共社会事业、公益服务的多元 化格局还存在一定的困难。这一问题的存在已经为很多 公共事业的发展带来了负面影响。例如：虽然政府增加 了对各种公益服务财政投入，但是已经无法适应市场经 济的发展和社会进步的需要。再例如：地质勘探单位不 同于其他企事业单位，工作具有地域性差异，因此，地 质勘探单位要想构建多元化的发展与创新局面更是困 难重重。 （五）加重了财政负担 任何改革的实施都是需要付出代价的，都必须依靠 强有力的财力作保证、作支撑。例如：事业单位在分类 改革过程中从原来的盈利单位、半盈利单位转变为纯公 益性的单位后就需要国家财政支付相应的改革成本；在 事业单位的分类改革中，不论是在人员安置、还是在用 工制度方面都需要一定的财力作支撑。但是，事业单位 的分类改革不同于企业单位的简单改制，无法通过破产 的方式、将固定资产变现等方式来实现对职工的分流与 补偿。另外，对于在改革中存在的各种不确定性风险将 使政府投入更多资金。可见，事业单位的分类改革成本 的增加带来了政府财政负担的加大。 二、全面推进事业单位分类改革的模式与未来 实施的措施 （一）增强改革的动力 强大的改革动力影响并制约着事业单位分类改革的 推进步伐。因此，事业单位在进行分类改革前必须先通 过宣传、思想教育等方式为改革营造出良好的氛围，例 如：使事业单位的广大员工深刻了解分类改革的重要性、 迫切性，并真正了解事业单位分类改革的目标、意义、 发展方向等，从而增加员工对分类改革的支持度和信心； 通过思想工作等方式消除事业单位领导干部及员工思想 上对分类改革的顾虑，增强员工分类改革的信念，调动 广大员工的改革积极性。 （二）推进事业单位行政化去除的进程 首先，要取消事业单位的行政等级，例如：消除政 府部门与事业单位之间在机构、 资产、 职能等方面的分离， 彻底打破原有的二者之间的管理者与被管理者、支配者 与被支配者的关系，形成两个相对平等的、独立的主体 关系。其次，不断创新事业单位的管理体制与运行机制。 要想真正挖掘潜藏于事业单位内部的生机与活力，就必 须尽快提升公共服务的水平、质量，就必须在事业单位 的分类改革中一定要坚持体制机制的创新核心，彻底摒 弃传统的机制体制对事业单位、社会公共服务产生的严 重制约与影响的不同因素的基本原则，努力构建高效运 行、监管到位、功能明确、机制完善全新的管理体制与 运行机制。 （三）进一步对各项配套措施进行完善 事业单位实施分类改革的涉及面比较广，面临的情 况和环境也十分复杂，因此，要想实现事业单位分类改 革的良好效果，就必须提前做好各种规划，以此来保障 事业单位分类改革的实施效果。例如：有的事业单位在 改革中从多方面考虑，对改革进行纵向、横向的全过程、 全方位的思考，制定出了较为完善的、覆盖面更广的人 事制度、社会保障制度、再就业指导方案等多方面的相 关配套措施，并已经获得了较好的实施效果。 （下转第 1 0 7 页） 万方数据 107 中国公共管理 （二） 认真做好足迹鉴定工作 将犯罪现场提取到的足迹进行鉴定，才能成为诉讼 有力的证据。必须遵守相关法律规定，足迹鉴定工作是 一项法律性很强的工作， 必须坚持实事求是的工作原则， 全面客观分析足迹特征出现的变化，要防止现象代替本 质、片面代替全面的情况出现。足迹鉴定工作范围广泛、 种类较多、变化率比较大，在实际鉴定过程中会遇到很 多新问题与情况，因此，还需要坚持“走出去”的工作 理念， 积极引进先进的科学技术用到足迹鉴定工作当中， 还需要同其他技术人员通力合作，互相复核确保足迹鉴 定工作的准确性与客观性。 （三） 强化现场足迹的综合利用 要对犯罪现场足迹形成的条件进行客观分析。足迹 是犯罪嫌疑人在现场作案来去路线留下的痕迹，不仅要 考虑到足迹本身的特征， 还需要对现场的环境进行分析， 两者相互结合，进一步分析犯罪足迹形成过程中的心理 特点、动作特点，判断犯罪嫌疑人穿的鞋子种类、材料， 这样才能掌握足迹的步伐特征，为锁定犯罪嫌疑人打下 坚实的基础。 分析犯罪嫌疑人的足迹伪装。通常有经验的犯罪嫌 疑人的反侦察能力比较强，犯罪时为了更好地伪装采用 的手段便是穿专用鞋，在鞋上包裹其他物品，将自己的 走路姿势刻意改变。有伪装可能性的足迹，需要考虑到 压力面与鞋底磨损面，将这两个数据进行对比看是否匹 配。例如：某些犯罪嫌疑人为了伪装自己的足迹，刻意 穿不合脚的鞋子犯案，那么磨损面与压力面必然会有脱 节的现象。 一个成年人在走路的过程中一定会产生定力， 因此，无论怎么伪装定力不会消失必然会留下固有的步 伐与特征。 综上所述，足迹检验鉴定技术已经成为刑侦人员侦 破案件的主要破案手段，因此，必须要加强足迹检验鉴 定技术工作的创新，进一步为公安机关人员破案提供有 力的技术支持。 参考文献： 1 肖劲辉，刘孟良 . 浅谈足迹检验技术在侦查破案中的相关 作用 J . 科技创新与应用，2 0 1 4 ，3 6 ：1 5 - 1 6 . 2 韩亮，李宏春，杨文文 . 关于足迹检验中种属特征和个别 特征问题的研究 J . 黑龙江科技信息，2 0 1 4 ，3 2 ：1 2 2 - 1 2 3 . （四）扩大社会力量参与公共服务的力度 各级政府部门可以通过统计、调研等方式对目前存 在于各种民间团体、慈善组织等社会力量的类别、数量、 发展状况、参与公共服务的程度进行全面了解，并将总 体情况进行汇总后进行分类与比较，挑选出最具经济实 力、设备供应最完善、服务经验最丰富、社会基础最好 的社会力量积极参与到事业单位分类改革的初期。 另外， 还可以通过资源有效整合、对布局的调整、机制的创新 等方式组合现有的社会力量，优化社会力量参与公共事 业兴办的结构与布局。 （五）减轻事业单位分类改革带来的财政负担 为了能够全面保证事业单位分类改革的实施，实现 事业单位的国有资产的保值增值是十分有必要的。 因此， 这就要求必须加强对事业单位分类改革的绩效评估机制 的构建，建立相应的改革信息公开制度，可以通过政府 的网站、媒体等途径向社会公布相关的改革信息，在人 民群和社会舆论的监督下恰当地使用改革的资金，为提 升公共服务的质量与水平奠定财力保障。 三、结束语 总之，事业单位分类改革是一项复杂的、漫长的、 受高度关注的、范围较广的工程，是一项关系到政府整 体发展与改革、稳定大局的系统性工程。因此，各事业 单位必须深刻感悟政策的相关规定、 周密部署、 统筹安排、 稳步推进，为促进事业单位的改革与发展保驾护航。 参考文献： 1 李艳丽 . 我国公共体育场（馆）事业单位资产管理分类改 革研究 J . 体育科学，2 0 1 3 （1 0 ）