从企事业单位内控差异谈内部管理.pdf

管理观察 Management Observer 总第 588 期 第 25 期 2015 年 9 月 上旬出版 106 106 2014 年 1 月 1 日行政事业单位内部控制规范（试 行）的实施，正式拉开了事业单位全面建设与实施内 部控制体系的序幕。在此之前，企业内控规范及应用、 评价、审计指引早已全面实施。企业、事业单位内控规 范在体系框架等方面有相似性，也有许多不同处。事业 单位实施内控规范要根据自身特点，因地制宜，采用适 合自身发展的方式。 一、企事业单位内控规范的差异 （一）内控体系设计原则不同 内控制度主要是指单位通过制定各项制度、采取一 定程序和方法，对单位经济活动的风险进行有效防控 ( 对非经济风险，目前实施规范暂未纳入其范围 )。企业内 部控制原则是：一是全面性原则， 即全员参与、 全程控制； 二是重要性原则，即重大事项、重要环节要重点控制； 三是制衡性原则，即从运营机制上事事有监督、有制约； 四是适应性原则；即适合本单位情况；五是成本效益原 则 . 即实施控制时兼顾效率与效益。 事业单位内控原则前四项与企业内控原则相似，即 全面性、重要性、制衡性和适应性。事业单位内控必须 全面实施， 全体动员， 涵盖全部经济活动， 确保没有盲区， 对重大事项、重大风险点要重点关注防控，在内部分工、 流程设置等方面要互为监督、相互制衡，一项完整的业 务,不能交由一个岗位或部门全权处理， 没有监督和制约， 很容易出现并掩盖差错和发生舞弊，内控是一个不断改 进完善的过程，要与单位内外环境相适应。与企业相比， 事业单位回避了成本效益原则，笔者理解不是不讲成本 效益，而是避免一些单位和个人以此为由推脱实施内部 控制加强内部管理的责任。 （二）内控体系的内容不同 企业内控的内容包括：企业层面控制， 即内部治理、 内部监督、信息流通、风险评估几方面，对企业实现控 制目标影响重大。如企业战略与财务战略、治理结构与 人力资源等方面的控制；业务层面控制，是针对各种具 体事项和业务，采取适宜的措施和控制方法，企业具体 业务包罗万象，如购销活动、财务活动、资产管理、合 同管理等。事业单位内控体系也包括单位层面和业务层 面，单位层面要学会应用现代科技力量，加强财务会计 体系建设和人事管理，从组织结构、运行机制上创建起 内控体系大的框架，为具体业务的运转提供坚实的环境 基础。事业单位具体业务与企业有较大差异，如政府采 购是一般企业所没有的，即便企业有的预算管理、收支 管理、项目管理等，在事业单位也具有很强的政策性。 （三）主要内控活动不同 内控活动是内控的具体化，单位根据风险评估结 果，选择对应策略，采取必要的控制措施，把风险控 制在预定可承受度内。企事业单位相似的控制方法有： 不相容职务分离、授权审批、会计系统、财产保护等； 事业单位更注重预算约束、信息公开、归口管理、票 据控制等；同样的内控方法，企事业单位的侧重点也 有不同，如运营分析和绩效考评，企业注重经济效益， 事业单位更注重社会效益。单位应根据自身性质、特 点及业务情况，分析评估风险、制定目标，综合使用 各种控制措施，科学、灵活地开展控制活动，实现对 各类事项的有效控制。 对重大事项、关键岗位和高风 险领域还要建立应急预警机制，防患于未然，以免出现 重大缺陷，造成严重损失。 从企事业单位内控差异谈内部管理 陈秀均 （自贡市中医医院，四川 自贡 6 4 3 0 0 0 ） 摘要：企业单位实施内部控制规范经过多年实践，已较为成熟，事业单位则刚刚开始实施内部控制规范， 缺乏经验，为此，事业单位实施内控时，较多模仿企业，而事实上两者由于职能目标不同，内控规范也 有相当的差异。本文深入分析企业、事业单位内控规范的不同处，并以此为切入点，探讨事业单位应该 如何实施内控管理。 关键词：企、事业单位内控规范 差异 事业单位内控管理 107 产业与企业 107 二、事业单位内控管理 （一）增强单位负责人的内控管理 长期以来，由于国家没有出台针对行政事业单位的 内控规范，事业单位对内控的认识严重不足，单位负责 人（通俗说的“一把手”）并不常常参与内控建设和实 施过程，这也严重制约了新出台事业单位内控规范的实 施。事业单位内控规范明确单位负责人对内控的建立健 全和有效实施负责，因此事业单位加强内控体系建设， 单位负责人是关键点。首先，单位负责人要支持内控建 设工作，为其提供必要的人力、物力资源。其次，单位 负责人还要直接参与内控建设，作为内控建设组织机构 的领导者，及时协调财务、审计、纪检监察等部门相关 工作，对重点、难点问题举行协商会议及时解决，调动 全体干部职工的力量，推进内控建设工作。最后，单位 负责人要树立凡事按制度办事的观念，尽量减少例外事 件发生，增强内控管理实施的权威性，带头按内控制度 要求开展各项活动。 事业单位增强单位负责人的建设性作用，并不是单 位负责人“一支笔”、 “一言堂”。要在科学授权的同时， 建立领导班子集体议事决策制度，充分发挥内控的制衡 性原则，并实现事前的信息公开、事后结果的追踪反馈。 （二）增强经济活动的内控管理 相比企业，事业单位受外部法律法规的约束较多， 其组织形式、职能权限、机构设置、人事任免等方面不 同程度受限。所以，内控规范将控制经济风险作为目前 我国事业单位内控目标，即事业单位内部控制要以经济 活动为核心，主要围绕业务层面展开管控活动。 具体而言，预算控制是事业单位内部控制的主线，可 以通过预算这一基本控制方法将其他经济业务衔接起来。 预算业务。建立健全相关管理制度，科学合理编制 预算，按规定程序审批、调整预算，同时严格执行预算， 加强预算执行结果的分析和考核，将预算执行与综合绩 效评价挂钩。 收支业务。收支业务是事业单位日常经济活动的重 要内容，也是内部财务管理最繁杂、最核心的内容，后 面将做专门阐述。 政府采购和资产管理。严格执行政府采购和国有资 产管理有关规定，建立健全内部采购、资产使用制度， 先有预算再采购，严格招投标，采用电子信息化管理， 建立资产共享、 公用机制， 保证资产安全， 提高使用效率。 加强实物管理，建立健全三账一卡制度，资产管理部门 定期与财务部门核对，保证账账、账卡、账实相符。 建设项目。建立健全项目管理制度，特别要做好工 程项目前期准备，立项要有可行性研究，确保立项评审 科学。各部门相互配合，及时完成各项报批手续。强化 过程管理， 从设计、 招标、 建设到验收， 把好每一道关口， 工程完工必须办理工程结算和竣工财务决算。对于项目 资金，单位要定期检查使用情况，完成项目支出决算和 使用效果报告。 合同管理。合同实行归口管理，归口部门与财务部 门要加强沟通协调，确保合同立项科学、签订合规、执 行有效。 （三）加强收支业务内控管理 总体要求：坚持收支两条线，确保收入真实完整， 支出合法合规、金额准确。 收入业务的控制， 主要是通过完善相关制度来实现， 应当建立健全收入业务的内部管理制度，建立资金、印 鉴章和账目等岗位责任制，人事部门与财务部门定期沟 通，保证财务人员人数，确保不相容职务相分离；明确 由财务部门归口管理收入业务，明确只有财务部门才能 经办资金收入，严禁设立小金库、账外账；建立收入分 析和对账制度，及时发现异常；健全票据管理制度，明 确使用的手续，并设立票据专管员；部分单位存在非税 收入，应按照规定项目和标准征收并足额上缴。 对于支出业务，主要从以下几点进行管理控制： 一是健全支出业务的规章制度，单位要根据国家规 定的支出范围及标准，结合自身情况，建立支出相关管 理规范。包括经费支出管理、办公费管理、会议费管理、 接待费管理、差旅费管理等管理细则。明确统一各项支 出业务的幵支范围和标准。范围应当具体细化，开支标 准需要进行量化。 二是控制支出审批和审核。合理规定审批权限和级 别。对于有统一规范的支出事项可以采用分级审批的方 式 ; 当经济行为发生额度归属不同审批权限人审批时采 用分额度审批的方式；对于项目支出事项和其他特殊性 质事项可以釆用逐项审批的方式。支出凭证应当附有明 细内容的原始单据，原始单据的类型也需要限定，并由 经办人员的签字。 三是资金支付和会计核算控制。 严格现金管理制度， 符合公务卡结算要求的，要采用公务卡结算，支付凭证 严格登记签发， 并保留好相关单据作为账务处理的依据， 严禁白条抵库、白条入账。 四是编写业务管理报告与分析，对于收支业务都是 重要的管理手段。事业单位要定期编写收支出业务预算 执行情况的管理报告， 汇报预算执行进度， 及时发现问题， 分析问题产生原因，提出解决办法，为单位管理者的决 策提供实时有效的信息。 （下转第 1 1 0 页） 110 产业与企业 110 推动创新创效取得新突破。把提高班组创新能力作 为重要内容，要求工会干部利用参加生产实践、组织交 流谈心和开展专题调研的契机，加强对挂钩班组的教育 引导，鼓励职工踊跃参与班组 QC 和“五小”实践，推 动创新创效活动实现新突破。同时，以“我为企业发展 献一策”为主题，组织班组人员扎实开展合理化建议征 集活动。3 年多来，先后涌现班组创新成果 96 项，征集 合理化建议 1683 条，促进了管理提升、装备升级和降本 增效。 推动建功立业焕发新活力。以“安全、健康、发展” 为主线，要求工会干部全程参与挂钩班组“安康杯”竞 赛活动，对竞赛过程进行督查指导，及时解决各类问题 和不足，着力打造和谐安康、奋发有为工作环境，公司 荣获全国“安康杯”竞赛优胜企业十一连冠。通过工会 干部挂钩班组，提高“四个关爱”的针对性，确保关爱 老人、关爱新人、关爱弱者、关爱一线体现在基层、落 实到班组，引导广大职工把企业的温暖和关怀转化为奉 献事业、体现价值的实际行动，建功活力得到有效激发。 作风建设没有终点。今后，济源供电公司工会将创 新载体、丰富内涵，持续深化工会干部作风建设“四个 一”活动，不断增强服务基层能效，有效发挥工会作用， 全力服务公司改革发展大局。 （四）加强内部监督内控管理 事业单位加强内部监督，对自身内控建设与实施情 况进行监督检查，评价其有效性，及时改进所发现的控 制缺陷，是有效实施内控管理，不断提高管理水平的重 要手段。 事业单位应根据自身属性和管理特点，建立相应的 内部监管机构，该机构不能由具体组织实施和日常管理 的工作部门承担，保证其相对独立性和权威性。可以参 考企业组织形式，成立专门的审计委员会，受单位党委 的领导，内部审计机构向审计委员会负责并报告工作， 审计委员会向单位党组负责并报告工作。单位内审部门 是内部监督的实施主体，内部纪检监察部门也要积极参 与。对因人手不足等原因没有内审部门或岗位的，可由 审计委员会指定联合工作小组履行相应职能。 事业单位在具体监督过程中，由内审部门牵头，定 期不定期对内控建设及实施的有效性进行评估，一年至 少一次。同时协同纪检、监察、党委等部门，及时沟通 信息，根据评估结果，提出整改意见。对发现的一般问 题，及时督促完善，重大问题按规定移交相关部门处理。 单位还应明确经济信息公开制度， 推行管理活动透明化， 以接受职工和社会公众的监督，推进单位内控工作的有 效开展。 事业单位内控管理，要从实施过程中不断地总结经 验，实事求是