湖北省社会组织活力不足原因分析及激发对策思考.pdf

Investigation 调查研究 HUMAN RESOURCE MANAGEMENT P.207 摘要：本文对湖北省社会组织活力不足的主要表现和影响 社会组织活力的相关因素加以了 分析。 本文认为， 公共政策扶持 乏力、 职业化培训体系缺少 、 组织治理文化缺乏、 政府重管理轻 服务、 法律法规供给不足等因素是造成湖北省社会组织活力不 足的主要原因， 要提高社会组织活力， 应该从培育扶持、 政府分 权、 法律保障等关键因素入手。 关键词： 湖北 社会组织 活力 从湖北省的社会组织发展趋势来看， 在省委省政府的政 策支持以及社会活动空间的不断扩展的条件下， 得到了逐步的 发展， 正在走向一个良性的、 规范的、 合理的发展轨道， 但不 可否认， 活力不足依然是湖北省社会组织存在的突出问题。 面 对 “创新社会治理体制” 的新命题， 如何在新的历史条件下对 社会组织改革发展进行部署， 激发社会组织活力， 提高社会组 织能力， 将其培育好、 管理好， 是新时期的一个新课题。 一、 湖北省社会组织活力不足的制度分析 1.公共政策扶持乏力， 缺乏市场培育机制 目前社会组织开展活动主要依据社团管理条例 、 民 办非企业单位管理暂行条例和基金会管理条例 。三部 条例规定内容过于笼统和宽泛， 缺乏具体性和操作性， 在 执行过程中难以覆盖到方方面面， 且由于条例颁布之时的环 境与目前社会组织发展的需要有显著的差别， 时滞性表现明 显， 亟须尽快修订完善。 2013年起， 中央明确降低社会组织的登记门槛， 提出行 业协会商会类、 科技类、 公益慈善类、 城乡社区服务类等四类 社会组织可以免挂靠主管单位直接登记管理， 湖北省也已落 实了四类社会组织实行直接登记管理。 但是对于四类社会组 织的界限目前还未有明确统一的共识， 甚至对于社会组织的 分类类别目前仍然处在调整过程中， 从而导致社会工作在民 政、 司法、 工会、 共青团、 妇联、 残联等系统以及社区服务、 公 益慈善类社会组织岗位设置实践中仍存在许多问题。 2.无职业化培训体系， 缺乏人才激励机制 当前社会组织培训课程开发管理、 培训认证、 培训绩效管 理等制度建设处于初始阶段， 培训体系的规范化、 标准化尚未 形成。 省内社会组织职业化培训如发展的较为成熟的社工组 织如武汉楚馨社会工作服务中心、 华中师范大学的博雅社会 工作服务中心等往往是借鉴人社部门就业培训或邀请高校相 关专家学者做一些理论讲座， 针对性及实务操作性都较弱。 而 职业化培训体系的缺失又导致了社会组织工作者职业使命、 专 业地位、 工资薪酬水平较低。 同时， 当前社会组织人才激励机 制激励效度低下， 缺乏时效性、 主动性和创造性， 片面强调精 神， 忽视物质激励手段等也给社会组织人才队伍的稳定高效 与外部良好形象的树立带来不良影响。 3.组织缺乏治理文化， 自我激发不够 由于我国社会组织规模偏小， 内部组织结构发育不完善， 导致社会组织的行业组织体系的发展也较落后， 难以担当起 行业治理的重任。 因而社会组织治理文化的缺失是制约我国 社会组织活力的又一主要因素。 其主要表现在两个方面： 一是 社会组织治理文化缺失是政府对社会组织不信任的重要原因 之一， 由此导致政府不愿意将更多的财政资源投入到社会组 织， 而且还导致一些政府部门为社会组织的设立设置了较高 门槛， 甚至是歧视性的障碍； 二是社会组织治理文化缺失也导 致民众对社会组织的信任度和支持度不高。 近几年， “郭美美 事件” 、 “嫣然天使资金账目造假” 等引发的汹涌舆情使得信 任危机在慈善行业蔓延， 并波及到了社会、 企业、 个人的各种 慈善项目、 行为， 以至于整个社会事业都遇到慈善寒冬。 4.政府重管理轻服务， 行政控权明显 “非政府性质” 是社会组织的鲜明特征， 然而， 现在相当 数量的社会组织是在各级政府机关领导的授意下成立的， 并 且由党政领导及行政部门负责人兼任社团会长、 理事长等， 其 管理习惯和工作方法打上了行政化的烙印， 使社会组织成了另 一种行政组织的仿制品、 代名词， 从而使社会组织机关化， 社 会组织成员官员化， 社会组织本身的职能明显萎缩。 以上种种 导致了社会组织对政府在组织人事、 自身活动、 经费来源上对 政府有了依赖性。 同时， 受我国计划经济体制下形成的政府一元化管理的 惯性力量影响， 政府部门对社会组织参与社会管理仍然心存 疑虑， 使得政府对社会组织的态度为重管理轻服务， 习惯性 以简单粗暴的行政命令指导社会组织业务的开展， 行政控权 明显。 5.法律法规供给不足， 缺乏协调互补 自建国以来， 我国一直没有一部完整的调整社会组织的 法律法规， 而且现有法规以程序性规范为主、 实体性规范不 足， 对社会组织的监管、 处罚， 尤其是对境外社会组织在华开 展活动如何管理没有法律或政策依据。 法律法规上的支撑作 用落后于现实需要， 法律法规间缺乏协调互补。这就使得我 国的社会组织培育发展依然存在着一定程度的随意性和盲目 性， 就整体而言仍处于发展的初级阶段。 从湖北省具体情况来看， 湖北省出台相关的地方性法规 湖北省社会组织活力不足原因分析及激发对策思考 吴斌祥 湖北省民政厅 陈韦潮 武汉科技大学 课题来源： 2014 湖北省委决策支持工作重点课题， 湖北非营利组织研究中心、 湖北省民政厅、 湖北省社会组织总会调研项目。 P.208 Investigation 调查研究 P.208 较为薄弱， 主要是针对社会组织争先创优、 规范发展等方面 的常规性管理， 对社会组织的监管工作缺乏操作性强的法规 依据， 社会组织生存和发展缺乏必要的合法性支持。 社会组织 立法的缺失已经影响了湖北省文明城市建设的进一步深化， 也与湖北省的经济社会发展地位不相称。 二、 提升湖北省社会组织活力的对策思考 1.以培育为前提， 孵化社会需求型社会组织 目前社会组织的创立与发展可谓是乱象丛生， 创立者的 主观需求或者切身感受个人色彩浓厚。 这一方面导致了社会组 织机构泛散， 事业开展程序性和连续性缺失， 从而让社会大众 心存疑虑得不到社会大众的认可； 另一方面也使得社会资源 的重复配置、 浪费， 社会组织动员资源能力低下。 这就要求我 们做好顶层设计， 统筹谋划好社会组织的培育， 在就业培训、 文化卫生、 社区法律、 养老服务等一些准公共服务领域， 探索 建立以政府采购、 定向委托、 种子基金等不同方式向社会组 织购买服务的机制， 引导社会组织的创建与发展。 一是要结合行政体制改革， 各级政府要逐步将微观层面 的事务性服务职能、 部分行业管理职能、 城市社区的公共服务 职能、 农村生产技术服务职能、 社会慈善和社会公益等职能转 移给社会组织， 设置相关社工岗位。 同时， 制定监督管理承担 了政府职能的社会组织的具体规则， 确保社会组织胜任职能 并能够承担公众的问责。 二是要健全社会组织配套政策， 包括 社会组织的财务制度、 人事管理、 职称评定、 岗位培训、 社会 保险等政策， 解决社会组织及从业人员实际困难。三是要根 据经济社会发展需要， 贯彻落实好湖北省 关于加强社会工作 专业人才队伍建设的实施意见 ， 重点培育、 优先发展公益慈 善类社会组织、 行业协会、 民办非企业单位、 学术性社团和城 乡社区社会组织。 2.以扶持为手段， 多方位服务社会组织 从国际经验看， 在社会组织发育程度较高、 作用比较明 显的国家， 政府对社会组织采取主动积极的扶持态度， 重点 通过购买服务、 委托职能、 特殊拨款、 税收优惠等财政措施 对社会组织进行扶持、 引导和利用， 实现政府与社会组织的 良性互动。 尽管这些年从中央到地方陆续出台了对社会组织的一些 相关扶持政策， 但总体而言， 还没有把社会组织纳入一个相对 独立的行业体系来对待， 在税收优惠、 财政资助、 人事管理、 社会保险、承接政府转移职能以及参与提供公共服务等方 面， 缺乏完善、 具体的政策规定， 社会组织的发展受到很大制 约， 有的甚至面临着生存危机。 这就要求贯彻落实好关于政 府向社会力量购买服务的指导意见 ， 细化出台湖北省相关指 导意见， 建立政府向社会组织购买社会组织的服务和财政资 金支持社会组织的制度， 通过合同立项、 委托管理、 购买服务 等方式， 建立对社会组织的资助机制， 设立政府向社会组织 购买服务专项资金， 分类制定社会组织财政补贴政策。 通过购 买服务、 财政资助、 税收优惠、 培育孵化等手段为社会组织输 血造血， 解决好制约社会组织发展的资金和人才两大瓶颈问 题， 多方位服务好社会组织的发展。 3.以能力建设为核心， 打造社会组织能量 民政部副部长姜力曾指出， 社会组织自身能力建设关键 在四点： 一是要提高自身服务社会、 服务公众的能力。 这个能 力要在不断地承接政府职能的转移过程当中才能够逐渐地积 累和培养起来。 二是要加强社会组织服务工作的规范性， 包括 服务的程序、 服务的结果和服务的公开、 公示的办法， 服务群 众的细节上要个性化、 专业化。 三是要增强民主意识， 民主决 策。 四是承担公共服务的职能， 并结合自身努力、 群众的监督 和政府部门的引导和支持。 4.以分权为边界， 实现协同合作各负其责 社会组织的发展包括政府引导发展和社会组织自身发展 两个方面。 政府引导发展侧重于完善政策、 制定规则、 维护秩 序、 转移职能、 资金扶持、 开放资源、 建立服务平台等方面， 社会组织自身发展主要在于健全内部治理， 加强自律， 创新方 式， 提高效率， 改进服务， 发挥作用等方面。 二者间只有处理 好分权立界问题， 才能各司其职、 各担其责， 形成制度化、 规 范化、 常态化的良性互动关系， 实现社会事业的协调发展。 具 体而言， 政府向社会分权有三个基本目标： 一是促成政府从无 限政府向有限政府的转型， 进一步扩大社会组织发展空间； 二是赋权于社会， 进一步提高社会组织地位， 凸现社会组织在 社会管理与公共服务中的作用； 三是构造政府监管社会组织 的制度结构， 营造更加高效、 公平的社会环境。 5.以法律为保障， 提升社会组织公益责任 法规政策的滞后已经成为制约社会组织健康发展、 发挥 作用的重要因素。 因此， 应推动国家层面加快修订社会团 体登记管理条例 、 基金会管理条例 、 民办非企业单位 登记管理条例 。 适时制定出台社会组织法 ， 在法律中确 立指导思想、 管理原则、 活动领域和范围、 活动准则、 权利与 义务等。 在 社会组织法 出台前， 可先制定 行业协会法 、 慈善法等单项法律法规， 为社会组织的发展提供法律保 障， 实现政府对社会组织由行政管理向依法管理的转变， 加 大对社会组织的执法监察力度， 完善社会组织退出机制， 提升 社会组织的公益责任。 参考文献 1中国民政部网站. 2湖北省民政厅网站. 3黄浩明.如何完善社会组织的治理结构. u/2209094727