代理问题与公共研究成果管理制度创新.pdf

2 0 l 2 年 第1 4 期 s i。 d T 臻 。 t R 。 h d o i ： 1 0 3 9 6 9 j i s s n 1 0 0 0 7 6 9 5 2 0 1 2 1 4 0 0 2 代理 问题与公共研究成果管理制度创新 赵小东 ( 永城职业学院，河南永城4 7 6 6 0 0 ) 摘要：基于国家和社会利益而进行的公共研 究，因资金来源于社会公众，其成果的知识产权理应由公共所有。 但由于代理问题的存在，公有产权管理成本过高，公共研究成果商业利用率较低 重新配置公共研究成果的知 识 产权 ，缩短代 理链 ，将政府 与公共研 究机 构之 间的委 托代 理关 系转化 为制度 约束 ，是创 新公共研 究成 果管理 制度 、提 高管理效率的关键 。 关键词 ：公共研究；成果管理；代理问题；制度创新 中图分类号 ：G 3 2 1 文献标识码 ：A 文章编号 ：1 0 0 0 7 6 9 5 ( 2 0 1 2 )1 4 0 0 0 50 4 M a na g e me nt S ys t e m I nn o va t i o n o f Ag e nc y Pr o bl e m a nd Publ i c Re s e a r c h Ac h i e v e m e n t s ZHAO Xi a o d o ng ( Y o n g c h e n g V o c a t i o n a l C o l l e g e ， Y o n g c h e n g 4 7 6 6 0 0 ，C h i n a ) Abs t r a c t ：Th e a c h i e v eme n t s o f i n t e l l e ct u a l p r o p e rty r i g h t s o f pu b l i c r e s e a r c h，whi c h i s b a s e d o n na t i o na l a n d s oc i a l i n t e r - e s t s ， s h a l l b e s h a r e d b y t h e p u b l i c o f a l l ，b e c a u s e o f t h e f u n d s f r o m t h e p u b l i c A s t h e p r o b l e m e x i s t s ，s t a t e p r o p e r t y ma n a g e me n t c o s t s a r e t o o h i g h，a n d t h e p u b l i c r e s e a r c h h a s t h e l o w c o mme r c i a l u t i l i z a t i o n r a t e R e c o n fi g u r a t i o n of i n t e l l e c t u a l p r o p e rt y r i g h t s o f p u b l i c r e s e a r c h a c h i e v e me n t s ，r e d u c i n g a g e n t c h a i n a n d t r a n s f o r mi n g t h e p r i n c i p a la g e n t r e l a t i o n b e t we e n t h e g o v e r n me n t a n d t h e p u b l i c r e s e a r c h i n s t i t u t i o n s i n t o i n s t i t u t i o n a l c o n s t r a i n t s a r e t h e k e y s t o t h e i n n o v a t i o n o f t h e pu b l i c r e s e a r c h a c h i e v e me n t s ma na ge me n t s y s t e m a nd t h e i mp r o v e me n t o f t he ma n a g e me n t e ffic i e nc y Ke y wor ds： p ub l i c r e s e a r c h；a c hi e v e me n t ma na g e me n t ； a ge nc y p r o b l e m； s y s t e m i nn o v a t i o n 在我国，大学 、政府实验室 是主要接 受政 府资 金支持 的公共研究机构 ，在 一些 重要 的科 学领域展 开研究 ，并不断取得高水平 的成果。在我 国建设创 新型国家的进程 中，公共研究机构将发挥重要作用 。 尽管如此 ，由于受计划经济和传统体制 的影 响，导 致成果管理存在 多层级代理 ，管理成本过高。公共 研究成果商业化应用程度不高 ，不 能真正 服务于社 会。有鉴于此 ，本文拟从代理 问题人手 ，对公共研 究成果管理制度的创新与变革作些探讨。 1 公共产权 ：代理问题产生的制度根源 公共研究主要是指 由国家投入而进行 的科学研 究。国家投资科学研究 的根本 目的在于提 高国家竞 争力和增进社 会福利 ，其投资领域主要包括 国防产 品和公共健康 等尖端科学技 术。这些领域 的研究成 果具有很强的公共产品属性，只能由政府提供。所 谓公 共产 品 ( P u b l i c G o o d s ) ，是指 这样一 些 物 品， 不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不 可分开地散布到整个社 区。 l5 ” 知识资产正是这样一 种物品，对于每一项有价值的重要发明、文学艺术 作品来说，无论我们的法律是否授予它一定的独占 收稿 日期 ：2 0 1 1 1 1 0 2 。修 回日期 ：2 0 1 2一 O 1 一O 9 权 ，它都会产生有 益的外部效应 ，分散 到整个社 区 ( 社会) 中，即知识的 “ 溢出” 。 2 3 0 同时，由于知识 产品的传播费用很低，消费者通过搭便车的方式 获得知识产 品变得更为容易。这样 ，知识产 品的生 产者要想排除其他人的使用十分 困难 。 科学研究成果本 质上是一种知识产品 ，其 主要 表现为论文 、专利 、技术秘密等形式 ，因而不 可避 免会产生知识 的溢出。这样看来 ，政府投资产生 的 公共研究成果与私人投 资产生研究 成果并无 区别 ， 既是智力成果 ，又 同属公共产品。从经济学 的角度 看 ，知识产品的外部性对社会是有益的 ，必须保 障 其有效率的供给。然而 ，在竞争性 的市场上 ，如果 知识 的生产者承担 了最初的生产成本但却不能获得 收益的话 ，公共产品就会受 到供应不足 的困扰或者 根本就不可能生产 出来。这是 由于缺乏对观念型产 品最初提供者的激励。很简单的道理，如果一个人 不能收获，他就不会播种 。 _ 3 J 4 经济学解决知识产 品 供给不足主要有两种方法：一种是通过法律赋予知 识产品的生产者以专有权 ，来补偿其投人 ；二是 由 政府利用公共财政支出研究费用，提供如国防、天 气预报等社会必须的产品。 6 赵小东：代理问题与公共研究成果管理制度创新 对于国防、天气预报等产品来说 ，任何人都无 法对其予以垄断。因为生产者只要提供 了国防安全 防卫 ，一国的国民就都可以平等地享有这种产品所 带来的利益，产 品的提供 者要排 除他人 的使用根本 不可能。这类产 品无法通过法律赋予生产者专有权 而获得回报 的特性 ，使私人投资变得不可能；而对 于基础科学研究来说，由于研究成果取得 的不确定 性而带来的风险，以及投资 回收 的缓慢 ，也不能给 私人投资提供必要激励。事实证明 ，国防 ( 产 品) 、 基础科学研究等知识 的生产与供 给所带来 的好处对 于只考虑利润 的企业来说过 于分散 ，以致不能产生 经济吸引力。 _ I _ 5 那么，如何才能克服这类特殊公共 产品私人供给不 足的困境呢?萨缪尔森指 出：公共 物品的有效率 的供给通常需要政府行为 ，而私人物 品则可以通过市场有效率地加 以分配。 I 】 _ 5 因此 ，政 府必须插手提供某些特殊的公共物 品，即通过资助 公共研究 ( 一些社会必须 的科学研究 )而获得社会 的进步和福利的增加。 公共研究成果的公共产 品特性决其 了只能 由政 府提供 ，而政府资金的来源又决定 了研 究成果 的公 共所有，这样就引发成果管理过程中的代理问题。 因为 ，政府要投入公共研究 ，就必须寻找收益来源 ， 以支持它的公共 物品和收入再分配计划 ，而这些 收 益主要来 自于税 收。由于税 收负担实际上是加于我 们每一个公 民的，因此 ，我们每个人都有权利分享 由政府提供 的公共物品。 这样 ，政府资助研究成 果的所有权 由社会公众所有合乎逻辑 ，并易于被接 受。然而公共研究成果由社会公众所有 的产权安排 ， 必然导致决策 的困难。在这种情况下 ，社会公众只 能将公共研究成果委托政府进行管理 ，从而就形成 了西方经济学所称的共有产权和公共产权，也就产 生了公共研究成果管理过程中的代理问题。 2 代理问题 ：公共研 究成 果管理缺乏效 率的重要 原 因 国家投入公共研究的资金来源于广大的纳税人 ， 自然由社会公众 ( 纳税人 )拥有研究成 果的产权 ， 即公共产权。在西方经济学家看来 。这种公共产权 的外部性较大 ，是缺乏效率的 ，其外部性 主要表现 为公共产权管理过程中的代理成本。 所谓代理成本是指委托人为了获得具有信息优 势的代理人的积极合作，保障自身利益而对代理人 进行监督和激励所产生 的一系列成本。对这个问题 的分析，委托代理 理论有两个基本假设 ：一是委托 人对有随机性的产出没有直接的贡献；二是代理人 的行为不易被委托人观察 到。 _ 4 J 1 卵产生这种 问题 的原因主要是由于信息的不对称。信息不对称指的 是代理人相对于委托人来说掌握着更多的信息，这 种私有信息很容易导致代理人去损害委托人的利益。 从信息不对称 的角 度看 ，代 理问题 可 以分为两类 ： 逆向选择和道德风险。逆 向选择 问题指订立契约时 代理人就 已经掌握而委托人不知道的私人信息。道 德风险是指订立契约之后代理人具有并利用 自己的 信息优势所 引起 的代理问题。 【 】 飓 要 降低 这类风 险 ，委托人所面临的基本 问题就是如何设计一套监 督 、激励机制来获得具有信息优势 的代理人 的积极 合作 。 公共产权 的无效率还基于另一个基本假设 ，即 公共选择理论关 于每个人都是关心个人利益 、追求 自身效用最大化 的经济人 的假定。在政治活 动 中， 同样很少有人能够抵御增 加他们 自己影 响或权利 的 诱惑。 这样 ，政府组织 、官僚实现个人效用最大 化行为的时候 ，选择政府 代理人就具有从政治利益 而非经济利益的考虑倾 向 ，从而导致政府失灵。正 如萨缪尔森认 为 ：政府失灵的主要来源在 于官僚性 的职业需要和眼光短浅。 因此，公共产权的外部 性较大。 l 8 可以说 ，代理成本 的存 在和监督 的困难 是公共研究成果管理缺乏效率的重要原因。 在公共研 究成果 的管理过程 中，纳税人所拥有 的权利是由其所选择 的代理人来行使 的，这样 就在 社会公众 、政府 、公共研究机构及其研 究人 员之间 形成了三层委托代理关系 ： “ 公众政府 ” 、 “ 政 府公共研究机构”、“ 公共研究机构研究人 员” 。 2 j ， 在这个代理链 中，政府是社会 公众的代理 人 ，公共研究机构是政府 的代理人 ，研 究人员是公 共研究机构的代理人。由于代理人作为权利 的行使 者，对资源的使用与转让以及成果的分配都不具有 充分的权能，这就降低了他追求经济绩效和对其他 成员进行监督 的激励 。而且 ，政府作为社会公众 的 代理人 ，在实现个人或组织效用最大化 的目的同时 ， 其在选择政府代理人时就可能更多地注重政治利益 而非经济利益。这种偏离经济利益 的倾 向是公共研 究成果商业利用效率低下的重要原因。然而，知识 经济的发展要求公共研究成果 的有效率利用 ，这是 因为 ，一个 国家或地 区竞争力 的高低 ，关键决定 于 其生产效率的高低， 5 生产效率高低主要表现为科 学研究成果转化成为现实生产力 的高低 ，即技术或 发明的商业化应用率。因此 ，提高研究成果 的商业 利用已经成为当代公共研究成果管理的主要目标。 基于知识在国际经济竞争重要作用的认识，各 国为提高本国的竞争力而不断加大对公共研究的投 入。然而，并不是增加科学研究投入就一定能提高 国家的竞争力 ，更重要 的是要加强公共研 究成果的 管理，以促进研究成果的商业利用。因此，由国家 投资产生的研究成果转化成为现实生产力的高低就 成为公共研究成果管理的基本 目标 ，要实现这一 目 标就必须解决公共研究成果管理过程中的代理问题。 从上面所列三组代理关系来看 ，政府如何对公共研 赵小东：代理问题与公共研究成果管理制度创新 7 究机构进行有效的监 督与激励是解决 这一组 代理问 题的关键 。2 0世纪 8 0年代初 ，以美国为代表的西方 国家开始为提高公共 研究成果 的商 业利用而在管理 制度上进行 了一系列的变革 ，其核 心就在于变革 公 共研究成果 的知识产权 归属 ，缩短代理链 ，减 少商 业利用过程 中的代理成本 ，促进 了公共研究成果 的 商、 I 化应用。 3 权利调整：代理 问题的经济学解决方案 从美国 2 0多年的实践来看 ，其公共研究成果管 理制度变革在促进研究成果商业应用方 面取得 了较 好的经济效果。1 9 8 0年，美 国会颁布具有里程碑 意 义的 拜杜法案 ( B a y h D o l e ) 。该法规定，联邦 研究和开发资金的获取人 有权 获得发明专利 、并 向 企业提供专利许可证。其核心就在于，通过把产权 从政府转移到公共研究 机构及其 合作伙伴手 中，来 促进政府资助研究成果 的商业利用 。而后其它西方 国家纷纷效仿 ，力图通过制度变革来促进公共研究 成果的商业利用 以提 高国家竞争力 。这种制度变革 是一种建立在产权经济学相关理论基础之上 的经济 学解决方案。 西方经济学认 为，相 比公共产权 ，私人 产权 比 其他权利安排更为有效。 _ 6 J 2 因为，私产所有者的收 益和为此付出的成本都只能由他个人享有和承担， 因而能将公共产权下 的许多外部性 内在化 ，产生更 有效率 的激励 ，因而是最优 的产权制度。这样 ，在 一 个 以经济效率为 目标 的狭窄 的范 围内，人们 更容 易选择私人所有权 ，而不是公共和社团所有权 。 对 于由政府资助的公共研究成果来说 ，由社会公 众拥 有产权是符合逻辑的，但公共产权的外部性又可能 导致产品供给的无效率。这是因为，在公共研究成 果公有的情况下 ，由于管理过程 中代理层级 的增加 必然产生代理成本 ，从而导致公共研究成果管 理的 低效率。因此 ，正 确处理公有产权 的代理关系 ，有 效解决代理关 系中存在 的问题 ，是提高公有产权管 理效率的关键 。已经在世界范 围内掀起 的政府 资助 研发成果知识产权管理制度 的改革 ，其基本思路就 是通过法律调整公共研究成果 的产权配置 ，从 而减 少市场 自发的权利调整成本 ，缩短代理链 以降低公 共产权管理过程 中的代理成本 ，进而提高公共研究 成果的商业利用效率。 公共研究成果 自身 的外部 性以及公 共产权安排 的外部性事实上阻碍了研究成果的商业利用，因此 必须对公共研究成果 的产权归属进行调整 ，以克服 公共研究成果 的外部性 。相 比于市场调整而言 ，法 律调整更具有效率 。对此 ，科斯第 二定 理进 行 了明 确的分析 ：通过交易调整权利配置需要费用 ，只有 预期收益大 于预期成本 时，调整才会发生。而如果 由法律确定的权 利调整能 降低通过市场进行 权利调 整的费用 ，那么显然法律 调整相对 于市场调整来说 就是有效率 的。 _ 8 9 交易费用 的降低能够 提高产权人 的收益率 ，使 之接近社会的收益率 ，这样 ，就能够 给权利人提供较大的激励。在这种理论认识 的基础 上 ，美国、日本等西方国家先后通过立法 ，将政府资 助的公共研究成果的知识产权 “ 下放”给承担科研任 务的研发机构及其合作伙伴 。实践证明，这种权利调 整的关键是解决了公共研究成果管理过程中的代理问 题 ，从而降低 了通过市场进行权利调整的费用。 我 国在 2 0 0 2年权利下放之前 ，公共研究成果 的 知识产权直接 由政府资助部 门拥有 。事实证明，在 政府拥有产权的情况 下，研发成果的商业利用是无 效率的。 原因就在于，传统的公共研究成果管理体 制 ，导致项 目资助 、课题 研究 、成果商业利用过程 存在多重代理关系，这种多层的代理关系扩大了道 德风险的空间 ，刺激 了代 理人以权谋私 的需求 。在 我国，由于初始委托人 ( 社会公众 )事实上 的弱势 地位 ，事实上不 能形成对代理人 的有效 制约，代理 成本的增加是必然 的。因而，进行必要的公共研究 成果管理制度变革是必须 的，而且也是有成熟的理 论作为基础的 ：当由研 究机构拥有公 共研究成果 的 知识产权时，原有体制下存在的多层多环节的代理 链 条大 大缩 短。演 变 为公 众 一一 政府 ；研究 机 构 研究 、管理人员之 间 的两级代理 。在公众 政府这一级代理关系中，公众主要通过选举的形式 选择代理人 ，二者之 间的约束 主要依靠选举制度 和 法律；在政府与公共研究机构之间就不再存在代理 关系 ，政府无需选择代理人 ，而只需从法律层 面对 研发机构予以约束、签订合同并监督绩效。这样， 不仅减少了代理成本 ，而且有效地 限制 了政府代理 人的寻租行 为；在研究机构 内部 ，由于研究机构 自 行拥有公共研究成果的产权，其在实施产权促进成 果商业应用过程中，仅仅存在与研究 、管理人员之 间的一级代理关 系。这 样 ，公共研究成果管理就只 存在公众与政府 、研究 机构与研究 、管理人员之间 的委托代理，这类简单的一级委托代理关系中，委 托人要实现 自己的效用最 大化 ，就会尽其所能设计 出最优的契约关 系来激励代理人 的管理 ，从而实现 公共研究成果管理 的帕累托最优。 l 2 4 制度约束 ：提 高公共研究成 果管理 效率 的根本 途径 我国财政部 、科技部于 2 0 0 2年 3月和 2 0 0 3年 5 月 ，先后颁布 关 于国家科研计划项 目研究成果 知 识产权管理的若干规定 、 关于加强国家科技计划 知识产权管理工作的规定，对公共研究成果 的产权 归属进行调整 ：将研究成果 的产权下放 给项 目承 担 单位。 目的在于通过权利 调整来促进公共研究成果 的商业利用。但从实施效果来看，我国公共研究成 8 赵小东：代理问题与公共研究成果管理制度创新 果管理效率与西方发达国家相 比，还有不小的差距。 究其原 因，主要 是我 国缺乏与 之相应 的制度 约束。 事实上 ，从美国等发达国家的成功经验来看 ，制度 约束是提高公共研究成果管理效率的根本保证。 制度约束的必要性主要在于人的机会 主义倾 向， 更源于人性的某些 固有特质 ，如在吸纳 、评价信息 和保留知识上的有限能力。 l 】 0 _ 如奈特在其 风险 、不 确定性和利润一书中指出：人类的天性中有一种 道德上的冒险精神或者说道德上的不负责任 的随意 性 ，使经济机制运行 中必然出现非理性 的行为 ，经 济环境 中必然存 在投机 、冒险与机会 主义行为。 4 。 因而寻找一种制度来约束这种道德上 的随意性 ，限 制人的机会主义倾 向就成 为一个理性社 会的必然选 择 。在考察西方 经济发展 的历史 后 ，我们会发 现 ： 在经济发展 、国家兴衰方面 ，制度起着至关重要 的 作用 ，健全而且完善的制度安排是社会发展进步 的 源泉。按照制度学派关于制度功能 的分析 ：制度提 供 了人类相互关联 、相互影响的规范框架 ，它确立 了构成一个社会或者更确切地说 ，一种经济秩序 的 合作与价值关系，即制度的基本功能在于创造秩序 、 降低市场交易的不确定性。 I j 这样 ，如果能建立一 个限制和约束合作 主体交易行为的明确制度 ，因代 理而产生的交易成本的节约就是可以预期的。 处于转型期的当今 中国，由于传统文化的影 响 以及制度建设的滞后 ，公共研究成果 的管理效率较 低 ，主要是缺乏制度约束以限制政府代理人偏离经 济 目标的倾 向。要抑制政府代理人 的道德风险就必 须建立合理的制度约束 ，这种 约束应该体现在两个 方面： 一 方面，建立社会公众对政府代理人的监督激 励机制。西方公共选择理论认为政府组织 、官僚与 一 般理性经济人并无区别 ，在缺乏控制成本激励的 情况下，政府组织、官僚总是为追求个人或机构利 益 ，尽可能地扩大 开支预算 ，从 而导致政府 失灵 。 如公共政策失效 、公共物品供 给低效率 、内部性与 政府扩张 、寻租 以及腐败等 。因此 ，在公共研究成 果管理问题上，必须对政府代理人进行监督 、约束 ， 从市场化的角度解决公共物 品提供低效率 的问题。 社会公众对政府组织 的约束监督 应该是 多层 次 的， 它包括道德约束、法律约束以及激励机制的完善。 这种监督机制的具体设计应该是制裁与激励想结合 ， 并以激励为主。对政府代理人 的激励 可以引入市场 竞争机制 ，如在政府 内部重新确定竞争机制 ，采取 优胜劣汰的进 出 自由的人事制度 ；在公共物品或公 共服务领域更多依赖于市场机制 ，采用公开招投标 制度等。总之，健全完善的制度建设是限制政府代 理人机会主义倾向的根本保证 。 另一方面，公共研究机构与政府资助部门之间 的代理关系应转化为制度约束。政府将公共研究成 果 的知识产权重新配置 的同时 ，应该 以规制政府与 公共研究机构之间存在的委托代理关系为突破 口， 明确公共研究机构与政府之间的关系 ，重点配套制 定相关法规 ，将代理 问题转化为制度约束，这是解 决我国公共研究成果管理及其商业利用 问题的根本。 并且这种制度约束主要应该表现为法律约束 。我 国 虽已颁布 关于国家科研计划项 目研究成果知识产 权管理的若干规定 、 关于加强国家科技计划知识 产权管理工作的规定，对公共研究成果的管理予 以 规制 ，但其效力较低 ，不利 于发挥法律制度对公共 研究成果管理 的有效规制和导 向作用 。因为，从法 律与经济活动的互动关系来看 ，不管我们的