绩效考核制度对推进地方政府职能转变的重要性.pdf

管理观察 2012 年 6 月下旬刊 郑薇薇 1 田伟 2 绩效考核制度对推进地方政府职能 转变的重要性 （ 1.东南大学经济管理学院，江苏南京210029； 2.中共江苏省委党校，江苏南京210001） 摘要：现行地方官员考核制度未能实现垂直考核与水平考核的有效结合，使得考 核结果对于官员而言具有了一定程度的 “ 可替代性”，由此导致地方政府公共服务职能 的弱化。 为加快推进地方政府职能的转变，有必要完善绩效考核制度，促进官员激励结 构从 “ 替代”向 “ 互补” 的转变。 关键词：干部考核服务型政府政府 在中国进入全面建设小康社会的关 键时期，大力加强地方政府的公共服务职 能、推进实现政府职能的转变对于中国经 济社会的持续健康发展具有极为重要的 意义：一方面，推进政府职能的转变是扩 大居民消费需求、 改善企业发展环境、优 化经济结构、转变经济增长方式的关键制 度变革，有利于增强中国经济的持续增长 能力以及抵御风险能力。 另一方面，推进 政府职能的转变、促进地方政府关注民生 和社会事业的发展也是缓解转型期社会 压力、构建和谐社会的必经之途，有利于 克服社会发展相对滞后对于经济进一步 发展所形成的障碍，实现经济与社会的均 衡、协调发展。 1.完善干部考核制度对于构建服务型 政府的意义 推进政府职能的转变是一个系统性 工程， 需要各方面制度的改革加以配合， 主要包括对财政税收体制以及对党政领 导干部任免、考核、监督、奖惩机制 （ 即，干 部制度）等方面制度的改革。 财税体制方 面的改革主要涉及到各级政府事权与财 权的重新界定或调整。 如何在现行的分税 制财税体制基础上，依据服务型政府的职 能定位，科学合理地界定各级政府的事权 和财权范围，是构建公共服务型财政体系 的核心所在。 干部制度的改革则涉及到官 员激励结构的内生优化，其目的是为促进 官员的目标函数从“ 经济建设偏好型”向 执政为民方向的转变提供制度支撑。 在推进政府职能转变的改革设计中， 财税制度和干部制度两大方面改革应具 有先后主次的关系，其中，干部制度改革 是前提和关键由于官员能够从多大 程度上内生出公共服务的偏好不仅决定 了公共服务型财政体系的实际运行效果， 也影响着整体改革的最终成败，因此干部 制度改革是服务型政府的构建过程中需 要首先突破的核心环节。 作为转变政府职能必须突破的首要 和核心环节，干部制度本身也包括一系列 具有很强关联性的子系统，主要有干部任 免制度、考核制度、监督制度以及奖惩制 度等，而考核制度又是其核心所在。 由于 上级对下级实施考核的结果不仅直接影 响到对官员的奖惩，甚至最终影响着官员 的任用或罢免，因此考核程序在官员治理 中发挥着激励导向 “ 指挥棒”的功能，考核 规定的具体内容会引起官员相当大的重 视，从很大程度上直接影响着官员的激励 结构与行为偏好。 就此而言，干部考核制 度的完善对于整个干部制度的改革，进而 对于推进实现政府职能的转变具有 “ 牵一 发而动全身”的功效。 2.中国现行干部考核制度及其评价 中国现行的干部考核制度强调从 “ 德、能、勤、绩、廉”五个方面出发对官员 实施全方位的定期考核，其中，对 “ 绩”的 考核以 “ 目标责任制”考核为主，而对 “ 德、 能、勤、廉”等方面的考核则借助于民主测 评、民主访谈以及个别谈话等程序。 作为 “ 目标管理”在中国官员治理中 的一个应用，通过目标责任制考核官员工 作实绩的方法具有两大特点：a. 垂直考核 与垂直激励。 在目标责任制考核中，构成 官员目标任务的具体内容由上级政府 （ 依 据一定阶段的战略需要）直接制定，目的 在于保证上级政府在某一阶段的战略目 标能够得到下级官员的贯彻执行。 也就是 说，目标责任制绩效考核体系的激励传递 路径具有垂直型的特征，下级官员以上级 政府所分解的目标任务要求作为自己的 行为导向。 b.相对绩效考核与标尺竞争。 在目标责任制考核中，上级政府对官员完 成目标任务的最终得分加以比较排名，这 使得官员在考核过程中往往注重自己所 取得的相对业绩即自己的得分在同 级官员得分排名中的相对位次而非 自己获得得分的绝对数值。 这种相对绩效 考核为地方官员带来了一种类似于 “ 标尺 竞争”所能够提供的激励，使得各个官员 都以他人作为自身努力的 “ 标尺”，在比较 中相互竞争，进一步强化了垂直激励的强 度。 基于这两方面特点，在上级政府所确 定的目标任务能够通过具体的指标加以 实际测度的条件下，目标责任制的考核方 式是实现上、下级官员激励兼容的一项富 有效率的制度安排。 事实上，对上世纪 90 年代以来地方政府行为的考察也可以发 现，源于经济指标的较强可测性，目标责 任考核机制的确为中央推进 “ 以经济建设 为中心”的发展战略提供了坚强有力的组 织保障。 虽然目标责任制的考核方式在推动 经济建设方面是一项富有效率的官员治 理制度安排，但时至二十一世纪，当党的 工作重心转移到科学发展，进而要求地方 官员更多地内生出执政为民的激励导向 时，这种以目标责任制为主导的干部工作 实绩考核方法在推进实现政府职能转变 方面又会存在一定的不足。 这主要是指仅 仅通过完善政绩考核指标体系 （ 如增加民 生建设指标或社会建设指标在整个政绩 指标体系中的权重）的方法，并不足以促 使官员内生出执政为民、 服务于民的激 励与经济指标的可测性有所不同，民 生建设以及社会建设指标的完成情况更 多地应取决于民众的评价或感受，这从本 质上要求一种能够提供 “ 水平”激励导向 公共管理128 ManagementtObserver 管理观察 总第 473 期 的考核机制与之匹配。 与目标责任制考核这种具有垂直激 励特征的机制设计相互对应，中国干部考 核制度中也存在着一系列以“ 水平激励” 为导向的考核制度安排， 如民主测评、民 意调查等。 这部分考核机制虽然充分发挥 了民主的作用，但其过程与对官员 “ 绩”的 考核过程两者之间并没有多少实质性的 “ 交叉点”：一方面，民意在对干部 “ 绩”的 考核中的作用主要是为了衡量官员是否 存在着虚假政绩的情况，并不对政绩考核 的具体内容（ 目标责任具体任务构成）产 生直接影响。 另一方面，由于民主考核大 多在党政机关内部进行，群众参与的范围 较窄，民主测评并不能从根本上解决评估 官员 “ 绩”时的信息不对称问题，因而在实 践中，民主考核程序往往较多地被用于考 核官员在 “ 德”、 “ 能”、 “ 勤”、 “ 廉”等方面的 表现，而与对官员 “ 绩”的考核联系不多。 也就是说，从整体来看，中国现行干部考 核体系虽然既包括了垂直考核机制与水 平考核机制，但两套机制却从很大程度上 相互分离，不存在明显的交叉部分。 进一 步说，虽然现行干部考核制度既体现了民 主又体现了集中，但却未能充分有效地实 现民主与集中的统一。 垂直考核机制与水平考核机制的相 互分离使得在现行干部考核制度的引导 下，垂直考核结果与水平考核结果对于官 员而言具有了相当程度的 “ 可替代性”，即 任何一方的考核结果对其他一方而言都 不是不可或缺的，甚至某一方的不足还可 以通过另一方的加强予以弥补。 在注重考 察工作实绩的干部考核制度下，垂直考核 结果与水平考核结果的 “ 可替代性”对于 促进服务型政府的构建产生了两方面的 不利后果： 一方面，容易导致官员在重视垂直考 核结果的同时忽视水平考核结果，不利于 官员激励结构的内生优化。 如，自 2007 年 党的十七大决定在全党深入开展学习实 践科学发展观的活动以来，各级政府不断 完善政绩考核的内容，通过在目标责任任 务中增加 “ 民生建设”指标的权重，试图引 导下级官员更多地关注民生福利的改善。 然而，仅仅依靠目标责任制这种垂直型激 励机制虽能有效促使官员 “ 为完成指标而 努力工作”， 但由于与干部考核制度中一 系列的水平考核机制相互分离，难以真正 促使官员形成执政为民的内在激励。 另一方面，容易导致上级政府在考察 下级官员时过于强调官员取得的 “ 绩”，而 忽视了官员是否同时也具有一定的群众 基础，从而在构建服务型政府的过程中容 易形成用人制度的一个漏洞。 过于强调政 绩导致用人不当的现象并不少见， 如，安 徽省原副省长王怀忠曾被 “ 公认”为是一 个能干型官员，而他的 “ 能干”也成为其一 路晋升的挡箭牌。 1986 年担任毫州市委 书记时，上级政府准备提拔他担任阜阳地 委副专员，因为一些老干部的反对，民主 测评没有通过。 但是上级领导却认为 “ 现 在改革开放，重要的是看他有没有开拓的 精神”。 在这种思路的指引之下，当上级政 府再次组织考评时，王怀忠获得了顺利通 过。 3.完善干部考核制度、推进地方政府 职能的转变 如何在坚持党管干部原则与坚持民 主集中制原则的基础上，促进地方官员内 生出执政为民的激励，推进地方政府职能 的转变？ 一个重要的途径即在于通过完善 干部考核制度，寻找出垂直考核机制与水 平考核机制之间的最优契合点，促进垂直 考核与水平考核两者之间由“ 替代关系” 向 “ 互补关系”转变。 一方面，中央推进经 济社会可持续发展战略目标的实现要求 地方官员更多地关注民生，然而如前文讨 论的那样，仅仅通过垂直型考核机制难以 实现官员激励结构的内生优化。 唯有在通 过垂直考核强化官员治理的同时，融入水 平考核机制在引导官员行为中的作用，才 能够实现民主与集中的有效统一，充分发 挥民主集中制在全面建设小康社会征程 中的作用。 另一方面，通过完善干部考核 机制，以推进垂直激励与水平激励两者之 间由 “ 替代关系”向 “ 互补关系”转变的方 式促进官员激励结构的优化也是符合中 国经济转型的现实国情，实现坚持党管干 部原则与坚持群众路线有机统一的一个 有效途径。 为实现干部考核机制中的垂直激励 与水平激励两者之间由替代关系向互补 关系转变，以下几点政策建议或许能够成 为干部考核制度改革的有用参照： 第一，将民意测评纳入目标责任制考 核框架，实现水平考核与垂直考核的有机 统一。 在扩大民意测评范围的基础上，将 群众民主测评所达到的合格率作为年度 目标责任分解的一项重要指标。 在此基础 上，对群众民主测评不合格者实施 “ 扣分 制”。 即，群众民主测评结果未能达到年度 合格率目标者，按照目标得票率减去实际 得票率的余值乘以一定的负数权重计算 出扣分值，民意测评不达标将对官员最后 的政绩考核总分产生一定强度的负面影 响。 第二，大力推进党内民主，在干部平 时考核、定期考核以及任职前考核中实施 “ 党内民主一票否决制”。 党内民主是党的 生命， 是增强党的创新活力的重要保证。 在干部考核中也应尊重党员的主体地位， 充分发挥党员的主体作用。 实施干部考核 的 “ 党内民主一票否决制”，凡是党内民主 测评没有通过者，相应的考核成绩 “ 不合 格”， 这是弱化垂直激励与水平激励两者 之间 “ 替代效应”的一种有效方式。 第三，加强官员培训，努力培育官员 执政为民的新型政绩观，以思想观念的变 革促进官员激励结构的优化。 旧的政绩观 认为经济发展是一切工作的前提，只有经 济发展了，才有可能去推进社会进步。 这 种政绩观从官员意识形态上强化了经济 发展 （ 垂直激励）与民生建设 （ 水平激励） 两者的 “ 替代效应”，促使官员在强化经济 建设动机的同时却忽视了民生建设与社 会事业的发展。 与这种旧的政绩观相对 应，新型政绩观则更多地要求官员执政为 民的思想理念。 新型政绩观的培育目的在 于促使官员意识到民生建设与经济发展 对于政治稳定具有同样重要的作用，并 且民生建设是经济得以持续发展的一个 必不可少的前提。 因此，新型政绩观的培 育过程将有力促使地方官员从主观上逐 渐强化对于民生建设与经济发展“ 互补 效应”的认识，有利于推进政府职