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公共管理102 管理观察 2013 年 6 月下旬刊 前言 ： 区域公民社会组织主要是指在某个区域为主要活动范围、 以公民群众为基本群体、以维护公共利益为主要目的，自发组建形 成的群众组织或团体， 具有鲜明的非政府性、 社会性、 自主性等特征， 主要功能是“凭借专业的理论和科学的方法技术，旨在为相关人群 尤其是弱势人群提供一般或者特殊的关怀、保护、物质和支持服务， 以提高或者维持他们的社会功能1。 ” 各类非营利组织、 非政府组织、 志愿组织、社会组织、第三部门等社会组织和团体均属于公民社会 组织。公民社会组织因其特殊身份、独特视角在社会发展治理中发 挥着至关重要的作用。 1. 区域公民社会组织发展的缘起及意义 二十世纪九十年代以来，随着政府引导社会、服务社会、管理社 会的任务越加繁重 , 政府单方治理社会越来越力不从心，需要公众协 同政府共同管理社会问题。在此背景下，大力发展公民社会组织，能 起到调解社会矛盾和服务社会公众的作用，保证一个自主性的市民社 会是自由、民主、法治的。公民社会组织发展的重要意义具体如下： 1.1 区域公民社会组织发展是社会合理治理的必要前提 政府、市场、公民社会三者的关系影响着我国治理方式的调整 变化。随着我国社会主义市场经济发展不断深入，区域内的公共事 务不断增加且日益多样化，其复杂化加剧让政府意识到社会的治理 仅仅单靠政府行为已经无法达到社会要求，需要介于政府和群众中 的公民社会组织参与社会治理活动。公民社会组织以其服务的专业 社会区域治理与公民社会组织发展研究 方 蔚 徐 凌 【摘 要】随着经济社会的发展和民主政治的进步，公民社会组织在现代社会发挥着越来越重要的作用，成为完善社会区域 治理、促进社会和谐的重要力量。本文客观考察了区域公民社会组织的缘起及意义，深入分析我国区域公民社会组织的发展现状、 存在问题及其原因；在此基础上提出我国区域公民社会组织发展的对策建议。本文旨在通过研究更好地发挥公民社会组织在社会 区域治理中的积极作用。 【关键词】公民社会组织 区域治理 发展研究 性、针对性，对于社会治理问题能提出更精准的解决方案，帮助政 府消除制度和政策失灵。 1.2 区域公民社会组织发展利于推动区域公共治理资源整合 公民社会治理是一种从主观意识到吸引利益关系的治理方式， 在这种治理方式中，需要吸引各种分散的力量，将零星的个体整合 起来，形成一个目标明确、规模较大的服务治理主体。公民社会组 织在社会公共资源的治理中具有较强的组织能力和动员能力。作为 专业性公民社会组织，往往有特定的服务对象和范围，需要有专业 工作人员为其提供服务。政府机构通常无法做到小而精，特别是在 某些特别领域资源整合的专业性方面不及公民社会组织，往往需要 发挥公民社会组织的作用，给社会治理提供高效的治理方案。 1.3 区域公民社会组织发展有利于加快公共治理方式改革 首先，政府在可允许的范围内，将一部分的管理任务移交给区 域公民社会组织，组织通过对于这部分职能的承担、处理，会有利 于公共治理方式向多样性发展。一方面，政府仍可以利用常规、传 统的治理方式；另一方面，公民社会组织可以利用自己处于政府和 群众之间的特殊角色以及其特殊的视角， 提供专业化的咨询和服务， 这两者结合就会给治理来带更多的选择方式，更为多元化。其次， 像科研推广机构、中介组织等类似的信息服务主体式的公民社会组 织，可以直接面向政府和群众，目的在于增加治理信息的沟通渠道， 减少治理过程中由于信息不对称所导致的偏差。最后，通过区域公 章立制，及时堵漏补缺。 3.2 以预防调查促行业治理 在加大力度查办危害民生的职务犯罪的同时，更加注重职务犯 罪预防和源头治理。注重对惠民资金投入较多的行业领域职务犯罪 进行分析研究、预测预警，向党委政府及行业主管部门提交预防调 查报告，推动从更高层次、更高水平上防范危害民生案件的发生。 3.3 以警示教育促廉洁自律 结合办案开展警示教育是检察机关提高党员干部拒腐防变能 力，夯实廉洁从政思想基础，加强党风廉政建设的一项重要举措。 为此，检察机关组建以资深检察官、办案骨干为主体的预防职务犯 罪宣讲团，运用已查办的典型案件，深入民生相关部门举办预防宣 讲，推进反腐倡廉建设。 3.4 以“法律六进”促全民普法 要了解群众的法律需求， 根据不同的受众特点， 结合办案实践， 有针对性地开展送法活动，确保法律进农村、进企业、进学校、进 社区等“法律六进”活动的针对性、实效性和长效性。注重拓展检 察工作社会化领域，广泛开展“法律六进”活动，促进增强群众的 守法意识和依法维权观念。 3.5 以乡镇检察室促执法为民 设立乡镇检察室、联络站，是重心下移、检力下沉、延伸法律 监督触角的重要举措，也是把矛盾化解在基层的现实需要。 3.6 以微罪不诉社会帮教促社会管理 检察机关按照积极慎重、突出重点的要求，加强与相关社会管 理部门的联系，推动将微罪不起诉人员纳入社会治安综合治理大平 台，形成检察机关为主导，村（居）委会、学校、企业等基层组织 为帮教责任主体的工作模式，推动和创新社会管理。 （作者单位：河南省邓州市人民检察院；河南 邓州 474150） 6月下内文.indd 1022013/7/12 22:00:53 公共管理 103 ww 管理观察 总第 509 期 民社会组织的灵活协调作用，以及兄弟公民社会组织的交流、合作， 能够使某些跨区域问题的解决更加高效。 2. 我国公民社会组织发展的基本现状及存在问题 现阶段，我国公民社会组织发展正呈现良好态势，公民社会组 织得到快速发展。据不完全统计，公民社会组织每年的增速维持在 10% 到 15%，已经初步形成了分布广、种类多的基础组织体系。与 此同时，资金、场地的缺乏、社会组织定位不清、法律地位不明确 等现象成为公民社会组织共同面临的困扰。 2.1 公民社会组织发展不平衡 我国目前公民社会组织发展规模和结构与迅猛发展的市场经济尚 有较大差距。主要表现在政府机关对公民社会组织发展缺乏明确的总 体规划，尚未设立权威的社会组织主管或协调部门，对公民社会组织 的管理和宏观调控比较薄弱，致使其发展往往处于混乱无序的状态。 从发展进程看，同一地区的不同组织发展不平衡，不同地区的起步发 育程度也有很大不同。沿海发达地区的一些大中城市往往是公民社会 组织的主要分布点，经济发展相对落后的广大内地和乡镇公民社会组 织数量少。各地对公民社会组织的发展需求也各有不同。 2.2 公民社会组织的内部治理不完善 组织内部治理具体包括了章程、会员制度、决策流程、决策方式 等。我国公民社会组织本身的自治就不够，具体表现在很多组织虽有 名字上的治理结构，但相当一部分形同虚设，理事会和监事会的作用 没有得到充分的发挥， 重大事务也基本上只由少数领导人决定。 同时， 现有很多公民社会组织在成立之初就缺乏规范的流程，不少领导对组 织的服务性质认识模糊，造成内部治理的不科学、不完善。 2.3 公民社会组织的专业化服务能力不足 公民社会组织最主要的功能是提供服务，从事咨询建议、社会 服务都需要专业化知识结构和服务。由于我国目前对于公民社会组 织发展还缺乏正确认识，相关的理论研究还很薄弱，缺乏国外成熟 相关知识结构的引进，对公民社会组织的发展性质、目标定位、标 准规范、资格条件、权责界定等不够明确，公民社会组织发展的专 业化水平不高，专业人员不足，专业化服务能力明显不足。 2.4 公民社会组织人才队伍建设薄弱 由于公民社会组织在我国社会生活中地位不高、收入偏低、政 府扶持力度不大，很多人到社会组织服务的意愿不高，优秀人才难 以引进，导致从业人员整体素质较低，缺乏公民社会组织的管理技 能，影响公民社会组织的正常发展。同时，目前我国公民社会组织 发展所需的人才培养工作尚未引起足够重视，很多高校和培训机构 尚未设立相关课程，对相关专业性人才的培养教育力度不够，难以 适应时代要求及时输出高素质人才。 3. 我国公民社会组织发展存在问题的原因分析 3.1 公民社会组织发展存在制度缺失 我国正处于经济体制转轨和社会转型的关键时期，相对于社会 经济的迅速发展， 在制度和文化建设方面却出现了一定程度的滞后。 当前我国关于公民社会组织虽出台有社会团体管理条例等相关 制度规范，但法规比较零散，缺乏一部权威性的“母法”来认可、 管理、规范和引导发展中的公民社会组织。公民社会组织的内部管 理和审批成立缺乏明确具体的制度规范，造成民间组织审批有一定 的限制和随意性；由于缺乏正确引导，公民社会组织获得社会支持 力度有限，在性质定位、资金链、服务活动场所等存在诸多困难。 3.2 公民社会组织发展存在认识误区 由于公民社会组织概念是通过国外NGO、NPO等概念引入英译的， 在中国还是一个新名词，我国各级领导干部和部分群众对公民社会组织 发展存在着不同程度的认识误区，对此接受和理解程度不高。部分人把 现代公民社会组织的发展理解为政府组织的异己力量，部分人把公民 社会组织当成政府部门的附属单位，部分人夸大公民社会组织的消极 作用。 这些认识误区很大程度上制约着我国公民社会组织的正常发展。 3.3 公民社会组织发展缺乏有效监督 首先，是作为政府方缺乏对公民社会组织的合理监督。虽然有 统一的“年检”，但缺乏日常的监督，同时也还没有形成相对成熟、 配套的监督机制。民政、财政等监督主体的职责分工不明确，导致 政府对公民社会组织的监督相对混乱。其次，社会对公民社会组织 的监督不到位。我国目前缺少独立的第三方机构，专门对公民社会 组织的进行监督，新闻媒体对公民社会组织的监督也没有真正发挥 出来。广大群众对社会组织的情况了解不多，缺乏监督反馈渠道， 导致公众对社会组织发展关注不够、热情不高。 4. 中国区域公民社会组织发展的对策建议 4.1 构建区域公民社会组织自治发展体系 区域公民社会组织只有增强自治性和独立性才能成为公共治理 中的新生力量。首先，增强区域公民社会组织中管理层的独立性。 公民社会组织是区别于政府的一个服务机构，它的特殊性之一就来 源于不同于政府的视角和处理社会事务的手段。为保持这一特性， 就要求组织成员成分的单一，主要要求吸收自主、自愿加入的社会 人员，而非具有政府身份的人员，防止公民社会组织的行事作风跟 政府行事雷同类似，服务宗旨改变。由此可见，保持公民社会组织 中管理层独立性是非常重要的。其次，区域公民社会组织作为服务 性机构，需要增强自治能力，争取更多支持。公民社会组织的建构 要突破地域和意识界限，实现跨区域发展。最后，加强区域公民社 会与国际公民社会组织的合作。公民社会组织要顺应全球化对中国 的整体新要求，积极加强自身建设，参与适宜自身角色的国际公共 事务合作治理，并在全球合作治理中寻找自身定位，促进长远发展。 4.2 构建区域公民社会组织的功能拓展体系 首先，充分重视区域内行业协会的市场推动作用。跨区域行业协 会的合作方式，能够进一步协调竞争机制，倡导良性竞争，达到行业 资源优化。区域性行业性公民社会组织，实际上是政府在主导以外区 域的“第二合作平台”。其次，充分发挥公民社会在区域立法协调中 的咨询和评估作用。“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原 则组织起来，有序地参与到正常形成的过程中去，另一方面，从这种 制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控 制权 2”。最后，充分发挥区域公民社会组织在区域公共治理创新中 的智囊作用。 一个健康的公民社会组织当中， 应该具备一批专业性人才， 在应对某些问题时能给出专业性的建议和方案。特别是近几年区域间 联合的发展问题和公共问题的不断增多，需要针对区域公共治理过程 中的行政机制、法律制度、市场合作等方面出谋划策。 4.3 构建区域公民社会组织的权责规范体系 “国家和市民社会的分离必须成为充分民主的社会和政治秩序 的一个永久的特征 3”。国家和市民社会分离的实质其实就是在 能力和权力之间的清晰界限的划定。合理界定政府和公民社会组织 之间的关系对于规范社会组织发展具有重要意义。当前公民社会组 织发展的重点是加快完善区域公民社会组织权责规范的相关法律规 范，重点是“组织的设立、组织和活动、资产与财务管理、管理与 监督、扶持与奖励、变更与终止，以及违法行为人的法律责任等， 做出明确的规定 4”；在此基础上，根据当下公民社会组织的发 6月下内文.indd 1032013/7/12 22:00:53 公共管理104 管理观察 2013 年 6 月下旬刊 在新的历史时期，随着我国综合国力不断增强以及社会主义市场 不断发展，中国共产党的执政地位的重要性越来越明显，在新的时期 加强基层党务建设是中国共产党更好地引领人民前进的强大精神支柱， 党代表着最广大人民群众的利益，那么各个不同的社会阶层的经济利 益和政治诉求必然会反映到党的基层组织内部来，党的基层组织必须 要统筹兼顾，全面协调地维护各方的合法权益，团结凝聚最广大人民 群众的力量，促进中国社会主义事业科学健康的发展。为此，必须要 贯彻科学发展观，坚持以人为本，把人民的利益作为一切工作的出发 点和落脚点，不断满足人们的多方面需求，实现人的全面发展，把党 和政府的方针政策落实到各类不同的群众中去。 基层党组织的思维方式和领导方式必须转变，发展要依靠人民， 要使广大人民和企业成为市场的主体 , 成为创业的主体，党组织要为 人民创业和生产经营活动提供良好的服务。 群众自治组织、 经济组织、 社会组织中的基层党组织的工作，应该有自己的不同特点，发挥不同 的作用，既当好最广大人民群众利益的忠实代表，还要当好不同阶层 人民利益的代表，巩固和扩大党的执政基础，当好各阶层人民的先锋 队。 基层党组织做群众工作的方式方法必须适应新的变化， 与时俱进， 不断创新。 新时期加强和改进党的基层建设，是中国共产党加强执政能力过 程中重要方面之一，而党务工作是做好党的基层组织和党员队伍建设 的基本路线和重要载体。然而，在党建工作中，仍然存在着如下一些 问题：党务工作的形式化多于实际化，不能正确认识形式和内容之间 的关系；党务工作者业务水平低，制度的落实不够到位；党员理想信 念不够坚定，无法发挥积极的先锋模范作用诸如此类的一系列问 题， 都需要我们在基层党务建设中逐一发现并且妥善解决， 只有这样， 才能使得基层党建更加的科学化和具体化，也才能更好地掌握世情、 国情、党情的变化动态，从而促进中国特色社会主义的建设和发展。 浅谈新时期的基层党务建设 贺霄宇 【摘 要】自改革开放以来我国的综合国力不断增强，国际地位空前提升，各种新问题、新矛盾也层出不穷，这就要求我们 必须按照科学理论武装、具有世界眼光、善于把握规律、富有创新精神的要求，把党建工作作为重大而紧迫的战略任务抓紧抓好， 保证中国共产党始终走在时代前列，引领中国发展进步。 【关键词】基层党务 科学发展观 思想防线 1. 拓宽基层党务建设覆盖面，提高党组织领导的科学性 改革开放以来，面对日趋复杂的国际形势和不断发展变化的国内 环境，党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深 入贯彻落实科学发展观，全面推进党的建设新的伟大工程，科学判断 和准确把握我们党所处的历史方位和肩负的历史使命，紧密联系治国 理政的实践，大力加强党的执政能力建设和先进性建设，进一步提高 了党的领导水平和执政水平， 进一步提高了拒腐防变和抵御风险能力。 党的基层建设是落实党的路线政策方针以及各项工作任务的战斗堡 垒，进一步加强基层党务建设，拓宽其覆盖面，不仅给党组织更多的新 鲜活力，更有利于党组织更好地服务群众、贴近群众、提高凝聚力。具 体来说，进行党务建设时，要科学布局，使得行业性、地区性所带来的 差异减少，实现多方面、多领域的覆盖面；加大在协会、中介机构、专 业学会等新兴的社会组织中的党组织的宣传力度，使得基层党组织建设 的理念深入人心；在建设过程中最大限度地调动一切积极因素，积极地 对党员进行培训和教育， 激起他们建设组织的热情， 更好地为人民服务。 2. 以科学发展观为指导，加强和创新基层党务建设 在形势的不断变化、体制的不断转变和改革、市场经济的不断 深入等因