构建“政府-公民”互动共治模式.pdf

管理观察 Management Observer 总第 544 期 第 17 期 2014 年 6 月 中旬出版 59 改革开放 30 年，中国的社会利益呈现了多元化和分 殊化的趋势，中国的“强国家弱社会”、“大政府 小社会”治理模式也越来越显示出结构性缺陷。探索最 合适的治理主体与治理模式是当下公共治理研究的重要 命题。 政府、 公民、 市场三者常被认为是公共治理的主体， 根据对治理主体的认识不同， 形成了四种治理模式理论。 分别是：1、基于市场为导向的新公共管理理论；2、基 于政府公共服务职能的新公共服务理论；3、基于政府与 公民共同合作的善治理论；4、基于政府、市场、公民三 方合作的合作治理理论。 1.“政府公民”互动共治模式的提出 本文提出的“政府公民”互动共治模式在当前的 学术界并没有十分确定地提出。但“官民共治”、“互 动合作”等类似概念散见于一些学术论文与文章当中。 “政府公民” 互动共治模式这个概念是基于善治理论、 合作治理理论的基础上提炼而成的。善治理论、合作治 理理论是当前治理理论研究中最为前沿的理论，也被许 多学者认为是应当追求的最佳的治理模式。诚然，当公 民社会发展成熟，政府与公民的地位对等时，提倡两者 合作的善治治理模式或提倡多方合作的合作治理模式将 会实现并发挥其巨大的作用。 然而， 在当前的中国， 公民社会发展还在起步阶段， 政府的力量仍然强大，在这种力量不对等的情况下谈善 治、谈“合作”似乎为时过早。但不可否认的是，中国 公民社会确实开始发挥其作用，而政府也有所觉察地进 行着职能的改革。近年来，因为公共政策、公共工程、 公共事件的分歧，经常出现政府、公民双方互动博弈， 最终改变政策走向的事例。最典型的是，2009 年广州“番 禺垃圾焚烧事件”发生。该事件被视为公民理性维权、 构建“政府公民”互动共治模式 杨展怡 （佛山科学技术学院 经济管理学院 佛山 528000） 官民良性互动的标志事例。这表明了政府与公民都在成 长与变化，并且在互动博弈中同时地对对方施加压力与 动力， 两者的相互作用力正在共同推动治理模式的变革， 虽然未达到大范围的主动“合作”，但已是“互动”频繁。 “政府公民”互动共治模式这一概念表述，更为准确 地表达当前中国的治理现状。同时，构建“政府公民” 互动共治模式也是当前中国治理模式改革的更为可行的 短期目标。 2. 构建“政府公民”互动共治模式的意 义 2.1 契合当前的现实条件 寻找最佳的公共治理模式，是是关乎人民生存与共 处的切身问题。而实践证明，市场有“市场失灵”，政 府有“政府失败”，公民社会也会有“志愿失效”，单 凭一方的力量， 无法完全满足日益复杂的治理要求。 当前， 中国仍是处于社会转型期中的发展中国家，无论是政府 的治理还是公民社会的发展都存在着不同的问题。如果 盲目地追求政府权力的无限扩张，必将导致极权主义出 现，损害公民社会的自主性；如果过分追求公民社会绝 对控制，与政府对抗对立，也容易导致无政府主义泛滥， 造成社会动荡不安。因此，在现阶段，政府和公民社会 应建立一种既相互制约又相互合作的良性互动关系。构 建“政府公民”互动共治模式，可以实现两者的优势 互补，也是当前与中国现阶段发展特点最为契合的公共 治理模式。 2.2 达到善治的必经阶段 俞可平在治理和善治引论中指出，“善治就是 使公共利益最大化的社会管理过程”，其“本质特征就 在于它是政府与公民社会对公共生活的合作管理” 。 摘要：“政府公民”互动共治模式是更为契合当前中国治理现状的治理模式，也是通往善治的必 要阶段。构建“政府公民”互动共治模式有三个主要对策：第一，加快政府职能转变，提升共治能力； 第二，培育公民社会，建立合作机制；第三，发挥媒体中介作用。 关键词：政府 公民 互动共治 媒体 政府与公共管理 60 如果善治是公共治理的终极目标，那么构建“政府公 民”互动共治模式便是实现这一终极目标的必经阶段。 因为，当前中国政府仍然占有绝对的控制地位，不可能 马上主动放权于公民；而公民社会仍处于初级阶段，不 可能立即抗衡政府。通往善治的道路，必须一步一步地 走。构建“政府公民”互动共治模式，首先在于使双 方“互动”成为可能，成为常态，成为推动治理变革的 动力，这才有机会进一步地达到政府与公民的平等合作 的善治目标。 3. 构建“政府公民”互动共治模式的对 策 3.1 加快政府职能转变，提升共治能力 构建“政府公民”互动共治模式的过程中，政府 起着关键的主导作用。 3.1.1 加快有限政府建设。首先是理清政府职能， 理顺政府与市场、政府与社会的关系。把属于市场规律 控制的，交还市场自主抉择；把社会组织可以管理、可 以管好的公共事务交还社会自主供给。第二，加强权力 监督。一方面，要加强政府内部的监督权、执法权；另 一方面，要完善外部的监督机制，通过社会监督制衡政 府权力。第三，明确责任范围。有限政府有责任维护正 常的市场秩序、维持安全稳定的社会环境、保障公民的 自由与产权、促进社会公平正义等。 3.1.2 加快法治政府建设。首先，要加强依法行政 的观念与能力。如通过培训、考核以及建立法治政府目 标体系等手段，使公务员队伍形成自觉遵循法律、法规， 严格按照程序管理的意识。第二，加强制度建设，加快 行政立法。在行政决策中，应该健全公民、政府联合决 策机制，保证决策民主、科学、规范，保障公民意见传 达通畅；在行政审批、 行政处罚中， 规范程序， 保证公开、 公平、公正，提高透明度。第三，完善责任制度。政府 需要完善在决策、执行、绩效等各个环节上的“行政问 责制度”，对失职、渎职行为严厉追究责任。 3.1.3 加快服务政府建设 首先，转变行政理念，建立服务型公务员队伍。政 府应该以提高人民的生活水平、保障公民基本权利为出 发点，建立服务型公务员队伍，提高服务的能力和水平。 第二，加快电子政务建设。政府可通过官方网络平台的 建设，及时发布政务信息，获取信息传播主动权；另外， 加快日常行政事务的网上办理服务， 提高效率， 便民利己 ； 同时，建立政府与民间网络平台的互动合作，促进信息 公开及民意收集。 3.2 培育公民社会，建立合作机制 培育发达的公民社会，是构建“政府公民”互动 共治模式的重要保障。 3.2.1 培育现代公民意识。首先，创造公正法治的 培育环境。一方面，要加快法制建设，推行普法教育， 培育公民法治意识。另一方面，健全民主制度，在治理 中遵循民主协商、民主决策、民主监督的原则。第二， 加强公民意识教育及宣传。在学校教育体系中加入以培 育公民的独立主体意识、权利意识、参与意识为课程目 标的公民教育课程。另外，以典型公民形象、行动的宣 传促进公民意识觉醒；通过社区事务的共同参与，培育 参与意识；通过公益活动，宣传公民责任意识。 3.2.2 鼓励公民参与公共政策制定。政府可根据政 策制定的三个阶段鼓励公民参与。政策咨询阶段，可通 过媒体、网络等渠道进行民意征集和民意倾向性的数据 收集，鼓励公民主动发现、界定最迫切的公共问题，并 把这些公共问题上升为公共政策；在公共政策的设计阶 段，政府可通过网络调查、听证会、论坛等方式鼓励公 民提出建议、分析利弊；在公共政策实行阶段，鼓励公 民反映政策运行状况、随时监督。 3.2.3 建立政府与公民社会的合作机制。首先，政 府应放下成见，加快清除不必要的行政管制。第二，下 放公共产品、公共服务供给权，促进政府与非政府组织 合作的多样化。如政府向非政府组织购买公共服务、政 府与非政府组织分担社区服务、政府直接授权非政府组 织承包某项公共服务等。 第三， 进一步完善合作保障制度。 一方面，通过法律保障非政府组织的合法地位，保障公 共产品、公共服务的正常供应；另一方面，加强对非政 府组织的扶持机制。政府可通过建立专项资金、成立基 金会、引入社会资金、建立税收优惠制度等方式为非政 府组织提供资金援助；在专业技能、机构运营、内部管 理等方面提供培训服务。 3.3 发挥媒体中介作用 构建“政府公民”互动共治模式的过程中，大众 媒体起着不可忽视的中介作用。 3.3.1 主动发挥媒体的传播作用。首先，主动通过 媒体发布及时信息。在网络媒体、自媒体发展迅速的现 实背景下， 许多公共事件的曝光、 传播往往快于官方发布， 这使得政府陷入被动。政府应改变被动境地，主动通过 媒体公开相关数据、 及时发布信息， 满足公众的信息需求， 把握舆论的主导权。第二，借助媒体力量及时了解社情 民意，畅通政府公民沟通渠道。政府可利用传统媒体发 布公共政策讨论稿，利用网络媒体平台提供公民建言划 策的渠道，利用自媒体反馈的数据了解民意倾向。通过 （下转第 63 页） 政府与公共管理 63 部门，由于综合性较强，决策者的专业知识有限，部门 内又缺乏相应的专门研究机构， 更需要决策咨询。 而 “条 条”部门本身拥有较多专业技术水平的工作人员，并且 实行纵向的职责同构，职能与政策领域相对单一，人员 专业素质较高，因此较少进行专家决策咨询。但据本研 究的实证结果显示，组织结构特征对于决策者是否选择 和选择何种类型的专家咨询模式，影响并不显著。 2.3.4 此外，决策者任现职时间越长，越不倾向于 专家咨询模式， 突出表现在其对于民间咨询模式的排斥。 经验丰富的决策者任现职每增长一年，对于民间咨询机 构专家咨询的概率就减少 9.9%（1-e-0.105=0.099）。经验 丰富的决策者，在日积月累中形成了对本职位所接触到 的政策问题具备了较为丰富的经历和较高的专业知识， 因此决策时更为自信，对于外部决策咨询机构往往不够 重视，仅仅就部门内部进行讨论咨询。 注释： 任晓：第五种权力美国思想库的成长、功能及运作机 制现代国际关系，2000，（7）：3843。 罗双平、董志超：领导决策专家咨询系统中国人才， 2004，（1）：2226。 高传勇：中国公共决策内输入模式及其困境分析四川大 学学报（哲学社会科学版），2009，（6）：2325。 参见/content/research/competency. Elinor Ostrom：Understanding Institutional DiversityPrinceton and OxfordPrinceton University Press， 2005，(6)：102109 参考文献： 1 王绍光政治文化与社会结构对政治参与的影响清华 大学学报 ( 哲学社会科学版 )，2008，（4)：25 28 2 张国兵我国教育政策过程的内输入特征黑龙江高教 研究，2006，（8)：78 91 3 朱旭峰专家决策咨询在中国地方政府中的实践：对天 津市政府 344 名局处级领导干部的问卷分析中国科技 论坛，2008，（10）：18 23 及时掌握社情民意，调整公共政策制定方向，减少决策 错误。 3.3.2 正确认识媒体的监督作用。首先，要认识到 媒体实质上是公民对政府监督的途径和手段。媒体对政 府权力运行的曝光正是反映了人民群众对信息公开、行 政监督的渴望。 媒体的监督在一定程度上是人民的监督。 政府对此充分认识，才能持正确的心态面对媒体的追问 与揭发。第二，利用媒体监督加快政府职能转型。政府 职能转型既需要政府内部寻求善治的原动力，也需要外 在的推动力。媒体对公共事件的深入报道、分析，对公 权力的关注和监督等都有助于促使政府走向有限政府、 法治政府与服务政府。 3.3.3 保障政府、公民、媒体三方权利。目前，我 国虽然在信息公开方面颁布了中华人民共和国政府信 息公开条例，但我国在新闻立法方面仍然比较滞后。 因此，应该加快新闻立法，健全相关法规。对于公众， 应当保障其知情权、表达权、监督权。在信息获取方面 与政府地位对等，在参与共治过程中获得渠道保障和权 利保护。对于媒体，应当保障其自由度、独立性，进一 步保障其在政府与公