会议论文-万州城市土地管理的主要问题及对策探讨

47 万州城市土地管理的主要问题及对策探讨 胡 涌 （重庆市万州区国土资源局 重庆 4 0 4 0 0 0 ） 摘要 城市土地管理作为城市政府的重要职责其地位不容忽视。本文着重分析了万州区 土地一级市场的宏观调控权力被分割、管理链错位、执法难、定价权松软等问题及所带来的 深层影响，并提出相应的对策，为城市土地管理工作提供了参考。 关键词 土地 城市土地 土地管理 问题 对策 土地，是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件，也是人类社会最基本的生 产资料和十分宝贵的既有资产。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，是我国 的基本国策。 城市土地，则更具有特殊性，它既是城市市民生产生活的物质、空间载体，又 是城市经济扩张发展原物质资本。 城市土地管理，是城市政府的一项非常重要的职责，是法律赋予各级政 府土地行政主管部门的职权。就万州的城市土地管理而言，笔者认为还存在 着许多亟待研究解决的困难和问题，与未来万州这个集“四个中心（三峡库 区最发达的交通运输网络中心、最大的物资集散中心、最优的科教文卫信息 中心、功能最完善的旅游服务中心） 、两个基地（具有自身特色的重庆市新 兴工业基地和优质农产品基地） ”功能于一体的重庆市第二大城市的内在要 求不相适应。 一、存在的问题 111 . 开开开 发发发 区区区 林林林 立立立 ， 城城城 市市市 政政政 府府府 高高高 度度度 垄垄垄 断断断 土土土 地地地 一一一 级级级 市市市 场场场 的的的 宏宏宏 观观观 调调调 节节节 、 控控控 制制制 权权权 力力力 被被被 分分分 割割割 、 肢肢肢 解解解 万州城，现建成区面积2 8 平方公里，常住城市人口 4 5 . 3 4 万，是万州区政治、 48 经济、文化的中心和区辖龙宝、夭城、五桥三个县级移民开发区的行政中心所在地。 重庆市人民政府批准实施万州区土地利用总体规划要求万州城到2 0 1 0 年， 城市建设 用地总规模控制在 4 8平方公里，但目前，城市规划区内经各级政府批准设立的 1 0 多个开发区，就控制了 3 7 . 5 平方公里的土地，其中省级渝东经济技术开发园区占地 3 . 7 4 K m 2铁路开发区占地1 . 0 K m2 ，机场开发区占地1 . 0 K m 2 ，建设部住宅示范区万泉 小区占地 1 . 0 K m 2 ，安居工程小区占地 0 . 4 K m 2 ，牌楼小区占地 0 . 2 K m 2 ，区辖 3个移民 开发区下设了 3个开发小区共占地 6 . 0 K m 2 （每个小区 2 . 0 K m 2 ） ，北山观移民开发小 区占地 1 . 5 K m 2 ，沙龙路、王牌路城区公路占地0 . 6 4 K m 2 ，最大的是三峡移民安置区， 占地 2 2 . 0 K m 2 。这些大小林立的各类开发区、绝大部分具有行政职能，具有对所占 土地的处置、支配权，致使本来应该由城市政府高度垄断经营的土地一级市场，被 开发区分割、肢解得体无完肤，大大削弱了政府宏观调控土地的行政权力。逼迫一 些用地单位甚至包括一些机关、体育场馆等公益性用地只能从“开发区”或一些房 地产开发商手中拿“二手货” 、吃“零售价” ，政府只能从中协调，不能自主安排和 调剂供求。到 2 0 1 0年止的近 1 0年内，真正能由万州城市政府支配经营的土地面积 还不到 8 K m 2 ，且多属“开发区”圈地之后的边角地带，将极大地制约万州城市经济 的提速，甚至影响全区经济社会的持续健康发展。 222 . 管管管 理理理 链链链 错错错 位位位 ， 区区区 和和和 三三三 个个个 开开开 发发发 区区区 国国国 土土土 部部部 门门门 依依依 法法法 行行行 政政政 权权权 力力力 的的的 虚虚虚 实实实 倒倒倒 置置置 ， 导导导 致致致 管管管 理理理 上上上 的的的 脱脱脱 节节节 、 空空空 壳壳壳 或或或 重重重 复复复 、 交交交 叉叉叉 土地管理法明确规定，县级以上人民政府土地行政主管部门才是执法主体， 县以下人民政府土地管理部门如果没有上级部门的授权或委托，是不能单独行使行 政管理权的。但万州区则非常特殊，它是原来地级万县市的翻版，现万州区所辖的 龙宝、夭城、五桥三个处级移民开发区，是从原万县市所辖的龙宝、夭城、五桥三 个县级区脱胎演变而来，在个移民开发区虽不是一级政府，但由于完成全区移民、 脱贫、发展任务和稳定干部队伍的需要，必须长期保留，并作为一级政府来对待。 三个移民开发区的国土部门也就因此而水到渠成的存在着。三个开发区国土部门， 法律关系上虽然不是一级执法主体，但万州区国土部门跨越他们“直插”乡镇，既 没有尊重历史，又没有面对现实，既不符合上级党委政府的要求，也不符合万州的 49 实际，所以，就城市土地的管理这个段面而言，三个开发区国土部门的行政执法权， 在一定意义上，是法律、法规赋予万州区国土部门行政执法权的分割或“再分配” ， 这种权力的再分配， 肯定是定性的多， 定量的少， 在权力一定的情况下， 要么实 “区” ， 虚“开发区” ，要么相反，很难做到真正意义上的协商一致，就拿圈内（指城市建设 规划区内的城市土地，下同） 、圈外（指城市建设规划区外的城市土地和农村土地， 下同）的职权划分来说吧，区政府规定，圈内用地只能由区国土部门代表政府统一 供应并完善相应手续。但三个开发区的行政中心本身就在圈内，其发展重点、重心 依然在圈内，并为万州区的发展添砖加瓦，其建设发展的效果是万州区城市建设的 主体，统一于“万州城” 。简单地以圈内、圈外的人为界线来界定万州区和三个移民 开发区的管辖范围，既显失公平，又缺乏足够的法律依据，同时还与属地管辖原则 相悖，所以，三个开发区有时也在办理用地手续，对城市的统一管理产生了一定的 负效应，如果不作硬性界定，则有可能使本来能够统一的城市形象花样百出，零乱 不堪。到底怎么办，笔者认为不是抠老壳、拍胸堂就能一时凑效的。目前给我个人 的感觉倒还有点像是虚实倒置，三个移民开发区国土部门还“实”于万州区国土局， 既有管理上的交叉与重复，又同时并存着管理上的胶节与空壳。诸如区和开发区重 复登记发证的现象，开发区不主动查处违法用地的现象，开发区办了出让、收了费、 发了证后由区承担责任补盖公章等等现象，都是明显的例证。 333 . 执执执 法法法 难难难 再再再 观观观 ， 修修修 订订订 后后后 的的的 新新新 土土土 地地地 管管管 理理理 法法法 的的的 如如如 期期期 执执执 行行行 和和和 相相相 关关关 法法法 规规规 标标标 准准准 的的的 适适适 度度度 调调调 高高高 ， 使使使 执执执 行行行 原原原 土土土 地地地 管管管 理理理 法法法 律律律 解解解 决决决 了了了 的的的 矛矛矛 盾盾盾 和和和 问问问 题题题 再再再 露露露 头头头 角角角 ， 呈呈呈 现现现 出出出 新新新 的的的 不不不 平平平 衡衡衡 （1 ）处理好依法行政与发展地方经济的关系难度较大 新土地管理法 （以下简称新法）耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、 国家对土地实行集中统一管理、加强土地执法监察等四项“基本原则” ，决定了国土 部门依法行政的首要目标是保护耕地，而不是原土地管理法 （以下简称旧法）以 保证建设和地供应为主要目的。由此而来，执行旧法依法地政的原则性与地方经济 发展要求便通执法的灵活性这一对既有矛盾，就升级为保护耕地与占用土地发展地 方经济之间的对立统一，尤其是地上三峡库区腹地、西部大开发“桥头堡”的万州 50 区，本想抓住机遇，大兴土木，实施二次创业，实现超常规、跳跃式振兴万州，正 巧与新法切实保护耕地、保护生态环境的宏观目标相冲撞，既要如期执行新法，又 要加快发展步伐，如何是好？如果国土部门不以执法主体而以地方经济是发展的主 人翁面目出现，那将很难真实意义上的处理好这对矛盾，从而使执法陷入窘境，造 成执法难。 （2 ）新、旧土地管理法的重叠或并列执行和相关法规的不尽一致，产生了 新的矛盾和问题 九届全国人大四次会修订通过的新法，从 1 9 9 9 年 1 月 1日起施行，旧法同时废 止。 实际操作中，执行法律的严肃和连续性决定了不可能像人口普查的时点那样 “一 刀两断” 。就以万州区的一些在建项目为例吧，大化工、三峡学院等一批项目，1 9 9 8 年以前开始征地拆迁，对农民的补偿按照万州区1 9 9 6 年根据旧法制定期万县市统 一征地暂行办法即万府发 1 9 9 6 2 4号文件的标准执行，且由于项目本身和资金短 缺及市场变化等原因，使一部分农民到新法执行时还没有得到补偿，尽管新法及其 实施细则已有明确规定的起止时间，但没得到补偿的农民以征地过程尚未完成 为由，要求按新法执行，迫政府就范，使区政府于2 0 0 0 年 8 月不得不出台了关于 解决征地农转非人员安置历史遗留问题的意见 （万府办 2 0 0 0 2 2 号）等文件，解决 万府发 1 9 9 6 2 4号文件实施征地后至今由征地单位或建设用地单位给农转非人员中 的就业安置对象，生活安置对象发放生活补助费的，以及征地时界定的未满1 6 周岁 且系在籍常住农业户口的人员，实行一次性货币安置方式解决其生活问题，成人 1 1 5 0 0元/ 人，1 6周岁以下的抚幼对象 7 0 0 0元/ 人（已发放的生活费人不作扣除） 。 与此同时，我区的移民安置补偿以及国家单位的工程建设占地对农民的补偿标准都 高于上述标准，同一万州区内出现了多种补偿标准，农民心理失衡，反映强烈。 （3 ）法规对立冲突， “打架斗殴” ，执法难到位 重庆市人民政府根据中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国土地 管理法实施条例等有关法律法规，制定的重庆市土地管理规定 （重庆市人民政 府第 5 3号令，以下简称 5 3号令）与重庆市人大常发会根据国家有关法律、行政法 规制定的重庆市城市房屋拆迁管理条例 （重庆市人大常委会第1 0 0 号公告，以下 简称 1 0 0 号公告）的有些规定不够一致，有的甚至互为条件。比如，第 5 3 号令第 2 4 条明确规定，具体建设项目依法以协议方式提供土地利用总体规划确定的城市建设 用地范围内的国有建设用地的，建设单位要持计划、规划等部门对该建设项目的有 51 关批准文件，向区县（自治县、市）土地行政主管部门提出建设项目用地申请，经 审查合格的，由区县土地行政主管部门拟定供地方案，报有批准权的人民政府批准， 供地方案批准后，由有批准权的人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，简 言之，土地行政主管部门依法供地要以计委、建委（规划）等部门对该建设项目的 有关批准文件为前提。而 1 0 0 号公告呢，第 1 2 条第一款则规定房屋拆迁必须由拆迁 人持建设工程、规划许可证、建设用地许可证（即 5 3 号令的建设用地批准书）等， 向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，也就是在拆迁之前就需要国土部门提供建设用 地许可证，换个说法即是建委（规划）部门在下达建成项目批准文件之前就需要国 土部门完善用地手续，两者互为前提，互为条件，互相冲突，致使执法难以到位。 （4 ）执法监察手段不硬，力度不够，执法效果欠佳 新法第 6 9 条规定， 有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土 地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土 地监督检查人员依法执行职务。在实际执行过程中，对一些单位不支持配合，不提 供工作方便，拒绝和阻碍土地管理监督检查人员执行职务的，没有任何强制性措施 和手段。类似条款如第 7 4条、7 5条、7 6条、7 7条、8 1条、8 2条、8 3条等，对违 法占地、违法用地等违法行为，都明确了只能“责令”怎么样，对“责令”不行、 “责 令”不止的，没有规定土地行政主管部门可以采取什么硬措施。 在万州，除法律本身限定了土地执法监察人员的权力带来的执法为度不够而外， 更多的是由于土地执法监察体制不顺，执法监察队伍不壮、执法巡查工具不多、执 法人员素质不齐、执法监察效率不高等原因，致使执法监察的效果不好。1 9 9 9年， 国土资源部利用卫星遥感监测发现的一些违法用地，我们土地执法监察队伍甚至整 个国土部门都还“蒙在鼓”里，未能及时发现。 444 . 定定定 价价价 权权权 松松松 软软软 ， 地地地 价价价 评评评 估估估 的的的 相相相 对对对 垄垄垄 断断断 与与与 随随随 意意意 性性性 导导导 致致致 了了了 地地地 价价价 评评评 审审审 的的的 主主主 观观观 性性性 、 盲盲盲 目目目 性性性 ， 使使使 一一一 部部部 分分分 土土土 地地地 价价价 格格格 扭扭扭 曲曲曲 ， 不不不 能能能 真真真 实实实 反反反 映映映 价价价 值值值 控制土地价格，让价格真实反映其价值，确保土地资产或资本的保值增值，是 城市土地管理的核心内容。目前的万州，由于城市政府宏观控制土地一级市场的权 力被分割，土地的定价呈现出松软的态势。不少新进入城区的建设单位或个人，需 52 要用地还得首先到名目繁多的开发区或开发小区甚至个体开发商那里去报到，去说 好话，去协商，建委、国土部门只能凭他们开据的用地通知书来完善手续，对于供 地价格和规模，国土部门甚至城市政府基本上都做不了主、当不了家，地价往往不 能依法严格进行评估，多由开发小区负责人抠脑壳，随意性很大，造成了土地资产 的流失。2 2个平方公里的移民安置区用地也是这样，即使超移民单位淹没面积的部 分，其土地出让收入也是由政府流入到移民部门。即使除各类开发小区以外剩下的 由政府控制的土地，其地价评估很难做到实事求是，一是地价评估的中介机构不多， 具有相对垄断性；二是地价评估不是首先根据基准地价、宗地特性、用地性质、交 通条件、区位优劣等因素和既定的地价评估方法确定宗地地价，然后按市场原则、 靠竞争引入“买者” ，从而做到土地价格的公开、公平、公正；而是首先确定了用地 对象，然后根据用地者和人际环境的要求，巧妙地选择“适用”的地价评估方法， 以圆满实现用地者心目中的理想地价目标，其地价评估的主观性、随意性不言而喻。 评估后的地价水平虽然要在高规格的地价评审委员上“评审” ，便“评委”大多不知 道评估过程而发不起言，都只是糊里糊涂、盲盲目目地、外行性地表个态了事，进 而使评审后的地价基本上都维持了原来的评估地价水平。经过评审的地价，是否客 观真实地反映了土地的价值，反映了市场供需状况，的确很难说清楚、道明白。 问题和困难的存在并不可怕，怕的是在问题面前手足无措，困难面前束手无策。 笔者也未找到解决问题的锦囊妙计，但冒昧地认为可以从以下几方面入手。望能起 到抛砖引玉、一滴水见到太阳的光辉之效用，供领导决策能考。 二、解决问题的对策 1 . 更新观念，树立管理城市土地既是经营行为，又是政府行为的新理念 经济要发展、人民要富裕、城市要壮大，固然要兴办企业，上产值，促就业， 增税收，创利润，提高 G D P ，靠工业提升城市的地位，提速城市经济的发展，但在市 场竞争白热化的今天，仅仅依靠办工业这一条路、一颗树，往往由于各地重复建设 或市场行情的变化，使企业投产之日便是亏损之时，成为政府的包袱。 在市场经济条件下，政府配置资源的年代已一去不复返了，市场在资源配置中 的基础性调节作用日渐显现，政府应该从体制转变的临界点开始更新观念，通过经 营城市使财政增收，迅速将资源优势转化为资本优势。城市土地是政府经营城市的 重要资本，在一定意义上说经营城市，就是经营城市土地。要树立管理城市土地， 53 既是经营行为，又是政府行为的新理念。管理城市土地，不是国土部门所能够包揽 的，它需要政府各相关部门协调一致，相互支持，相互配合，当作政府意志的体现， 它是政府行为，绝不准以部门利益至上，搞部门分割，相互掣肘，影响政府意愿的 体现。同时，管理城市土地，就是把土地这种资源性资产的配置交给市场，让市场 调节城市经营性用地，确保土地的保值增值，它又是一种经营行为。 2 . 创新模式，探索城市政府运营土地资本的新方式 过去，城市政府管理土地主要是保证建设用地供应，以项目的需求引导土地的 供给，项目需要多少，政府就供应多少，谁需要就供给谁。新法出台后，土地供应 的指导思想发生了根本性的变化，要求以规划为龙头，实施用途管制，集约用地， 控制土地供应总量。这就要求城市政府按照“控制总量，限制增量，盘活存量，提 高质量”的土地管理工作方针，研究如何动用城市土地资产对城市经济和社会发展 产生的杠杆作用，研究并建立符合本城市区域实际，符合市场经济规律的土地资产 市场配置的“游戏规则” ，我认为，可以实施“四统一”战略： （1 ）对新增建设用地，实施统一征用 城市政府根据经济社会发展需要，在符合城市土地利用总体规划、建设用地年 度计划、城市建设总体规划等的前提下，在城市建设用地区内实行分期分批统一征 用土地（法律规定项目可以单独选址的除外） 。 （2 ）对城镇存量土地，实施统一收购 凡是政府原计划划拨的土地需要处置的，以及征而未用等符合收回条件的闲置 土地，都要由城市政府收购、收回。不允许私自处置，禁止开发商和用地单位直接 签订用地协议或联合开发协议。 （3 ）对征用、收购的土地，实施统一储备整理 成立政府土地储备整理中心，运用行政管理和市场调控相结合的方法， 对征用、收购原土地进行储备，引导城市用地的集约和可持续利用。同时， 对储备的土地进行整理熟化，提高土地的“附加值”和利用率。土地储备、 整理， 有利于政府把分散的土地集中起来， 有利于进一步规范土地交易市场， 防止国有资产流失， 有利于盘活存量、 闲置土地， 使土地资源得到有效配置， 促进资源的资本化。 （4 ）对储备的土地，实施统一供应 城市政府根据供地计划和市场状况，进行土地供应，满足各项建设的需 54 要。对支持国有企业改革，可以“保留划拨”方式处置土地资产，对法律规 定可以实施划拨供应的，一律实行有偿供应。有偿供应中，除重大招商引资 项目、 宗教、 劳教场所等， 经政府批准可以协议出让供地外， 主要采取招标、 拍卖方式，避免协议出让中的“暗箱操作” ，逐步建立公开、公平、公正， 竞争有序的用地机制，防止国有资产流失。对房地产开发（危改工程、集资 合作建房、解危调困工程、经济适用房除外） 、加油（汽）站、商业、金融 业等经营性用地，建立土地供应公示制度，实行“不饱合”供地，通过市场 机制配置土地，促进土地集约利用，实现国有土地资产效益的最大化。 只有采取这种政府主导与市场运作相结合的新模式，实施“四统一” ， 城市政府才能通过对存量的统一收购、对增量的统一征用把住“进口关” ， 通过对土地的储备和供应把住“出口”关，从而增强政府对城市土地的宏观 调控能力，实行土地一级市场的高度垄断。 3 . 建立新机制，建立适应万州城市土地管理的新秩序 管理是企业永恒的主题，也是经营城市的主题；一个好班子、好产品、好 机制， 是企业成败的关键， 经营城市亦然， 机制是城市土地管理的首要问题。 （1 ）成立万州区城市土地管理委员会，建立高效能的领导协调机制 经营城市的关键环节，我认为是两个，一个是规划，二是土地。万州区已 经成立了高规格的城市建设规划委员会， 有效解决了 “发展新城、 控制旧城， 过江推进、南北并行”的城市建设发展规划问题。土地管理方面，应该成立 由政府主要领导为主任委员的土地管理委员会，运作土地资本，协调城市土 地管理中的重大问题。 （2 ）建立土地基金或土地银行，形成保障的资金融通机制 土地储备需要巨额资金，筹集资金是土地征用、收购、储备的关键，资金 落实与否是土地储备能否达到预期目的的重要因素。从我国石家庄、浙江、 杭州、辽宁、大连的实践看，广辟资金来源，实施多渠道融资，是解决资金 瓶颈的有效途径。结合万州实际，我认为应该建立土地储备基金，其资金来 源可以通过下列渠道筹集：一是政府投入。土地储备是政府增强调控力，垄 断土地一级市场的必由之路， 应该由政府注入资金予以启动。 二是财政借款。 55 由土地收购储备中心向财政借款，由财政资金先垫付，规定偿还期限，待储 备土地出让的收益中返还。三是银行贷款。以城市土地使用仅作抵押向银行 申请贷款。四是土地出让收益。近几年的土地有偿使用，已经为政府积累了 资金，这些资金中的一部分已用于城市基础设施、社会公益事业和国土管理 的基础工作，应按“取之于地，用之于地”的原则，从剩余部分中“截留” 一部分作为土地基金。 五是土地储备收益。 土地储备是经营， 可以从 “进口” 和“出口”的差价中获得“垄断利润” ，垄断利润的一部分，可以作为土地 基金。六是社会闲散资金。允许社会各种资金以不同形式投入。此外，待条 件成熟时，可以将土地收购储备中心包装上市，通过发行土地债券或股票募 集。 （3 ）直管龙宝、夭城、五桥国土部门，健全城市土地管理的行政机制 目前的龙宝、夭城、五桥三个移民开发区国土部门，由于体制的原因和利 益的趋动，他们不得不在各自属地范围内，与万州区土地管理部门争饭吃、 争活干，既影响了万州城市土地作为整体管理的大局，又在限制行政权力的 同时制约了整个万州城市的建设和万州城市经济的发展。 虽然万州区视三个 开发区为一级政府，但土地管理的特殊性和三个开发区国土行政执法的非 “刚