现阶段我国社会保障制度中的公平问题.doc

。现阶段我国社会保障制度中的公平问题一、公平的定义及标准 公平是指按照一定的社会标准（法律、道德、政策等）、正当的秩序合理地待人处事，是制度、系统、重要活动的道德品质。公平包含公民参与经济、政治和社会其他生活的机会公平、过程公平和结果分配公平。正义则是公正的义理，包括社会正义、政治正义和法律正义等。公平正义是每一个现代社会孜孜以求的理想和目标，因此，许多国家都在尽可能加大公共服务和社会保障力度的同时，高度重视机会和过程的公平。构筑一个公平正义的社会，需要全社会进行长期努力，要提高全体公民的文化、道德、法制等方面的素质，使人们有渴求公平正义的意识、参与公平正义的能力和依法追求公平正义的行为。公平作为一个概念，在不同的学科范畴内对其做出的定义各不相同。定义它本身确是一个非常复杂的问题。社会保障作为一种经济制度，是经济发展的伴生物，因此在社会保障范围内，我们从经济角度来定义公平。经济学上的公平指的是每个参与的经济主体在整个经济环境中均有相同的机会通过自己的努力获得个人的成功。人们并不因各自的出身，家庭背景等差异而致使在同样努力的条件下获得的成功各不相同。 公平的标准，即是判断公平与否的尺度。公平是一个复杂的概念，对于公平，人们可以从主观上进行判断，亦能从客观上进行判断。对于主观上的判断，可以归结于个人的价值判断问题，因为对于同一件事情，不同的人的看法各不相同，有的人可能会认为是公平的，而其他人则会认为是不公平的。而客观的判断一个事实是否公平，则摒弃了个人的价值观，而是从整个社会的价值取向来进行取舍。二、社会保障制度中公平的涵义社会保障制度的公平是指社会成员对社会保障制度的理念、内容和操作及其结果所做出的价值判断。就其理念而言，公平意味着人人都有权享受社会保障，这也是作为人的最基本的权利；就其内容而言，公平意味着在国家关于社会保障的法律、规定及其实施办法的明细条款中，尽可能地体现其公平的理念，用法律形式使个体人的社会保障权利固定化，并对国家、社会、个体的义务做出公平规定；就其实际操作而言，公平意味着切实给予每一个社会成员应得的保障；就其操作结果而言，公平则意味着实现了义务和权利的对等，社会成员的基本生存权利得到了维护。而社会保障制度的效率则指在社会保障基金的积累和利用上，达到了帕雷托最优，使社会保障制度中的社会安全功能达到最佳状态，保证和促进社会稳定和经。社会保障制度中的公平包括两个层面，一是社会保障制度要体现公平，它主要涉及理念、内容，是社会保障制度得以存在的前提；二是社会保障制度对社会公平的影响，它主要涉及实际操作和运行结果，是社会保障制度从理念变为现实公平的必要步骤，二者是前后贯彻，互相影响的。1.社会保障制度要体现公平。阿瑟奥肯在其著作平等与效率中指出：“社会每个成员都有其自尊的信念，要求像样的生活起码的营养、保健和其他基本的生活条件，每一个人，不管他的个人品质和支付能力如何，当他面临严重的疾病或营养不良时，都应享受医疗照顾和食品。”公平作为理念不仅贯穿于社会保障制度历史的始终，而且也是社会保障制度的设计者在制度内容上力求充分展现的层面。但是，由于社会经济文化发展及文明程度的局限，社会保障制度的设计内容并没有真正体现公平理念。比如，在我国的养老保险制度设计内容模式上，就体现了一种代际的不公平。再如，在失业保险制度的内容上，沿袭福利人人有份的计划福利模式，表面的公平掩盖了事实的不平等。医疗保险制度的内容上对保险对象的限制(只适用于城镇职工)“，名正言顺”地将原来享受半劳保的未成年人和无工作、无收入的老人排斥到制度之外了。2.社会保障制度对社会公平的影响。社会保障制度对社会公平的影响是通过实际操作过程以及最终的运行结果表现出来的。按其效果可分为积极影响和消极影响两个方面：首先，就其积极影响而言，社会保障制度的建立通过对没有社会保障时的原有收入分配格局产生再分配作用，改变社会产品分配和国民收入占有份额，使一部分低收入人群增加收入，从而改变社会不同阶层、不同成员或同一阶层同一成员在不同时期劳动前、劳动中、劳动间断和劳动后的收入分配状态，促进了社会公平。其次，就其消极影响而言，虽然社会保障制度的理念和目标都是社会公平，但公平并不等于平均主义，如果把公平误认为是平均主义，或者在设计中为了体现公平而倾向于平均主义，都会导致社会保障制度对社会公平的消极影响，甚至损害社会公平。三、社会公平保障制度的原则1.权利公平。权利公平是宪法和法律赋予我们每一个公民的，实现权利公平，首先意味着社会权利上的公平，它承认并保证社会主体具有平等的生存权和发展权。也就是要求社会的制度安排和非制度安排给每个社会主体的生存、发展的机会是平等的，劳动的权利、受教育的机会、职业的选择等不能受家庭背景、种族、性别以及资本占有状况等因素的限制和影响。2机会公平。 机会公平是具有竞争性的市场经济体制所需要的游戏规则。尽管由于家庭背景、居住在城乡和地区等天赋条件不一样，但是市场经济所要求的市场准入和退出的标准是一样的，机会是一样的。这方面政府和社会在作多方面的努力。机会公平，就意味着社会主体参与社会活动，要求社会确保机会均等，这是实现权利公平的前提。从有利于挖掘、发挥出每个人的潜能的要求来看，机会公平意味着要满足人的不同层次需要和不同人的不同层次需要，是一种立体状网络式的公平。这一方面要求社会多提供机会，另一方面社会制度安排要保证所有相会是均等的。3规则公平。公平规则是权利公平、机会公平、分配公平的基础，是各阶层、各种思想观念的社会群体求同存异形成的共同公平观念的体现，是实现社会和前提。公平规则的提出，受到社会经济发展条件的制约。公平规则的制定，会受到社会上不同利益因素的影响，因此必须坚持以最大多数人的根本利益为出发点。实现规则公平，就意味着社会主体参与社会活动中，要求规则必须是公平的，只有在规则公平的前提下，才能实现机会公平、权利公平，才能保证效率的提高。就是说，政府不仅要保证在制度和规则面前所有社会主体一律平等，还要保证社会主体享有平等的规则。4分配公平。分配公平在一定意义上是指结果的公平。在当代，人们通常以社会财富(包括物质财富和精神财富)的分配是否合理作为评判社会公平的根本内涵和最高层次。分配是否公平，不仅关系到效率的高低，对社会制度的变革和社会秩序的维护与稳定也起着决定性用。实现分配公平，有赖于合理的社会分配机制的建立，其中分配制度和分配政策起着极为重要的、直接的作用。三、 当前我国社会保障实现公平过程中存在的主要问题我国的社会保障制度诞生于计划经济时期，伴随着市场经济的逐步确立而不断成长并完善起来。这样的历程虽然并不意味着社会保障必定是依附于市场经济的， 但其仍然不可避免地流露出谄媚资本、取悦强势的倾向。主要表现是调节贫富差距、行业差距、城乡差距的能力明显不足，覆盖范围、保障水平有待提高甚至损害公平等。1.贫富两极分化加剧无论事先安排、事中调节还是事后补救，目前我国的社会保障在缩小贫富差距方面都显得势单力薄济。在当前按劳分配与按生产要素分配相结合的财富分配模式之下， 资本所占比例越来越大，劳动所占比例越来越小。因此用资本赚钱越来越容易，且越来越多；与之相反，用劳动赚钱越来越困难，赚得越来越少。经济增长的成果向富人过度倾斜，劳动群众得到的实惠却相对较少。这就出现了富者愈富、贫者愈贫的马太效应。这就是为什么虽然近几年GDP 高速增长和人均 GDP 较以前有所提高， 但普通国民的生活水平却没有同步提高，甚至不升反降的主要原因。联合国有关资料已经表明， 中国贫富差距的系数已超越国际警戒线，并且贫富差距仍在继续加大，已经成为世界上贫富差距最大的国家之一。另外，“贫富分化”不同于“两极分化”。贫富分化中含有两极分化的要素与萌芽。贫富分化的趋势如不加以遏制，任其发展，势必导致两极分化。贫富分化属于社会的常态，为社会所能接受，而两极分化则是一种异常态势，容易产生社会危机。但是，到目前为止，我国社会保障制度所能发挥的调节作用还十分有限， 有些保障项目的作用还没有显现出来。2.行业差距不断拉大国家统计局2010 年 4 月 9 日公布了 2010 年全国城镇职工收入状况，在岗职工平均工资为3.6万元，较上年增长 17.2%，日均131.4 元。 对比一下现有数据便可发现个中问题： 平均工资最高的行业是证券业，达到 172123 元，是全国平均水平的5.9 倍。 平均工资最低的行业是木材加工及木竹藤棕草制品业15663 元， 只有全国平均水平的53.6。 最高与最低行业平均工资之比为 11:1。尤其是近年来，公务员成为大家追捧的“黄金职业”，公务员考试一年比一年热。其中一个重要原因就是公务员稳定性强，而且社会保障待遇好，能进难出，能上不下，严进少出。 即使工作中犯了错误或没有完成任务，也没有失业之虞。企业单位的“铁饭碗”早已被打破，事业单位的“银饭碗”正在或者即将被打破，只有公务员的“金饭碗”不但没有被打破的迹象，反而变得越来越结实。这就明显加重了民众的不公平感。在养老金待遇方面，机关、事业单位人员上班期间不但不缴费， 反而退休金要比企业高出 1 倍左右。 以某市为例，2007 年企业退休人员月养老金1085 元，同期事业单位养老金为 2238 元，而机关单位退休人员养老金达到3500 元。2010 年“两会”前夕，一份多年争议不休的改革方案事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案终于获得国务院原则通过。 据此，山西、上海、浙江、广东、重庆等 5 省市已于当年启动有关试点， 改革的重要内容是事业单位养老保险与企业基本一致。 和企业职工养老保险改革的进程相比，事业单位这项改革已经晚了 10 多年。3.城乡差距尚未根本改变经过多年的发展， 我们国家的 GDP 已经由1978 年的 3600 多亿元增长到 2010 年的 39万亿元，国家财政收入也由同期的1132 亿元，增长到2010 年的 8.3 万亿元，经济基础日益雄厚是一个客观事实。但是，在解决城乡居民后顾之忧、建设社会保障体系方面，制度依然残缺，大多数人没有享受到应有的、基本的、甚至起码的社会保障，这与过去将社会保障当作一个包袱和负担的片面认识是有关系的。尤其是多年来农村社会保障的严重缺失，更是造成了城乡差距不是在缩小，而是在不断加大。统计表明，1991-2006 年，城市人均社会保障支出占人均GDP 的比重为 15% ， 而农村只有0.18%， 城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90 倍之多。这种城乡分割的二元社会保障制度，严重扭曲了社会保障制度的公平原则，不但没有维护社会公平，反而加剧了城乡差距，与公平的社会保障体系的要求也十分不符。有数据还显示，2008年城乡居民实际收入之比为6：1，而世界上多数国家这种比率为1.5：1， 超过 2.5l 的极为罕见。 另外，由于受补报模式限制，广大农民还不能从新农合制度中得到预期的实惠。 由于经状况差异（更主要是理念定位），导致城乡低保水平差距很大。让农民们翘首以待、望眼欲穿的新农保制度千呼万唤始出来。 对此，有人认为，农村的消费水平低，保障水平也不要太高。但实际恰恰相反，是保障水平决定着消费水平。值得一提的是， 几年前曾经出现过这样一种伪论：农民的幸福感比城里人高。 我们试想，面朝黄土背朝天的人比熏于灯红酒绿中的人更有幸福感，总感觉这个远离常理的结论中压抑着一种沉闷的东西。不管论者的本意如何，调查的周严性是否可靠，其所犯的一个最大错误就是，别人幸福与否，不是哪一个人所主观臆断的。 幸福不幸福，农民心里最清楚。因此，农民们“被幸福”是一种武断的表现。 维尔认为，“人们最终是自己福利的最好判断者”。3地区间社会保障投入上在差距目前我国社会保障还没有形成全国统一的执行办法，现实中的社会保障基本上还是中央定政策，地方具体负责管理落实，社会保险缴费比例、待遇支付标准以及基金调剂使用由统筹地区负责制定并执行，政府为全体社会成员所提供的相应保障非常有限，社会保障的社会化程度和统筹层次低，难以发挥地区间社会保险的互济功能。以山东、河南、安徽、重庆2005至2007年的社会保障支来看，省份之间社保投入差异巨大。当前，随着我国地区之间的收入差距不断拉大，无论是总量或是人均可支配收入，东部地区都明显高于中西部地区，致使社会保障中的有些项目只是在一些经济发达的城市实行，且各地所实行的办法和措施也不一样，形成了因经济发展水平的差异而呈现出明显的不平衡状况。且由于发展的差距，地区间财力与社保压力呈现“难者越难，易者越易”的情况，这种情况下，一些地方在中央给予一定的补助下仍然收不抵支，只好提高地方的交费率，这种因社会保障带来的地方负担不公平，不仅导致当前情况的发展差距，而且会在发展过程中加剧地区经济发展的不平衡，造成对地区经济发展影响的结果不公平。 4.层阶流动更加困难社会成员自由合理的流动， 既是社会健康发展的需要，当然也是个体生存的需要。但是由于一些规则的不公平，导致社会成员流动十分困难。在水平流动方面，以养老保险为例，虽然当前养老保险实行省级统筹的省份已达28 个，但多年来一直没能很好解决各类就业人员，尤其是农民工的社会保险关系的接续问题，包括跨区域、跨行业甚至跨单位转移都很困难，严重阻滞了人力资源的自由流动与合理配置。在垂直流动方面，社会成员流动的难度更大。特别是中下层人员走向上层的机会越来越少、通道越来越窄、 难度也越来越大。 由于规则的不平等，导致过程与结果的不平等，且这种不平等往往与社会成员个体的努力并无多大关系。中华全国总工会在2月20日发布新生代农民工调查报告。报告指出，新生代农民工的整体收入偏低，平均月收入为1747.87元，为城镇企业职工平均月收入（3046.61元）的57.4；由于先致因素影响，贫困者在就业、教育、分配制度等方面遇到不公平（机会不均等，权利不平等）待遇，其上升为富裕者的通道就大大减少、变窄，通常很难上升到富人行列。 而且，随着时间的推移，一些贫困者正从暂时贫困走向长期贫困和跨代贫困。贫者恒贫，富者恒富，贫富差距便会趋向稳定化和制度化，成为一种很难改变的社会结构。 因此，从生到死，从教育、就业、住房到看病、养老等各个方面，让普通民众尤其是贫困阶层深感步履维艰。尤为值得关注的是， 贫困不仅是一种物质状态，也是一种心理状态。当贫富悬殊使部分国民心理失衡，不和谐、不稳定因素便与 GDP 一起迅速增长，最终导致社会危机的发生。 研究表明，贫富悬殊乃至贫富分化不利于广大普通劳动者的心理平衡，不利于社会的稳定和健康发展，更不利于中国的改革开放和经济的全面均衡发展， 也有违社会公平原则。中国当前的社会财富分配不公及日益扩大的贫富分化， 已经成为社会安定和经济发展的一大羁绊。5效力低及实施机制弱化。社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等。实施机制较弱主要原因是社会保障法律中缺乏法律责任和制裁的规定。社会保障法律关系中的责任是有其自身特点的，比如现行社会保障法规中缺乏欠缴、拖欠、挪用社会保险基金的法律制裁措施，目前最为突出的是对挪用、挤占、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治。虽然国务院制定了失业保障条例和社会保险费征缴暂行条例，但强制性措施并不明确，其他相关辅助性强制规定也不配套，同时对社会保障的其它项如救济、福利、优抚安置等强制性规定也不具体。因此，我国社会保障体系运行的机制仍旧是不明朗的，不规范的，社会保障体系功能弱化，不能产生体系效应，这是我们社会保障立法体系的明显缺陷。四、我国社会保障实现公平的主要途径社会保障是一切国家必须建立的一种控制体系。是否建立完善的社会保障体系，是好的市场经济与坏的市场经济的分水岭； 是否促进实现社会公平， 是强的社会保障制度与弱的社会保障制度的分水岭。在市场经济条件下，要靠建立和完善社会保障体系，形成公平社会的基础。既增进社会福利，又推动经济发展。以适度公平为原则的社会保障体系， 不但不是经济增长的负担， 而是推动经济发展的动力和源泉。1. 继续坚守“公平、正义、共享”的核心价值理念制度重于技术，理念重于制度。社会公平需要通过社会保障制度的建立与实施来维护，而且只有建立在社会公平理念基础之上的社会保障才能更好地促进社会公平。把社会保障制度放在整个社会经济制度中来考察，其目的即是为了维护社会公平或缩小社会的不公平。当前，我国社会保障制度“公平、正义、共享”的核心价值理念虽然已经确立，但受社会经济发展惯性、传统思维定势以及既得利益集团的阻滞等因素的影响， 这一理念要想得到全面践行还有不小的障碍， 还有很长的路要走。 为此，在社会的各个领域，尤其是社会财富分配领域，继续倡导“公平优先，兼顾效率”的价值理念。 进而，从一般意义上的分享与普惠，向更高层次上的合理分享与公平普惠发展。值得强调的是， 这种通过各种社会保障项目的完善所带来的社会公平，已经不再是计划经济时代的平均主义和“大锅饭”所创造的“公平”，而是兼顾效率的公平，是以起点公平和过程公平为基本内容，辅之以结果的相对公平的社会公平。2.通过制定更加合理的分配制度来完善社会保障社会保障要充分发挥收入再分配的功能作用，关键在政府。 政府作为公共权力机构，具有其他机构所不具有的权力和能力， 因而能够主导国民收入再分配的整个过程。 收入再分配促进公平作用的发挥，依靠的不是市场机制，而是政治机制和社会机制，因而需要建立公平取向的政治制度和具体制度安排， 政府的再分配政策应以促进公平为目标。现在正是建立健全完备的社会保障体系的最好时机， 建立覆盖城乡居民的社会保障体系是当前社会保障发展的基本任务，建设公平、全面而无漏洞的社会保障体系是我国社会保障未来的发展方向。首先要实现机关、 企事业单位保险制度的统一，结束制度分割局面，防止制度设计的“碎片化”倾向。社会保障制度改革，实质上是对社会分配格局的调整与变革，而对任何既得利益者的触动，都会遇到强大的阻力与持续的反弹。 在实体内容确定之后，改革的策略就成为决定成败的关键。高层的自我示范可以化解大部分来自体制内的阻力。以必要的过渡方式，避免对既得利益者的触动，可以在一定程度上以时间赢得空间。根据福利刚性增长特性，对于本次事业单位改革，包括以后的机关公务员养老金改革，宜用加法而不宜用减法。我们不可能“削峰填谷”，把现有的事业单位职工福利水平给大幅降下来，然后再同样地把企业职工的福利涨上去。而只能是，在维持机关事业单位现有福利水平的基础上，提高企业（主要是竞争行业）员工的福利水平。 最终达到机关、事业单位及各类企业待遇水平的相对均衡。其次要加强税收调