深圳地铁4号线二期工程项目融资模式研究, 吕 慎.pdf

经济建筑 C O N S T R U C T I O NE C O N O MY 2 0 0 6 . 9总第2 8 7期 1引言 发展城市轨道交通的核心问题是筹集资金 1 。长期以 来我国轨道交通发展缓慢主要是受资金困扰。轨道交通 投资巨大, 仅靠政府投资是不现实的。 为了解决资金问题, 加快我国轨道交通建设的步伐, 国务院办公厅下发了 关 于加强城市快速轨道交通建设管理的通知(国办发 2 0 0 3 8 1号), 提出“ 实行投资渠道和投资主体多元化,鼓励社会 资本以合资、合作或委托经营等方式参与轨道交通投资、 建设和经营” 。 目前,我国正在积极探索多种方式拓宽轨道交通建 设的筹资渠道,B O T模式是研究的热点 2 。 轨道交通是一种 非赢利性基础设施, 并且当今世界大部分轨道交通是亏损 运营, 不具备稳定持续的现金流, 因此传统的B O T建设模 式在实践中往往难以取得成功。深圳轨道交通4号线建设 运用了一种新的B O T融资模式, 即B D O T(建设-开发- 运营-移交) 模式, 将轨道交通周边土地、 物业开发与B O T 相结合。这是我国第一个将B O T付诸实施的轨道交通项 目, 并在公共设施用地与周边土地开发的结合方面进行了 一次有益的尝试。 2项目融资概述 2 . 1项目概况和融资背景 根据 深圳市城市轨道交通建设规划 3 , 深圳市远景 深圳地铁 ( 号线 二期工程项目融资模式研究 庄焰 ,王京元 ,吕慎 (深圳大学交通工程系,深圳5 1 8 0 6 0 ) 摘要发展城市轨道交通的核心问题是筹集资金。深圳轨道交通4号线建设项目是中国首例成功运用 B OT融资模式建设的非赢利性大型基础设施项目,本文阐述了B OT融资模式在4号线建设中的应 用, 剖析了每个阶段的具体做法。将土地和物业开发与B OT相结合是4号线融资模式的独到之处, 增加了B OT成功的可能性, 这对我国类似项目的开发建设有借鉴意义。 关键词轨道交通; 融资模式;B O T A b s t r a c t : T h ec o r ei s s u eo f d e v e l o p i n gu r b a nr a i l t r a f f i ci st h ec a p i t a l f u n d i n g . C o n s t r u c t i o np r o j e c t o f S h e n z h e n r a i l w a yl i n e4i st h ef i r s t n o n p r o f i t i n t e g r a t e di n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t e db yB O Tf i n a n c i n gm o d es u c c e s s f u l l yi n C h i n a . A p p l i c a t i o no f B O Tf i n a n c i n g m o d e i nm e t r o l i n e 4i s d i s c u s s e d,a n do p e r a t i o n a l p r o c e d u r e o f e v e r y s t a g e i s a n a l y z e d . T h ej o i n t d e v e l o p m e n t o f l a n da n dr e a l t ye x p l o i t a t i o nw i t hB O Ti s t h eu n i q u ec h a r a c t e r i s t i co f m e t r ol i n e 4f i n a n c i n g,w h i c hi m p r o v e s t h e s u c c e s s p o s s i b i l i t y o f B O T . T h e p r a c t i c e p r e s e n t s r e f e r e n c e f o r s i m i l a r p r o j e c t s . K e yw o r d s : r a i l t r a f f i c;f i n a n c i n g m o d e;B O T 中图分类号 F 4 0 7 . 9文献标识码 B文章编号 1 0 0 2 - 8 5 1 X ( 2 0 0 6 ) 0 9 - 0 0 1 9 - 0 4 建 设 投 融 资 1 9 经济建筑 2 0 0 6 . 9总第2 8 7期 C O N S T R U C T I O NE C O N O MY 规划城市轨道交通网络由1 5条线路组成,总长3 6 5公里。 深圳轨道交通一期工程由1号线的东段和4号线的南段组 成, 正线总长度为2 1 . 8公里, 总投资1 1 5 . 5 3亿元, 政府投资 7 0 %, 其余3 0 %由政府担保向银行贷款。 在2 0 0 4年底完成 轨道交通一期工程的基础上, 近中期 (至2 0 1 0年) 即轨道 交通二期工程将建设1号线续建工程、2号线、3号线、4号 线续建工程、1 1号线共五条线路, 线路全长1 2 0 . 7公里, 总 投资3 7 0亿元左右。如果仍采用地铁一期工程的投融资模 式, 在未来的5 - 8年内, 政府每年需要投资6 0 - 8 0亿元, 加 上地铁线路营运初期的补贴, 轨道投资将近1 0 0亿元。这 不仅不利于轨道交通可持续性的发展, 而且将使深圳市背 上沉重的财政负担。 按照国办发 2 0 0 3 8 1号文件精神, 根据原国家计委 公布的 关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问 题的通知 和原外经贸部制定的 关于以B O T方式吸收外 商投资有关问题的通知( 1 9 9 4 外经贸法函字第8 9号)等 政策的规定,2 0 0 2年8月2 9日, 深圳市政府三届6 5次常务 会议正式做出了引进境内外投资、加快深圳市轨道交通 建设的决策。 根据市政府常务会议精神, 轨道交通4号线拟采用政 府及个人联合的P P P投资机制, 与香港地铁公司 (简称港 铁) 联合进行建设。 深圳市轨道交通4号线南起皇岗口岸, 北至龙华新城中心, 穿越深圳中心区, 全长约2 0 . 5公里, 其中二期续建工程长约1 6公里, 计划总投资5 8亿元。 根据 国家相关政策和深圳市公用事业特许经营的有关规定, 深圳市人民政府通过公开招募投资者以及资质审查和意 向谈判,2 0 0 4年1月1 5日, 深圳市人民政府和和港铁签署 了 关于深圳市轨道交通4号线投资建设运营的原则性协 议 ,原则上确定了以授予特许经营权的方式由港铁投 资、 建设、 运营深圳轨道交通4号线3 5年 (建设期5年, 运营 期3 0年) 。在此协议的基础上, 深港双方于2 0 0 4年初开始 就土地开发模式、 监管、 风险防范等重要内容进行了近一 年的艰苦谈判, 最终签署了 深圳轨道交通4号线特许经 营协议 。 2 . 2建设原则 2 . 2 . 1多元化投资原则 投资多元化有利于减轻政府投资负担,提高财政资 金的使用效率;符合国家关于进一步开放城市轨道交通 市场的改革精神; 有助于提高轨道交通经营效益, 实现自 负盈亏, 形成良性循环, 是轨道交通经营体制改革的方向。 2 . 2 . 2专业化建设原则 专业化的委托建设,采取招标方式选择地铁建设公 司,是地铁建设体制发展的方向。从深圳市的实际来看, 建设近中期轨道交通网络需要专业化的地铁建设公司, 需要坚持培养和引进并重的原则。 2 . 2 . 3相对集中运营原则 在多元化的投资体制下, 股东要实现投资回报就要选 择效率最优的地铁建设、 运营方式。一个城市由一家营运 公司独家经营会缺少激励和约束机制, 营运公司太多则形 不成规模效益, 运营成本就会提高。按照深圳市地铁投资 建设的规模, 参照国内相关经验, 培育一家政府参股的运 营公司, 再引进一家有经验的运营公司 (如港铁) , 二者适 度竞争, 有利于提高轨道交通网络的运营效率。 2 . 2 . 4政府统一管理原则 管理体制既包括监督职能, 也包括服务职能。在多元 化投资框架下, 政府的统一管理主要体现在: 第一, 统一制 定和引导实施轨道交通线网的总体规划、近中期发展规 划; 第二, 统一管理轨道交通网络的共享设施, 包括控制中 心、 线网性大修综合基地、 部分供电设施; 第三, 统一制定 和协调轨道交通网络建设和运营技术标准。 3项目融资基本框架 根据深港达成的原则性协议,以授予特许经营权的 方式由港铁投资、 建设、 运营深圳轨道交通4号线3 5年 (建 设期5年, 运营期3 0年) 。港铁负责4号线续建工程的全额 投资, 同时为保障4号线的统一运营,4号线一期将租赁给 港铁运营。基于轨道交通项目的公益性质及长期运营亏 损的特征, 深圳市将以B O T融资方式的一种新型模式 B D O T(建设-开发-运营-移交) 项目融资模式开发, 即 整个项目将以资本金投入、 银行贷款、 轨道交通运营收入 及沿线站点部分土地开发的增值收益等作为主要现金流 图1深圳轨道交通4号线投融资模式流程图 建 设 投 融 资 2 0 经济建筑 C O N S T R U C T I O NE C O N O MY 2 0 0 6 . 9总第2 8 7期 来源, 由港铁负责建设、 开发、 运营4号线前3 0年。投资主 体包括深圳市政府和以港铁为代表的社会投资者, 其投融 资建设模式如图1所示。 4 B D O T融资模式的应用 4 . 1 B D O T融资模式简介 B D O T是“B u i l d,D e v e l o p me n t,O p e r a t e,T r a n s f e r” 的简称,其与传统B O T的不同之处是多了开发这一环节, 将轨道交通周边土地、 物业开发与B O T相结合。该模式与 传统的B O T融资建设模式相比, 其特点在于政府在特许经 营权中向项目承包建设方授予了项目相关产业和区域的 开发权, 以开发权来支持非赢利性基础设施的建设, 确保 稳定的资金流 4 。 4号线B D O T运作流程如图2所示。2 0 0 4年初到2 0 0 5 年初为准备阶段,主要工作为原则性协议和特许经营权 协议的签订;2 0 0 5年到2 0 1 0年为建设阶段, 主要工作为轨 道交通4号线的技术研究、 设计、 招标、 施工及项目竣工和 试运营工作, 由港铁投资的独资项目公司组织实施;2 0 0 5 年到2 0 4 0年, 配合轨道交通4号线的建设和运营, 由深圳 市政府划拨土地, 港铁进行土地开发;2 0 1 0年到2 0 4 0年为 运营阶段,由港铁负责组织运营;2 0 4 0年为移交的里程 碑。为了保证移交工作的顺利进行, 建议深圳市政府将移 交准备工作提前, 使运营阶段与移交阶段有5年的时间搭 接。可见, 开发伴随运营的整个过程, 为运营的正常进行 提供资金保障。 4 . 2 B D O T融资模式的特点和创新 4 . 2 . 1优点 采用B D O T项目融资模式建设深圳轨道交通4号线, 其优点在于: 第一,引进外资,提高深圳市城市基础设施建设效 益。 深圳市轨道交通二期工程总投资数百亿,仅依靠政 府财政投资建设和维护城市轨道交通系统,政府财政将 不堪重负。港铁承担4号线建设的全部投资, 包括前期的 土地征用和场地清理费用、设施建设和设备购置费用, 并 负责前3 0年的运营工作,这有利于加快二期轨道交通系 统的建设, 减少政府财政压力, 探索轨道交通系统多元化 投资的新模式。 第二, 引入城市规划新理念, 以轨道交通引导城市新 区发展。 4号线与1号线有不同的定位:1号线主要沿深圳市 深南中路布置, 沿线开发程度很高, 建设目的是以缓解 交通压力为主;4号线将从皇岗口岸起沿皇岗路直至龙 华新城中心, 沿线尚有较多的土地供进一步开发。引入 香港地铁在轨道交通站点周边一定范围内高密度开发 的经验, 采用“ 珠链式” 城市开发模式, 将轨道交通的站 点发展成为地区中心和交通枢纽, 加快龙华城市次中心 区的开发。 第三,将城市轨道交通建设与其沿线土地集约开发 结合, 实现效益深圳的目的。 在许多城市, 由于轨道交通规划落后于城市规划, 其 土地增值效益往往为沿线土地开发商所有,政府难以得 到该部分的效益, 而且, 有时在建设中还需要向沿线物业 所有者和经营者支付不菲的补偿。4号线在策划、 投资机 会研究和谈判过程中, 始终坚持以“ 效益深圳” 为核心, 注 意并贯彻了“ 三同步” 的思想城市规划与轨道交通规 划同步,引入战略投资者与轨道交通前期准备工作同步, 轨道交通建设、 运营、 移交规划与监管方案同步。将轨道 交通建设和城市规划紧密结合,促进二者间内在效益的 实现。 第四, 引入香港地铁, 保持深圳轨道交通运营商的适 当竞争。 4 . 2 . 2创新 深圳轨道交通4号线采用B D O T融资模式进行建设, 其创新之处在于: 第一,它是我国首个非赢利性大型基础设施融资 项目。 我国已建的轨道 交 通 项 目基 本 采 用 了 以 政 府 投 图2深圳轨道交通4号线B D O T运作流程图 建 设 投 融 资 2 1 经济建筑 2 0 0 6 . 9总第2 8 7期 C O N S T R U C T I O NE C O N O MY 资为主的直接融资模式, 增加了政府的财政负担和商 业银行的金融风险。B D O T模式的成功, 不仅在公共设 施的投融资体制改革方面开创了先例, 也将在公共设 施用地与周边土地开发的 结 合 方 面 成 为 一 种 有益 的 探索。 第二,轨道交通建设运营权和沿线土地开发权捆绑 建设的B D O T模式。 目前国内的轨道交通投资建设和沿线土地的升值相 割裂,轨道交通建设的投资者不能分享因轨道交通建设 带来的外延效益, 城市轨道交通开通后, 直接收益的并非 轨道交通公司和政府, 而是沿线的物业开发商和业主。香 港轨道交通建设模式是将轨道交通建设的一部分外延效 益返还给投资者用于轨道交通建设,另一部分外延收益 作为土地开发收益上缴政府,政府只需要将一部分沿线 物业开发权交由轨道交通公司。这样, 政府无需动用财政 资金用于轨道交通建设, 同时投资者也获得了一定的商业 回报, 企业经营进入良性循环, 轨道交通建设也走上了可 持续发展道路。引入港铁投资建设运营深圳轨道交通4号 线, 将发挥香港在轨道交通建设和轨道交通项目相关土地 和物业开发方面的优势, 对探索轨道交通可持续发展具有 重要意义。 4 . 3 B D O T融资模式的具体运作 4 . 3 . 1建设 在深圳市政府授予特许经营权的条件下,港铁出资 2 . 8亿元人民币作为轨道交通4号线前期的土地征用和场 地清理费用。在划定线路后, 港铁以投资和贷款融资等方 式筹集资金, 组织相关线路的设计、 招标、 施工和设备采 购, 独立承担深圳轨道交通4号线的所有站点、 线路的建 造费用和机车等设施的购置费用。 4 . 3 . 2开发 深圳市政府与港铁协商确定了 “ 服从规划、划定范 围、 评估地价、 协议出让、 招标开发、 地价分成” 的站点周边 土地开发原则, 开发贯穿地铁运营的始终。 轨道交通4号线沿线若干片区土地以假设开发法 (剩 余法) 进行地价评估, 经过深入分析和反复调研, 因轨道交 通开发带来的地价增值约是总地价的4 0 %。按照双方确 定的地价评估方法, 以2 0 0 4年为基准, 双方预测2 0 0 6年地 价水平, 按楼面地价住宅达到2 0 0 0元/ m2, 商业接近5 0 0 0 元/ m2, 为目前该地区公告基准地价的2 - 3倍。以该预测结 果为主要参考因素,以4 0 %的地价增值作为轨道交通建 设融资的标准, 并据此在站点周围划定了用地范围, 范围 包含了轨道交通的线路用地。为保证划定用地的统一规 划、 集约开发, 双方约定, 将通过深圳土地房产交易中心由 项目公司以公开招标、拍卖或挂牌方式选择房地产发展 商,拍卖所得地价的6 0 %上缴市政府,4 0 %