山东省城市基础设施建设投融资体制研究

谨以此论文献给我尊敬的导师及亲爱的母校 张艳 ，|1，叠疆噩爹，。i u - J I l ll III I IrlI IH F l l lI l l l l l l r l J l I Y 18 2 8 4 9 4 山东省城市基础设施建设投融资体制研究 学位论文完成日期： 指导教师签字： 答辩委员会成员签字： 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 威果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得( 逵；如遗查墓 丝益要挂型壹明的! 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：亏次4 移 签字日期：z d o gf 月缈日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，并同意以下事项： l 、学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文 被查阅和借阅。 2 、学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权清华大学“中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社“ 用于出版和编入C N K I 中国知识资源总库，授权中国科学 技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库。( 保密的学位论文 在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：织彳易 、 勺 导师签字：( 刁 、V ，乙 签字日期： J a o g 箩月冲日 签字日期：) o l o 年r 月2 争日 山东省城市基础设施建设投融资体制研究 摘要 城市基础设施是城市存在的基础，是影响城市居民生活质量的重要因素，对 城市的发展起着重要的作用。城市基础设施的发展要经过规划、投资、融资、建 设等一系列过程来进行，而其中关键的一个环节是投融资的问题。改革开放三十 多年来，山东省不断扩大城市基础设施投资规模，重视调整投资结构和提高投资 效益，逐步加快投资多元化进程，城市基础设施条件得到明显改善。党的十四届 三中全会提出建立社会主义市场经济体制以来，山东省逐步形成了加快投资体制 改革的总体思路和目标，制定和实施了一系列的投资政策措施，积极推进投资体 制改革，投资主体多元化、基础设施建设项目市场化有了初步的成果，城市基础 设施建设融资渠道不断拓宽，以间接调控为主的投资管理体制正在形成。 虽然山东省城市基础设施的建设取得了辉煌的成就，但是城市基础设施建设 存在欠账多、建设资金缺口大、融资渠道狭窄、管理体系混乱等问题，这成为制 约山东省城市基础设施进一步发展的瓶颈。要强化城市基础设施投入，努力拓展 山东省城市基础设施投融资渠道，推动山东省城市基础设施建设的进一步发展， 必须要加快城市基础设施投融资体制的市场化改革，加快投资多元化的进程，强 化项目建设领域的市场化，促进投融资体制的管理的规范化和法制化，这使得山 东省如何才能建立科学高效的城市基础设施建设投融资体制成为一项紧迫和重 要课题。 本文在已有研究的基础上，采用定性与定量相结合的方法，把理论与山东省 的实际相结合，深入探析了构建山东省城市基础设施建设投融资体制的相关问 题。论文共分五部分，第一部分介绍了城市基础设施建设投融资的相关理论，阐 述相关的研究综述，以及研究的背景和意义、文章的方法和结构。第二部分析了 山东省城市基础设施建设投融资的现状，从城市基础设施建设和投融资两方面说 明山东省的发展现状，分析山东省当前城市基础设施建设投融资的情况。第三部 分分析了山东省城市基础设施建设投融资面临的问题，从基本建设情况、投资主 体、融资机构和管理体系等方面归纳梳理挖掘问题，深入地探明了山东城市基础 设施建设投融资体制中存在的弊端。第四部分是城市基础设施建设投融资模式的 国外考察，分别分析了美国、英国、日本和法国城市基础设施建设投融资领域的 成功经验，为构建山东省城市基础设施投融资体制得出了几点可以借鉴的启示。 第五部分是构建山东省城市基础设施建设投融资体制的研究，具体地从投资主体 结构、融资模式和项目管理三个方面具体分析，说明构建高效城市基础设施投融 资体制的框架，同时根据体制构建的要求和山东省的具体情况，提出了构建高效 城市基础设施建设投融资体制相应的政策措施。 关键词：山东省；城市基础设施；投融资体制 S t u d yo n ln v e s t m e n ta n dFin a n cin gS y s t e mo fU rb a n ln f r a s t r u c t u r eo f I n 5 n a n d o n gP r o vIn C e A b s t r a c t u r b a ni n f r a s t r u c t u r ei st h eb a s i so f 也ec i t yd e v e l o p m e n ta n di ta f f e c t st h eq u a l i t yo f l i f eo fu r b a nr e s i d e n t sa n du r b a nd e v e l o p m e n t n l ed e v e l o p m e n to fU r b a n i n f r a s t r u c t u r ei n c l u d e s D e v e l o p m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nn e e d sas e r i e s o fp r o c e s ss u c ha sp l a n n i n g ，I n v e s t i n g ，f i n a n c i n g ，b u i l d i n g ，b u tt h ek e ya m o n gt h e m i st h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gp r o b l e m S i n c et h er e f o r m i n ga n do p e n i n g ，S h a n d o n g P r o v i n c ee x p a n d st h es c a l eo fc i t yi n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r eu n c e a s i n g l y , p a y s a t t e n t i o nt oc h a n g i n gt h ed i s t r i b u t i o no fi n v e s t m e n ta n di n c r e a s i n gi n v e s t m e n tr e t u r n s ， a c c e l e r a t e st h ec o u r s ei n v e s t i n gi nad i v e r s i f i c a t i o ns t e pb ys t e p ，a n du r b a n i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nc o n d i t i o ni si m p r o v e dn o t i c e a b l y S i n c et h et h i r dP l e n a r y S e s s i o no ft h e14 t hC P CC e n t r a lC o m m i t t e eas o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yh a s e s t a b l i s h e d S h a n d o n gP r o v i n c eh a sf o r m e dt h et o t a lt r a i no ft h o u g h ta n dt a r g e t a c c e l e r a t i n gr e f o r n lo ft h ei n v e s t m e n ts y s t e m ，w o r k e do u ti n v e s t m e n tp o l i c i e sa n d m e a s u r e s p u s h e df o r w a r dr e f o mo ft h ei n v e s t m e n ts y s t e ma c t i v e l y , a n dt h em a j o r i n v e s t o rh a sd i v e r s i f i e du n c e a s i n g ，t h ef i n a n c i n gc h a n n e lh a sb r o a d e n e d ，i n v e s t i n g m a n a g e m e n ts y s t e mu s i n gi n d i r e c tr e g u l a t eh a sb e e nt a k e nf o r mi nc o u r s e A l t h o u g hS h a n d o n gP r o v i n c eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nh a sg o tb r i l l i a n t a c h i e v e m e n t s w eh a v ea l S Os e e nt h a t ，t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r eh a sal o to fd e b t ， c o n s t r u c t i o nf i n a n c i n gg a pi sb i g ，f i n a n c i n gc h a n n e l si sn a r r o w , a d m i n i s t r a t i v es y s t e m c h a o sw a i t sf o rap r o b l e m t h e s eh a v ea l lr e s t r i c t e du r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n g o i l l gas t e pf u r t h e rd e v e l o p i n g I ti sn e c e s s a r yt oa c c e l e r a t em a r k e t - o r i e n t e du r b a n i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n ta n df u n d r a i s i n gs y s t e m sr e f o r m a t i o n ， a c c e l e r a t eC O u r S ew i t hi n v e s t m e n to fd i v e r s i f i c a t i o n ，s t r e n g t h e nt h e p r o j e c t c o n s t r u c t i o nf i e l d Sb e c o m em a r k e t o r i e n t e d p r o m o t ea d m i n i s t r a t i v ei n v e s t m e n ta n d f u n d r a i s i n gs y s t e m ss t a n d a r d i z a t i o na n di n s t i t u t i o n a l i z e S o s t r u c t u r i n g t h e H i g h e f f e c t SS h a n d o n gP r o v i n c eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df u n d r a i s i n g s y s t e m si sau r g e n tp r o b l e m O nt h e b a s i so fs o m eo l ds t u d i e s ，t h i sa r t i c l ec o m b i n e sq u a n t i t a t i v ea n d q u a l i t a t i v er e s e a r c h ，c o m b i n e st h et h e o r ya n dp r a c t i c a l i nS h a n d o n gp r o v i n c e ， e x p l o r e st h ei s s u e so fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e mo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r eo f S h a n d o np r o v i n c e T h ea r t i c l eq u i l ti sa l l o t t e df o rf i v ep a r t s P a r tIi n t r o d u c e sr e l e v a n t t h e o r y , t h ep a s ts t u d i e s ，b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h es t u d y , a n dt h em e t h o d P a r tI Ii st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fS h a n d o n gP r o v i n c eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g f r o mc o n s t r u c t i o no fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ea n di n v e s t m e n t a n df i n a n c i n g P a r tI I Ii St h ep r o b l e mo ft h eS h a n d o n gP r o v i n c ec o n s t r u c t i o no fu r b a n i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gf a c i n gn o w , f r o ma s p e c t ss u c h 勰c a p i t a l c o n s t r u c t i o nc o n d i t i o n , m a j o ri n v e s t o r , f u n dr a i s i n gi n s t i t u t i o na n da d m i n i s t r a t i v e s y s t e m P a r tI Vi st h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e sa n a l y s i s h a sa n a l y z e dU S A ，U n i t e d K i n g d o m ，J a p a na n dF r e n c hu s e f u le x p e r i e n c er e s p e c t i v e l y ，h a sr e a c h e ds e v e r a l e n l i g h t e n m e n t sb e i n ga b l et od r a wl e s s o n si no r d e rs t r u c t u r i n gS h a n d o n gP r o v i n c e u r b a ni n f r a s t r u c t u r a lf a c i l i t i e si n v e s t m e n ta n df u n d r a i s i n g s y s t e m s P a r tV i St h e r e s e a r c ho f s t r u c t u r i n gS h a n d o n gP r o v i n c eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n d f u n d 。r a i s i n gs y s t e m s ，a n dt h ea n a l y s i sf r o mt h r e ea s p e c t s ，t h ei n v e s t o r ，f i n a n c i n g s t r u c t u r ea n dp r o j e e tm a n a g e m e n t E x p l a i n st h e h i g h - e f f e c tu r b a ni n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o nI n v e s t m e n ta n df u n d r a i s i n gs y s t e m sf r a m es t r u c t u r i n g 。a n da c c o r d i n gt o t h e S h a n d o n gP r o v i n c ec o n c r e t ec o n d i t i o n s ，p r o p o s e sc o r r e s p o n d i n gp o l i c i e sa n d m e a S U r e S K e yw o r d s ：S h a n d o n gP r o vin c e ；U r b a n In f r a s t r u c t u r e ：In v e s t m e n ta n d F i n a n c i n gS y s t e m 。 ， 。 目录 O 绪论”“”“”一”一”“”1 、 0 1 研究的背景和意义B O O O O0 000 1 0 2 国内外研究现状O O BO OOOO O 1 0 3 研究方法和论文结构4 1 城市基础设施建设投融资的相关理论5 1 1 城市基础设施概述0 0 00 QOOO OO ”；5 1 1 1 城市基础设施的含义5 1 1 2 城市基础设施的特点5 1 2 城市基础设施建设投融资理论基础6 1 2 1 公共物品理论0 0 00 00 00 6 1 2 2 城市经营理论7 1 2 3 项目区分理论0 0 00 00 8 2 山东省基础设施建设投融资现状分析 9 2 1 山东省城市基础设施现状9 2 1 1 城市发展进程9 2 1 2 城市基础设施建设O OOQ OD OOO OOO 1 0 2 2 山东省城市基础设施建设投融资现状1 0 3 山东省城市基础设施建设投融资的主要问题O O O gig000 000 000OOg 1 3 3 1 城市基础设施发展中存在的问题1 3 3 1 1 供给水平滞后O O eO B 1 3 3 1 2 区域发展不平衡1 4 3 1 3 规划水平低1 5 3 2 城市基础设施投融资存在的问题1 6 3 2 1 投资主体方面1 6 3 2 2 融资结构方面1 6 3 2 3 管理体系方面1 9 4 城市基础设施建设投融资模式的国外考察2 1 4 1 美国2 1 4 2 英国2 2 4 3 日本：2 3 4 4 法国2 4 4 5 几点启示2 5 4 5 1 运用市场机制加快城市基础设施投融资体制改革2 5 4 5 2 政府要准确定位2 6 4 5 3 坚持法制建设，完善规划和管理工作2 6 5 山东城市基础设施建设投融资体制构建2 8 5 1 基本目标和基本理念2 8 5 2 多元化的投资主体3 0 5 2 1 双层投资主体3 0 5 2 2 组建实体化的城投公司3 2 5 3 市场化的融资模式3 4 5 3 1 拓宽融资渠道3 4 5 3 2 多元化的融资方式3 6 5 3 3 完善的城市基础设施投融资平台3 9 5 4 健全的城市基础设施建设项目管理3 9 5 4 1 完善项目管理的原则3 9 5 4 2 项目法人制 4 0 5 4 3 投资项目决策的科学化4 0 5 4 4 招投标制度4 1 5 4 5 项目全过程控制4 2 6 构建山东省城市基础设施建设投融资体制的政策措施4 3 6 1 科学界定政府职能4 3 6 1 1 规划总体布局4 3 6 1 2 提供建设资金4 4 6 1 3 引导社会资金4 4 6 1 4 加强监管 4 5 6 2 构建多元化投资结构的政策措施：4 5 6 3 构建市场化融资模式的政策措施4 7 6 4 健全城市基础设施项目管理的政策措施4 9 7 结语- - a e o oo o o 5 1 参考文献5 2 一 山东省城市基础设施建设投融资体制研究 O 绪论 0 1 研究的背景和意义 城市基础设施建设对城市的发展起着重要的作用，是城市赖以生存发展的基 本条件，是城市经济正常运转的前提条件，是影响城市居民生活质量的重要制约 因素，是城市产生聚集效应的决定性因素，因此，城市基础设施建设成为城市未 来发展的重要保障。城市基础设施的发展要经过规划、投资、融资、建设等一系 列过程来进行，而其中关键的一个环节是投融资的问题。 改革开放三十多年来，山东省不断扩大城市基础设施投资规模，重视调整投 资结构和提高投资效益，逐步加快投资多元化进程，城市基础设施条件得到明显 改善。从1 9 7 8 年到2 0 0 7 年三十年间，山东省城市基础设施投资完成1 9 1 1 3 7 亿 元，年均增长达到1 9 1 。2 0 0 7 年，山东省城市道路面积达到4 9 6 7 7 万平方米， 城市道路长度达到2 7 0 9 2 公里，城市人均道路面积达到1 8 6 6 平方米，城市园林 绿地面积1 2 5 6 1 5 公顷，城市污水年处理量达到1 6 5 8 8 8 万立方米，绿化覆盖率面 积达到1 4 6 0 7 6 公顷，公园有5 1 7 个。 虽然山东省城市基础设施的建设取得了辉煌的成就，但是我们也看到了，城 市基础设施建设欠账多、建设资金缺口大的发展瓶颈；虽然山东省不断加大政府 投入力度，加快投融资体制改革的步伐，但是与广东、江苏、浙江等发展快的省 份相比，仍然显示出不足，从1 9 9 0 年到2 0 0 7 年，山东省的基础设施投资完成分 别比广东、江苏、浙江低7 1 2 5 2 亿元、3 2 5 3 5 亿元和2 7 5 3 7 亿元。 今后，要推动山东省城市基础设施建设的进一步发展，强化城市基础设施投 入，加快投资多元化的进程，努力拓展山东省城市基础设施投融资渠道，特别是 要拓展市场性投融资渠道，强化项目建设领域的市场化，促进投融资体制的管理 的规范化和法制化，从长远的角度，需要把城市基础设施建设投融资体制改革不 断继续向前推进，从而使如何构建山东省城市基础设施建设投融资体制成为一个 有重要意义的研究课题。 0 2 国内外研究现状 国外一些发达的国家城市基础设施水平较高，有比较完备的城市基础设施投 融资体制，从可得到的文献看，国外学者的相关研究主要集中在城市基础设施的 投融资主体和方式上。 在投资主体的研究方面，经济学界通常认为，城市基础设施是公共物品，应 该由政府来投资。英国经济学家穆勒1 8 4 8 年在政治经济学原理说明了灯塔 应该由政府出资建设的理由。亚当斯密的国民财富的性质和研究里指出， 山东省城市基础设施建设投融资体制研究 君主或者国家的第三种义务是建立并维护某些公共机关和公共设施。n 1 凯恩斯的 就业、货币和利息通论把城市基础设施等公用项目的投资建设看做是政府为 了增加社会总需求、增加就业和刺激经济发展的必要的宏观调控的手段。 埋1 A n t o n i oE s t a c h 主张私人部门可以参加基础设施的建设，从此以后，城市基 础设施投融资实践的市场化才出现的越来越多，改变了必须由政府作为投资主体 的传统看法。瞄1 莱米普鲁霍梅认为城市基础设施投融资可以分为可收费和不可 收费项目，受控公用事业公司可以作为可收费项目的投资主体，资金来源于企业 的留存收益、股东税收等，而不可收费项目的投资主体是政府，资金来源于税收 和公债等。 进入2 0 世纪7 0 年代，国外大多数国家开始筹划城市基础设施投融资改革， 许多学者相继进行了一些研究。一方面，2 0 世纪西方兴起城市经济学，也就是 运用经济学的理论来研究城市土地利用、交通运输、和城市环境等方面的问题， 推动了城市经济学的发展。2 0 世纪6 0 年代中期，美国作家维尔德汤普森发表 城市经济学导言，此后，产生了许多对城市经济学做出贡献的经济学家，如 巴顿、山田浩之和沃那赫西，他们的主要观点是，在城市人口集中与分散的过 程中，公共物品的供给要与城市的发展相适应，应该扩大城市的财政来源，加大 财政的投资力度，不断增加公共设施的数量，满足城市人口增长的需要。另一方 面，对自然垄断治理方式进行比较，更好的评价现存各种治理方式，从而促进城 市基础设施产业规制体制的改革。经济学家克鲁和科林多佛在1 9 8 6 年，将新古 典和新制度经济学的评价指标结合起来，对自然垄断产业的治理方式进行比较和 分析，得出激励性规制绩效较好的结论。英国经济学家李特查尔德对民营化的基 础设施产业的治理方式比较分析，得出没有规制的体制是最好的，而综合起来最 好的是，建立在价格上限基础上的激励性规制体制。 我国对城市基础设施建设投融资的研究主要集中在以下几个方面： 一是对城市基础设施的范围和意义的认识。我国对于基础设施的概念出现于 2 0 世纪8 0 年代，钱家骏和毛立本在要重视国民经济基础结构的研究和改善 中，使“基础结构”的概念首次引入我国经济理论界，把基础结构定义成“向社 会上所有商业生产部门提供基本服务的部门，比如运输、通信、动力、供水及教 育、科研、卫生等”，并且提出了狭义的基础设施时具有有形产出的部门，比如 运输部门、动力部门、通信和供水部门等；广义的基础设施是包括教育、科研和 卫生等部门。肖云将城市基础设施定义为，“为了满足城市物质生产和居民生活 的需要，向城市生活的居民和生产单位提供各种基本服务的产业和部门，是整个 国民经济基础设施在城市地域内的延伸“ 。 二是城市基础设施与城市经济发展关系的研究。肖云认为“城市基础设施是 2 一 十 山东省城市基础设施建设投融资体制研究 实现城市经济效益、社会效益和环境效益的必要条件，对城市经济发展起着重要 的作用。段娟等从城市基础设施建设和城市化发展的角度得出，城市基础设施的 建设可以推动城市化发展的进程，而城市化的发展又进一步影响城市基础设施的 发展。蒋时节等认为在短期内，基础设施的投资并不会带来确定的城市化水平的 提高，但是基础设施对城市化的影响将是长期的，随着城市化进程的推进，城市 化水平的提高将会需要更多的基础设施投资。H 1 三是关于城市基础设施建设投融资主体和渠道的研究。朱会冲等认为，城市 基础设施具有的公益性、超前性、社会性、投资周期长和规模大等特性，决定了 城市基础设施建设要以政府为主导，再通过制度等改革调动其他社会资源注入到 基础设施的建设中。王辰等认为，要随着市场化改革的进程不断调节投融资的思 路，要从是否盈利的角度界定基础设施的投资主体，政策性融资主要面向非盈利 性的基础产业，而竞争性和赢利性的产业应有民间主体提供。余靖玲认为，仅仅 依靠政府资金的投入难以满足经济发展对城市基础设施建设的需要，将项目融资 引入城市基础设施建设，将是解决资金来源的有效手段。许骏等分析了我国基础 设施领域投融资的渠道，认为目前的主要融资渠道是财政、银行贷款、国外渠道， 以及B O T 、A B S 、T O T 等新型融资渠道，并且认为应该鼓励发行债券、建立基础产 业建设基金等。毛腾飞认为投融资渠道的多元化不再是仅仅满足于增加资金供 给，而是要体现在增进结构的优化上，他主张，要优化政府债务的渠道、拓展城 市资产资本投融资渠道、优化信贷的投融资渠道、发展开发性的金融融资渠道、 培养机构投资者从而拓宽集合融资渠道。嘲 四是关于投融资体制的创新研究。江辉提出了包括无形资产资本化、设立产 业投资基金、公司合作( P P P S ) 形式、A B S 融资方式、A D R 融资方式、D E G 融资 策略等城市基础设施投融资的创新模式。建设部课题组认为，投融资体制的创新 应当集中专项资金的建设和资本市场的融资方面。毛腾飞认为，投融资体制创新 的有效性和安全性，取决于资本市场、社会信用体系和制度体系完备性，通过分 析认为城市基础设施的投融资体制创新要以增加供给资金、优化资本结构和提高 投融资效率为着力点，推动投融资主体、渠道的多元化，实现资金配置和运作效 率的有效互动。 可以看出，国内外学者对城市基础设施建设投融资的研究从不同的角度进行 了一些研究分析，但是总体来说比较单一，不系统，并且许多都不是研究的重点。 针对全国的研究比较多，有一些结合地方特色的分析，但是针对针对山东省投融 资体制的研究很好，许多结论和对策不具有针对性。本文力图总结目前的研究经 验，结合山东省城市基础设施建设投融资体制的现状、问题，全面分析制约其发 展的原因，并提出适合山东省具体情况的对策。 山东省城市基础设施建设投融资体制研究 0 3 研究方法和论文结构 研究技术方法上，采用定性分析与定量分析相结合的方法，使数据证实与规 范说理的结合更紧密。 论文结构明晰，共分五部分。第一部分是绪论和城市基础设施建设投融资的 理论分析，阐述论文的研究背景和意义、研究结构和方法、文献综述，以及概念 界定和理论基础。第二部分是山东省城市基础设施建设投融资的现状概述。从城 市基础设施建设和投融资两方面说明山东省的发展现状，分析山东省当前城市基 础设施建设投融资的情况。第三部分是山东省城市基础设施建设投融资面临的问 题。从区域发展、规划水平、投融资体制和外部环境等方面归纳梳理挖掘问题。 第四部分是城市基础设施建设投融资模式的国际考察，分别分析了美国、英国、 日本和法国城市基础设施建设投融资领域的成功经验，为构建山东省城市基础设 施投融资体制得出了几点可以借鉴的启示。第五部分构建山东省城市基础设施建 设投融资体制的研究，分别从投资主体结构、融资结构和项目管理三个方面具体 分析，根据体制构建的要求提出了相应的政策措施。 山东省城市基础设施建设投融资体制研究 1 城市基础设施建设投融资的相关理论 1 1 城市基础设施概述 l - 1 1 城市基础设施的含义 “基础设施“ 一词，英文“I n f r a s t r u c t u r e ”词义为“下部底层结构”、“基 础”和“永久性基地设施”，国际上对基础设施的研究始于2 0 世纪4 0 年代，各 国对于基础设施的概念并没有完全统一，我国对城市基础设施概念的研究开始于 2 0 世纪8 0 年代，1 9 8 5 年7 月，城乡建设环境保护部在北京召开城市基础设施讨 论会，对城市基础设施给出了正式的界定：“城市基础设施是既为物质生产，又 为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础”。这一概 念的定义包括了城市基础设施的功能、属性和主要作用，是比较认同的定义界定。 【6 在我国狭义的城市基础设施可以分为以下六大系统： 城市能源系统。包括：供电、供气和供热的生产与供应系统； 城市水资源和供排系统。包括：城市水源系统、给水系统、污水系统和雨水 系统； 城市邮电通讯系统。包括：电信系统和邮政设施： 城市交通运输系统。包括：城市道路系统、公共交通系统、快速交通和对外 交通； 城市生态环境系统。包括：城市园林系统、环境卫生系统和城市绿地系统； 城市防灾系统。包括：防洪、防火、防风、防雪、防地面沉降、防地震及人 防备战等设施。 城市基础设施的以上六大系统相互独立各成一体，又紧密结合，相互协调运 转，保证了城市物质生产和居民生活的顺利进行。广义的城市基础设施除了上述 六大系统之外，还包括城市的文化、教育和卫生等系统。口1 1 1 2 城市基础设施的特点 城市基础设施是城市赖以生存发展的基础条件，作为一项系统，一般具有以 下五大特点： 一是基础性。主要表现在：城市基础设施产业的产品和服务为其他产业的运 作提供了基础的条件；城市基础产业的产品和服务是其他生产部门生产和再生产 的投入品：城市基础设施提供产品和服务的性能和价格变化必然会对其他部门造 成影响。 二是公共性。城市基础设施产业提供的产品与其他产品不同，带有公共产品 或者准公共产品的性质，不是为了特定对象服务，而是为整个城市提供的社会化 服务，为城市社会的发展和再生产提供的一般的物质条件。在使用和服务中不能 气 山东省城市基础设施建设投融资体制研究 独占，不具有排他性，有明显的共享性，并且共享程度随着各个项目的性质不同 而各有差异。 三是自然垄断性。自然垄断产品的提供者有持续下降的平均成本和边际成本 曲线，表示规模收益的持续递增。城市基础设施自然垄断性体现在：资源稀缺的 行业垄断、以网络供应系统为基础的规模经济效益、以多用户供给利益为基础的 范围经济效益，以及巨额的沉淀成本带来的进入壁垒，进一步加强了某些公共设 施的自然垄断性。 四是建设时序的超前性。城市基础设施是城市生存和发展的基础，要随着生 产力的发展和科学技术的不断进步而不断进化，在经济发展和城市基础设施建设 的时序上，要求城市基础的建设有适当的超前性，要先于其他城市活动主题设施 的建设。 五是整体性。城市基础设施不同于一般的产品，它是整体的、完整的。城市 基础设施系统是一个统一的整体，功能上有同一性，都具有服务功能，结构上具 有整体性，整个系统分布在城市各个空间，是纵横交错、相互依存、互为条件、 不可分割的有机整体。阳1 城市基础设施的特点，可以用图1 - 1 表示。 图1 - 1 城市基础设施的特点 1 2 城市基础设施建设投融资理论基础 1 2 1 公共物品理论 公共物品是提供给社会各生产部门和居民共同消费的产品，保罗萨缪尔森 把公共物品定义为，纯粹的公共物品即每个人对它消费的增加都不会导致其他对 该公共物品消费的减少。公共物品具有两个显著的特性，即消费的非竞争性和消 费的非排他性。公共物品的非竞争性意味着增加消费者所引起的社会边际成本为 零，一个人的享受并不影响另一个人的享受。阻3 公共物品的非排他性意味着公共 物品一旦提供给一些人，就不能阻止其他人从中获益。公共物品的属性决定了市 6 ：。o， 山东省城市基础设施建设投融资体制研究 场失灵是一个正常的现象，需要公共管理主体进行纠正，从而使得政府的干预和 介入产生。 在实际的经济生产中，产品的具体属性是很复杂的，有很多物品是介于公共 物品和私人物品之间的，们称之为准公共物品，准公共物品既可以在供应上实施 排除原则，从而把不付出代价的消费者排除在外，又可以使使用者单独享受利益， 并且可以在使用者之间划分所得利益。 社会产品根据在消费上是否具有竞争性、供应上是否具有排他性和是否具有 外部利益，可以分为纯公共物品、准公共物品和纯私人物品三种类型。三种类型 产品的特征和供应方式可以用表卜l 表示。 表卜1 三种类型产品的特征及供应方式 产品类型基本特征供应方式实例 公共物品消费的非竞争性、消费的非排他性政府提供和投资 国防设施、公路、灯 塔 准公共物品单独消费、外部性、供应易于排除政府提供或政府资助市学校、医院 场提供 私人物品单独消费、没有外部性、供应易于市场提供、向消费者直接服装、汽车 排除收费 从公共物品的含义和属性可以看出，城市基础设施具有公共物品的特征，但 是城市基础设施产品又不完全属于公共物品，这是除了政府提供以外的民间资本 可以介入城市基础设施投资领域的重要理论基础，而民间投资进入城市基础设施 建设可以打破垄断，促进竞争，从而提高城市基础建设的效率。n 们 1 2 2 城市经营理论 2 0 世纪西方兴起了城市经济学，即运用经济学的理论来研究城市的土地利 用、交通运输、住宅建设和城市环境等问题，推动了城市经济学的发展。2 0 世 纪8 0 年代，我国经济学界的学者提出了城市基础设施的经营与管理等关于城市 经营的初步的理念。城市经营，就是充分运用市场经济手段，对城市资源进行聚 集、重组和运营，获取收益，从而谋求城市的自我发展与自我积累。城市经营的 核心内容是，在政府的宏观控制下，用经营的理念管理城市，实现市场化、产业 化合效率最大化的运作，使得城市的资产得到最大的保值和增值。n 城市经营不是一种短期的交易行为，其最大的目的是保证城市基础设施的持 续供给，使城市经济有效运转。城市经营在一定意义上是城市发展的催化剂，城 市经营有利于创造城市价值，提高城市竞争力：有利于市场经济体制的逐步建立， 促进政府职能的改变；有利于调整城市格局，促进城市总体规划的实施；有利于 7 山东省城市基础设施建设投融资体制研究 建立多元化城市建设资金的渠道，改革传统的城市建设投融资体制；有利于提高 管理的效率，实现市场化管理。n 城市经营理念与城市基础设施投融资管理之间有着密切的联系，一方面城市 经营理念为城市基础设施投融资管理运作提供理论指导，而城市基础设施投融资 管理是城市经营的基础，要使得城市经营理念发挥作用，就必须高度重视城市基 础设施的供应与营运，努力提高城市基础设施的利用效率；另一方面城市基础设 施投融资制度又为城市经营提供了一项具体的运作手段，些年来，通过城市基础 设施投融资管理经营，为城市建设提供了大量的资金，摆脱了计划经济时代城市 基础设施建设投入没产出的困境，形成投入产出的良性循环，进一步促进城市的 发展。1 3 1 1 2 3 项目区分理论 项目区分理论是根据项目的性质来决定投资主体、运营模式、资金来源渠道 和权益归属的问题，可以将不同的项目非为两类，即经营性和非经营性项目。对 非经营项目，投资主体是政府，按照政府投资运营的模式进行，资金的来源渠道 以政府财政投入为主，其权益也归属于政府所有，其目的是为了获取社会效益和 环境效益，市场调节难以对此起作用；而经营性项目的投资主体可以是政府，也 可以是民间的资本，运营模式由投资主体自行决定，享受的权益也归投资方所有。 n 4 3 经营项目按照有无利润又可以分为纯经营性项目和准经营性项目，纯经营性项 目通过有效的经营可以收回投资并取得收益，其目的是利润最大化，包括收费的 高速公路、废弃物的高收益资源利用厂等；准经营性项目有收费机制和资金的流 入，有潜在的利润，但由于一些政策等客观的因素，有无法收回的成本，要通过 政府适当的贴息或优惠政策维持经营，比如煤气厂、自来水厂等。n 踟根据项目区 分理论，将城市基础设施进行项目分类，可见表1 - 2 。 表I - 2 城市基础设施分类 项目名称城市基础设施 投资主体 经营性项目纯经营性项目收费高速公路、废弃物的高收益资源利用厂全社会投资 1 T 者 准经营性项目 煤气厂、自来水厂、地铁等社会投资，政 府适当补助 非经营性项目 城市公共道路，绿化地等政府投资 通过确立项目区分理论，可以将政府投资与社会投