赴国外电信监管立法汇报材料-汇报材料

1 / 16 赴国外电信监管立法汇报材料 /汇报材料 电信立法 “ 催化 ” 电信改革 巴西在电信改革与法制建设方面，走了一条 “ 电信产业发展带动电信体制改革 ，电信立法确认电信体制改革 ” 的道路。作为法治化程度较高的发展中国家，立法 在电信发展和电信体制改革中起了举足轻重的作用，电信体制改革在立法的催化下 完成。纵观巴西几十年来的电信立法状况，可以看到立法在电信发展和电信体制改 革中的重要地位。 早在上世纪五六十年代，为促进国内电信业的发展，提高电信服务质量，巴西 政府制订了巴西电信法，将国内对电信业的监管权收至联邦政府。 1965 年，还 依照电信法的规定设立了巴西首家半国营化的电信运营企业Embratel。 1995 年 7 月，为了打破电信市场被某一运营企业垄断的局面，在国内建立竞争 性电信市场格局，巴西国会对宪法进行了修正。该修正案规定 ：私人资本、国内资本和国外资本均可投资电信业，废除了国家垄断电信业的状况 ，为国有电信企业的私有化和吸引外资进入巴西电信市场奠定了基础。 一年后，巴西制订了调整移动蜂窝、卫星通信信号传输和增值电信业务市场的 特别法。该法要求上述市场引入竞争机制 ，允许私人资本进入上述业务领域。 为2 / 16 进一步促进和加强电信监管工作，保护竞争，打破垄断，推进电信体制改革 ， 1997 年 7 月，巴西国会在第八号宪法修正案和特别法的基础上通过了电信 基本法。电信基本法的通过，为巴西新一轮电信体制改革奠定了坚实的基础 。 1998 年，巴西又进行了一次改革，这次改革构建了巴西现行的电信运营格局和电 信监管体制。电信基本法对巴西电信体制改革最重大的推进作用表现在依法设 立了新的电信监管主体 ANATEL。在 ANATEL 成立之前，巴西通信部作为政府组成部 门负责所有的电信监 管工作。 ANATEL 成立后，它就作为一个独立监管机构取代了通 信部的监管地位。 为了实施电信基本法， 1998 年， ANATEL 制订了五个市场规制方面的法律文 件许可一揽子计划、普遍服务目标一揽子计划、服务质量目标一揽子计 划、固话服务许可合同规定、技术协议规定。 电信基本法对巴西电信体制及电信市场的另一重要影响表现在它对电信市 场结构的影响上。电信基本法的通过彻底打破了电信业为少数国有企业垄断的 局面，在电信市场格局方面带来了竞争性电信市场运营格局。 在电信投资体系中 ， 不仅引入国内私人资本，而且大量引入外国资本，形成了新的电信市场格局。 巴西政府效仿美国等发达国家的做法，在电信行业推行私有化政策，将国有电 信业对外开放，逐渐实现私有化。以移动通信市场3 / 16 为例：目前巴西用户数和市场份 额最大的三家移动通信公司均为合资企业。 巴西的电信改革是巴西政府为促进本国电信业的发展而进行的。这些改革在促 进本国电信快速发展的同时，也带来了一些问题。在近年来的电信私有化过程中， 巴西国内就出现过各运营企业出于自身利益考虑，拒绝与其他运营企业进行网间互 联或采用不同的技术协议造成互联中断、 互通不能的局面。 墨西哥电信体制改革的先导是 1995 年墨西哥联邦电信法的制订。随着联 邦电信法的颁布实施，墨西哥的电信体制和电信市场出现了一些新的变化。 在电信运营市场方面，墨西哥自 1995 年底开始，逐步开放了国内电信市场，国 家按照联邦电信法的规定，拍卖了原有的国有电信运营企业，私人资本和外商 资本开始进入墨西哥电信运营市场，打破了电信市场被国有资本垄断的局面。在墨西哥，最大的四家移动通信运营企业均 已完成股份制改造，上述公司中均有不同比例的公众股。Telcel 目前由私人资本控 股， Telefonia 公司由一西班牙公司控股， Unefon 和 Iusacell 则分别由墨西哥公司 控股。 在墨西哥的固话和移动通信领域，均存有多家电信运营企业。但是，在固话 通信方面，老牌的固话运营企业 Telmex仍占有 90以上的市场份额；而在移动通信 方面，自 Telmex分离出来专门经营移动通信业务的 Telcel 公司作为墨西哥最大的移 动通信运营企业，在移动通信市场中占有 70以4 / 16 上的市场份额，其业务覆盖了墨西 哥所有的主要城市。因此，虽然墨西哥在固话和移动通信方面已有多家电信运营企 业经营电信业务，但从根本 上说，墨西哥尚未建立真正意义上的竞争性电信运营格 局，电信市场被上述运营企业垄断的状况依然存在。 近年来，墨西哥通过电信体制改革，在一定程度上促进了国内电信业的发展。 但同时，由于其电信体制中尚存在不完全适合电信业发展要求的内容，墨西哥政府 正在酝酿新一轮的电信体制改革。 墨西哥政府拟通过改革，提高电信监管的力度，并期望通过改革实现下述目标： 第一，为电信运营和电信监管提供确定的法律依据和法律保障。为适应新技术、新 市场发展和变化的要求，墨西哥正在对 1995 年的联邦电信法进行修改 ，新电 信法有望在 XX 年通过。 第二，提高电信监管的 能力。明确 SCT 和 COFETEL 之间的关系，确定两者之间的职能分工，强化 COFETEL 的 职能。 第三，增加监管的透明度。 第四，使监管工作更快地适应电信业的变化，为电信运营企业和消费者提供更好的 服务。 在电信体制的调整与改革以及改革目标的实现方式方面，墨西哥政府选择的主 要方式是通过立法解决，试图通过制订新的电信法来实现上述任务。 各具特色的电信5 / 16 监管制度 考察巴西与墨西哥的电信监管制度，用 “ 各具特色 ” 来形容是最恰当不过了 ， 一方面，在普遍服务、用户权益保护、技术中立方面，两国监管同中存异，各有精 妙之处；另一方面，在资费、互联互通等方面的监管又有自己的 “ 招牌菜 ” 。 以目标责任体系保证普遍服务 在巴西，履行普遍服务义务的主要方式是缴纳普遍服务基金。巴西在普遍服务 制度方面最具特色的地方是，巴西不仅在法律上确立了普遍服务制度，而且通过建 立严密的目标责任体系保证相关义务的履行和法律的遵守。为保证普遍服务义务的 履行，巴西电信监管机构为不同的电信运营企业、在不同的电信业务发展阶段设定 了不同的电信发展具体目标和任务。 例如，规定城市中公用电话之间的距离不得超 过 300 米， 600 名以上的居民区须提供个人电话服务；学校、医疗机构要有互联网接 入，老的电信运营企业在 XX 年 12 月前应在 300 名以上的居民区安装一部公用电话 ，等等。上述目标的完成与否成为电信监管机构评测电信运营企业是否履行普遍服 务义务的标准之一。 根据有关规定，对于不能完成上述有关普遍服务目标的，电信 监管机构不仅可以处以一定数额的罚款，而且还有权根据义务履行情况决定是否批 准其开展其他新业务，甚至还可以因此而依法取消其某些电信业务经营权。在此制 6 / 16 度下 ，巴西成为世界上公用电话最为普及的国家之一。 在墨西哥，电信普遍服务问题已经引起了政府的高度重视。在电信市场开放之 初，由于墨西哥在电信市场开放的同时没有顾及普遍服务的问题，造成运营企业只 将资金投向利润丰厚的富足地区，而无暇顾及贫困地区的状况。上述状况，造成了 墨西哥电信服务方面贫富差异悬殊的现象。 为解决这些问题，墨西哥将普遍服务问 题列为需要重点解决的问题，并采取一系列具体措施，促进电信普遍服务。在电信 立法中，拟在电信法中对普遍服务问题作出专门的、具体的规定；在频率的分配方 面，将某些频段 分配而不是拍卖给提供普遍服务的电信运营企业；在普遍服务义务 的推行方面，政府通过建立普遍服务基金促进普遍服务的进行。 投诉受理中心与格式合同备案 为充分保护电信用户的合法权益，巴西电信监管机构专门设立了三个集中受理 电信用户投诉的 “ 用户投诉受理中心 ” ，分别设在电信业较为发达和集中的圣保罗 、里约热内卢和巴西利亚。据 ANATEL的一位负责人介绍， “ 投诉受理中心 ” 主要接 受用户关于电信服务质量、电信资费等电信服务方面的投诉，其运行经费由 ANATE L 的监管经费负担。 “ 用户投诉受理中心 ” 由ANATEL 领导，但 “ 投 诉受理中心 ” 的 工作人员并非 ANATEL的正式成员，而是由 ANATEL 聘用的人员组成，目前巴西三个 “ 投诉受理中心 ” 的雇员总数达几百人。 “ 投诉受理中7 / 16 心 ” 通过受理电信用户的投诉 和建议，为 ANATEL 的依法监管以及维护电信市场秩序和电信用户的权利，起到了积 极的作用。 为保护用户的利益，墨西哥有关法律规定，电信运营企业以标准合同的形式与用户约定权利义务的，该标准合同应向 COFETEL 备案。上述规定，在一 定程度上避免了电信运营企业通过标准合同损害电信用户的利益的现象。 有利有弊的技术中立原则 为鼓 励电信产业的发展，加快电信技术的更新和应用，巴西在电信领域坚持技 术中立的原则。在各项管制政策上，不以技术作为管制和规范的对象，允许不同技 术的产品进入电信市场。例如，在移动通信的制式方面，就允许多种制式进入移动 通信市场。目前，巴西 TDMA用户占用户总数的， CDMA 用户占用户总数的 31 .3，GSM 用户占用户总数的。各种技术的应用，有利于巴西电信业的振兴与 发展。但技术中立原则带来的另一个问题是，由于不同的电信运营企业采用不同的 技术和制式，电信业务运营企业之间有可能存在网间的互联互通问题。 墨西哥在电信监管方面持技术中立的原则，强调对技术协议的管理，允许运营 企业根据技术发展的变化在电信运营和电信服务中采取不同的技术协议。但同时， 为加强对不同技术协议的管理，保证全国电信服务的互联与互通，墨西哥电信法规 定，电信运营企业在采用新的技术协议之前8 / 16 应向 COFETEL 报告，经 COFE TEL 批准 后方可采用。 明确的监管目标和原则 在新的电信监管体制下，巴西政府及电信监管机构制订了电信发展和电信监管 的目标计划PGMQ 。根据该计划，电信服务质量成为电信运营和电信监管的最高目标。 与此同 时，国家制订了实现这一目标的两种基本方式：普及与竞争。巴西认为，电信服务 的普及和电信市场的竞争是从根本上提高电信运营企业的服务质量，确保整个巴西 民族获得高质量的电信服务的保证。同时，巴西也将电信服务的普及和电信运营的 竞争作为电信发展与电信监管的两个直接目标。适用新资费标准须经批准 在电信资费的管理方面，墨西哥遵循 “ 不低于成本 ” 的定价原则。在电信资费 的确定上，电信资费由电信运营企业根据成本及市场情况确定， SCT 和 COFETEL 并不 规定电信资费的具体标准。但电信运营企业在适用新的电信资费标准时 应当向 COF ETEL 报告，经 COFETEL 批准后方可采用。 递进式的互联争议解决机制 在墨西哥，电信运营企业在互联互通方面发生争议时，由争议各方协商解决。 根据法律规定，协商不成的，提交 COFETEL解决。对于 COFETEL 作出的裁决仍然不 服的，可以提请 SCT解决。对于 SCT 作出的裁决仍然不服的，不服一方当事人可以提 交联邦法院解决。根据墨西哥现行法律的规定，电信运营企业对 COFETEL 作出的处 罚决定不服的，可以向 SCT9 / 16 申诉。对 SCT 作出的决定仍然不服的，可以诉诸联邦法院 。 调整与改革中的电信监 管体制 巴西现行的电信监管体制是上世纪 90 年代参照美国的电信管理体制建立的。在 电信体制改革的方法和步骤以及电信管理体制的设置方面，巴西走了一条美国之路 。 1997 年 7 月，巴西通过了电信基本法。 同年 11 月，国家电信管制局根据电信基本法成立。 在电信监管体制方面，巴西电信的政府主管部门为巴西通信部 ，通信部负责制订电信政策。 ANATE L 贯彻和执行通信部制订的电信政策，但作为独立行使电信监管权的机构，在组织 体制上并不隶属通信部，它依法设立，依法行使职权。 巴西 ANATEL目前有 1， 300 名成员。在上述人员中，有 700 人负责无线电管理工 作。 ANA TEL 的经费来源于电信企业经营许可收费和频率使用收费，但上述费用须 经国会批准预算后方可作为监管经费使用，当前的年经费约在 8， 000 万至 1 亿美元 之间。 在电信监管方面， ANATEL 拥有非常大的自主权，不仅可以根据监管工作的需要 制订具体的监管办法和制度，确定有关标准和规则，还有权对电信运营企业直接行 使法律赋予的处罚权。 在组织体系方面， ANATEL 根据电信监管工作的需要，在每个州都设置了办事机 构，履行相关监管职责。在 ANATEL内部，设董事会和六个专事监管工作的执行部。 ANATEL 的10 / 16 决策机构是管制局董事会。董事会由五名成员组成。成员由总统提名 ，参议院批准。董事会设主席一名，任期六年，董事会主席同时担任 ANATEL 的局长 。从董事会成员的背景看，董事会成员均为电信、法律或经济方面的专家。根据 电信基本法的规定，董事会负责就 ANATEL 内部规则修改、电信政策制订和改变 等向总统提出建议，批准投标公告和邀标书，发布标准，批准无线电频率分配和卫 星轨道占用计划。为保证董事会正确制订有关监管规则，进行电信市场监管， ANA TEL 还设置了咨询性机构顾问委员会和战略委员会。顾问委员会由联邦上议院、下 议院、执行部门、电信服务提供商、消费者保护组织和实体等社会各方面的代表组 成，主要职责在于为董事会提供公共意见。战略委员会由国家信息基础设施委员会 、反竞争委员会、无线电频谱和轨道使用委员会、电信普遍服务委员会、消费者保 护委员会等委员会组成，其主要职责是就董事会负责范围内的特别事项开展研究、 提出建议和推荐方案。 在董事会之下， ANATEL目前设置公共服务部、私有部门部、公众通信服务部、 无线电频谱分配和执行部、行政管理部和普遍服务部六 个部门，分别负责不同的监 管事务。公共服务部主要负责公共电信服务的规则制订和许可事务，发布电信公司 私有化协议，公布电信服务的质量标准和互联标准。私有部门部主要负责移动服务 、国际服务的规则制订和授权许可，负责专11 / 16 用电信服务的授权，处理卫星轨道国际 协调等方面事务。 公众通信服务部主要负责广播电视的规则制订和有线电视等的授 权许可。无线电频谱分配和执行部主要负责管理频谱，处理无线电干扰。行政管理 部主要负责管理年度预算和决算，负责管理费用的收取，负责内部人力资源与资产 的管理。普遍服务部主要负责普遍 服务和普遍服务基金相关事务。 在墨西哥，电信监管事务由通信与交通部和联邦电信监管委员会共同行使，其中联邦电信监管委员会承担了绝大部分的电信监管事务。 在电信政策与法律的制订和电信市场监管方面， SCT 作为政府组成部门，主要 负责电信政策与法律的制订工作，确定电信监管中的有关基本制度。同时， SCT 还 有权依法就电信监管中的一些重大问题行使职权。 COFETEL 作为专事电信监管事务的机构，负责除由 S CT负责的监管事务以外的电信的具体监管事务。 在电信监管体制方面，根据联邦电信法的规定， 1996年墨 西哥设立了专门 负责电信市场监管事务的 COFETEL，形成了作为政府组成部门的 SCT 和专事电信市场 监管的COFETEL 共同管理电信事务，监管电信市场的新型电信监管体制。与旧的监 管体制相比， COFETEL 在电信监管方面的专门性和专业化提高了监管的效能。但同 时，由于 COFETEL在职权行使方面缺乏应有的独立性和权威性以及由于它与SCT 之间 职权分工缺乏明确，也造成了目前的电信监管方面12 / 16 的一些问题。 根据墨西哥联邦电信法的规定和其他相关法律文件的规定， COFETEL 作为 专事电信市场监管事务的机构，在电信 监管方面主要承担与电信业务经营许可有关 的职责： 为 SCT 提供电信业务经营许可方面的咨询，并对SCT 许可经营电信业务的电 信运营活动进行监管；处理有关许可事务；对违规企业进 行处罚；就频率拍卖等问题为 SCT提供咨询；管理频率；在 SCT 决定终止 或者延长电信业务经营期限时为 SCT 提供咨询性意见。此外， COFETEL 还作为一个常 设性的电信监管机构，行使法律授予的电信市场监管权，负责日常性的监管事务。 为解决电信监管缺乏应有的力度的问题，墨西哥政府正在对电信体制，尤其是 COFETEL 的组织机构和职能进行调整和 改革。墨西哥希望通过重组 COFETEL，实现加 快电信基础设施建设、促进电信服务多样化、提高电信服务质量和降低话费的新型 监管体制。 根据改革方案，未来的 COFETEL 是一个拥有更多监管权的机构，其主要承担下 述职能：为通信产业提供服务，监管电信运营活动，制订 监管政策和规则。 在监管机构内部，将成立一个战略性的部门，该部门将为产业服 务、电信监管和市场规制提供决策性意见。 为保证上述职能的实现，未来的 COFETEL 在组织体系上将由不同的办公室组成 ，每一办公室由技术专家、法律工作者和经济学家组成 。 调整与改革中的电信监管体制 巴西现行的电13 / 16 信监管体制是上世纪 90 年代参照美国的电信管理体制建立的。在 电信体制改革的方法和步骤以及电信管理体制的设置方面，巴西走了一条美国之路 。 1997 年 7 月，巴西通过了电信基本法。 同年 11 月，国家电信管制局根据电信基本法成立。 在电信监管体制方面，巴西电信的政府主管部门为巴西通信部 ，通信部负责制订电信政策。 ANATE L 贯彻和执行通信部制订的电信政策，但作为独立行使电信监管权的机构，在组织 体制上并不隶属通信部，它依法设立，依法行使职权。 巴西 ANATEL 目前有 1， 300 名成员。在上述人员中，有700 人负责无线电管理作 。 ANA TEL 的经费来源于电信企业经营许可收费和频率使用收费，但上述费用须经 国会批准预算后方可作为监管经费使用，当前的年经费约在 8， 000万至 1 亿美元之 间。 在电信监管方面， ANATEL 拥有非常大的自主权，不仅可以根据监管工作的需要 制订具体的监管办法和制度，确定有关标准和规则，还有权对电信运营企业直接行 使法律赋予的处罚权。 在组织体系方面， ANATEL 根据电信监管工作的需要，在每个州都设置了办事机 构，履行相关监管职责。在 ANATEL 内部，设董事会和六个专事监管工作的执行部。 ANATEL 的决策机构是管制局董事会。董事会由五名成员组成。成员由总统提名 ，参议院批准。董事会设主席一名，任期六年，董事会主席同时担任 ANATEL14 / 16 的局长 。从董事会成员的背景看，董事会成员均为电信、法律或经济方面的专家。根据 电信基本法的规定，董事会负责就 ANATEL 内部规则修改、电信政策制订和改变 等向总统提出建议，批准投标公告和邀标书，发布标准，批准无线电频率分配和卫 星轨道占用计划。为保证董事会正确制订有关监管规则，进行电信市场监管， ANA TEL 还设置了咨询性机构顾问委员会和战略委员会。顾问委员会由联邦上议院、下 议院、执行部门、电信服务提供商、消费者保护组织和实体等社会各方面的代表组 成，主要职责在于为董事会提供公共意见。战略委员会由国家信息基础设施委员会 、反竞争委员会、无线电频谱和轨道使用委员会、电信普遍服务委员会、消费者保 护委员会等委员会组成，其主要职责是就董事会负责范围内的特别事项开展研究、 提出建议和推荐方案。 在董事会之下， ANATEL 目前设置公共服务部、私有部门部、公众通信服务部、 无线电频谱分配和执行部、行 政管理部和普遍服务部六个部门，分别负责不同的监 管事务。公共服务部主要负责公共电信服务的规则制订和许可事务，发布电信公司 私有化协议，公布电信服务的质量标准和互联标准。私有部门部主要负责移动服务 、国际服务的规则制订和授权许可，负责专用电信服务的授权，处理卫星轨道国际 协调等方面事务。公众通信服务部主要负责广播电视15 / 16 的规则制订和有线电视等的授 权许可。无线电频谱分配和执行部主要负责管理频谱，处理无线电干扰。行政管理 部主要负责管理年度预算和决算，负责管理费用的收取，负责内部人力资源与资产 的管理。普遍服务部主 要负责普遍服务和普遍服务基金相关事务。 在墨西哥，电信监管事务由通信与交通部和联邦电信监管委员会共同行使，其中联邦电信监管委员会承担了绝大部分的电信监管事务。 在电信政策与法律的制订和电信市场监管方面， SCT 作为政府组成部门，主要 负责电信政策与法律的制订工作