论现代监管理念与我国监管现代化

论现代监管理念与我国监管现代化 摘要：监管是政府或法律授权的公共机构依据规则对被监管者相关行为的限制。经济性监管直接影响当事人的利益，必须平衡买卖双方的利益关系，因而必须按规则进行。独立性、规则与程序明晰、监管机构职能完备、可预见、公众参与、透明、可问责，是保障监管绩效的必备条件。实现我国的监管现代化，首先要通过监管业务独立和监管者决策独立，使监管机构能独立有效地行使监管职能。要有分层的系统规则设计，建立和完善监管的规则体系。应集所有监管职能于同一机构，并以行业技术经济特性及财政责任为主要依据设置监管层级，建立职能完备、分工合理的监管组织体系。被监管企业的经营信息、监管者的决策信息都必须公开，建立新型的消费者组织，以真正做到监管的公开、透明和公众参与，形成对监管者的监督制衡机制。 关键词：现代监管；独立性；公众参与 中图分类号：F123文献标识码：A文章编号：1007-7685(2011)06-0001-07 市场经济的“繁荣”与“有序”相辅相成，仅有竞争而无监管，任何“繁荣”都不可持续。我国经济发展正处于前所未有的繁荣阶段，但公众对垄断性行业高收入、低效率及“三聚氰胺”、“大头娃”等监管绩效问题的关注度也空前提高。因此，我国能否如期进入现代化国家的行列，不仅取决于经济结构的合理调整及经济、政治体制改革的深化，也与监管的现代化有直接关系。为此，本文拟以公用事业监管为对象，探讨我国监管现代化的基本途径。 一、现代监管理念的若干要点 “监管”正在成为时髦词汇，官方场合的使用频率更高。但由于现代监管理论传人我国的时间较晚，加之长期计划经济传统的影响，以致在一些专业性的研讨中，也有各说各话、观点互无交集的现象，将价格监管视为“计划管理”或“宏观调控”手段的学者，至今仍很常见。这无疑阻碍了我国现代监管体系的迅速建立。因此，在探讨我国的监管现代化之前，首先应正确理解现代监管的基本理念。 (一)监管的定义及性质 现代监管(regulation)起源于美欧市场经济国家，一般认为最早见于19世纪美国对铁路的监管。Regulation的中文对应词汇最早是“管制”，1992年后，由于著名经济学前辈朱绍文先生的建议，学术界使用“规制”的频率逐渐高于“管制”(目前仍有一些译著将regulation译为“管制”)。而“监管”一词的普遍使用，大约是在20世纪90年代中期以后，目前其使用范围(尤其是在政府部门)已大于“管制”和“规制”。 1、监管的定义。在知名的管制经济学著作中，监管的定义不尽相同。综合各家的表述，笔者将其概括为：监管是指政府或法律授权的公共机构依据规则对被监管者相关行为的限制。根据监管的对象和目的，可以将监管分为以下两类：(1)经济性监管，是指对被监管者经济行为的限制。经济性监管又分为以下两类：第一种经济性监管是对直接影响买卖双方经济利益的行为的监管。这种监管以垄断性行业为对象，以平衡买卖双方的经济利益为目的，监管的内容主要包括价格、服务质量、市场准入、投资、财务管理等。由于这种监管源于垄断产生的问题，因而也可称之为垄断性行业监管。由于价格对垄断性企业与消费者问的利益关系影响最为直接，所以价格监管是垄断性行业监管最主要的内容。垄断性行业的服务质量及供应的可靠性既关系到企业的成本，也直接影响消费者的福利，因而质量监管与价格监管互为条件。此外，为了保证价格监管的绩效，监管机构须有控制垄断性企业成本的能力，因而市场准入及对企业投资、财务管理等方面的行为限制，也应该纳入经济性监管的范围。在成熟市场经济国家，由于法制基础坚实，垄断性行业的服务质量及供应的可靠性问题较易解决，平衡买卖双方的经济利益关系的难点，主要是价格的核定与调整，因而价格监管被认为是经济性监管的核心。第二种经济性监管是对影响市场竞争环境的行为的监管，也称反托拉斯(反不正当竞争)监管。这种监管以竞争性产业为监管对象，以维护公平竞争为目的，以反串谋、反倾销、反不合理兼并为主要内容。反托拉斯监管尽管也经常涉及价格问题，但是由于它与垄断性行业监管的目的不同，不是平衡买卖双方的利益关系，而是维护公平竞争，因而并不需要直接限定企业的产品价格。(2)社会性监管，是指对被监管者影响公众健康和公共安全行为的限定。社会性监管的对象较为广泛，如，食品及药品安全、公共基础设施安全、环境保护等，几乎都涉及经济和社会的各个领域。因为其直接关系社会的发展和稳定，所以称之为社会性监管。 2、监管的性质。从我国监管实践中的问题出发，这里主要强调以下三点：(1)监管的对象是部分微观经济主体。如，价格监管直接限定企业的销售行为，通常以垄断性行业为对象，属于国家对局部经济活动的干预。因此，监管与货币政策、财政政策等宏观经济政策工具(或称“宏观调控”手段)具有不同的性质。国内外的实践均已证明，价格监管不能解决通货膨胀问题，更不可能实现经济的稳定增长和充分就业。正因如此，管制经济学作为经济学的分支学科，在学科分类上被归人微观经济学。(2)监管必须按规则进行。监管直接影响当事人的利益，平衡买卖双方的利益关系，因而必须建立并严格执行为利益相关各方认可的规则。也就是说，按规则监管就是要尊重利益相关方的合法权利，其中也包括被监管者的正当利益。在成熟市场经济国家，如果监管者不遵守监管规则，被监管者可以到法院起诉监管者。那种无规所依或有规不依的政府干预，不是监管而是统制。所以朱绍文老先生在微观规制经济学译者前言中，解释为何没按惯例将日文汉字的“规制”译成“管制”时就指出：我们国家过去有太多的管制，这些管制大多不以规则为依据，过于随意，而用“规制”替换“管制”，可以提醒人们重视规则、遵守规则。此外，监管(regulation)与管理(manage)也不是一回事。管理是组织内部自上而下的支配行为，管理者相对被管理者而言居于支配地位。而监管是组织外部的依法行使权力的行为，监管者与被监管者间不是领导和被领导的关系；在监管规则面前，监管者与被监管者间的地位是平等的。如，行政诉讼只适用于“民告官”，而不适用于国家机关内的矛盾处理，原因就在于后者属于组织内的管理问题，只能由上级领导解决。因此，像“价格管理”这样的概念，只适用于企业内的价格决策或政府对自营产品与服务价格的制定，而不适用于公权力对独立运营、自负盈亏企业价格的监管。(3)要基于市场经济进行监管。监管须依规而为，说到底，是因为监管要基于市场经济进行。计划经济不需要监管，因为计划经济以“大锅饭”为特征，利益关系由政府指令性计划安排，不存在垄断性企业与消费者间的利益冲突。而市场经济的核心是利益多元和价格机制，只有在市场经济中，才会存在垄断性企业与消费者间此消彼长的利益冲突，从而才需要监 尽管公用事业监管机构的核心业务是价格监管，但均同时拥有投资项目审批的职能，并配备相应的工程技术专家。 4、可预见。可预见是指监管机构行为的可预期性。“朝令夕改”的监管显然会使投资者和消费者均无所适从；而令人无所适从的监管，不可能实现被监管行业的正常运营。 5、公众参与。监管者也是人，是人就会犯错误。而且监管者也有自身的利益，所谓“临管俘获”指的就是监管者与被监管企业问利益交换的可能性。因此，公众有效参与监管决策的过程不仅可弥补监管者信息不足，避免监管失误，也是直接维护自身利益最有效的途径。 6、透明。透明是指监管机构决策依据的原则、相关信息及过程向公众公开。监管决策应合乎公共利益，特别是经济性监管，直接关系买卖双方利益关系的平衡。只有决策依据的原则、相关信息及过程向公众公开，公众参与才有可能。 7、可问责性。可问责性就是监管机构犯了错误，责任如何追究、由谁纠错(也有人形容为谁来“监管”监管者)的问题。在国外，有“临管机构垄断了法律”、“垄断性行业监管者木身也是垄断者”的说法。监管机构之所以会成为“法律的垄断者”，一是因为垄断性行业监管不同于一般的市场监管，专业性、系统性较强，以至从某种意义上看，监管机构不仅是企业的监管者，也是企业决策的替代者，从而必须有很细密的规则体系与之相适应，这就要求规则制定者具备相应的专业知识。如，在制定输电定价规则时，规则制定者不仅要懂法律和经济学，还必须同时了解电力工业的技术、经济特性。而多数立法者不可能具备这样的专业知识。所以法律对规则的体现只能是粗线条的。因此，虽然原则性、基础性的规则可由其他权力机构如立法机构或政府部委制定，但那些具体的实施细则还是得由监管机构负责。二是因为传统意义上的垄断性行业正处于体制转变之中，特别是引入竞争的改革使政府监管不断面临新的问题，有些以往不曾有过的利益争端还必须尽快做出裁决，根本不可能等其他权力机构为此制定规则后再作处理。这也导致监管机构在一定程度上担当了立法者的角色。既然监管者也是“垄断者”，当然也应被“监管”。在发达市场经济国家，如何平衡监管的独立性与监管者受“监管”的关系，目前也是探索中的问题，各国应对的方式不尽一致。总体上看，权力制衡与法制仍是基本的选择。 二、我国监管现代化的基本思路 尽快启动我国监管现代化的进程，除理念需要更新外，还应有以下系统性的制度安排。 (一)增强监管的独立性 监管是一项独立的公共职能，特别是经济性监管以平衡各方利益为重心，其独立性就更为重要。从我国的具体国情出发，当前应做好以下两点： 1、监管业务独立。如，当前尤其需要将公用事业价格监管与物价总水平控制分别处理。公用事业价格监管只对公用事业的供给的可靠性和买卖双方的利益平衡负责，而物价总水平的稳定应交由货币政策、财政政策和汇率等影响总量平衡的政策工具解决。到目前为止，我国的公用事业价格监管一直被当作宏观调控的一项重要内容，相应地，各级政府的公用事业价格主管部门也都背负着宏观调控的职责。毋庸置疑，公用事业价格调整会直接或间接影响物价总水平，但是它与宏观调控毕竟是两回事。用现代经济学的语言表述，公用事业价格的调整只影响个别产品供求关系及买卖双方的利益关系，属于局部均衡问题，与经济整体的稳定没有直接关系，而影响后者的政策及其实施才属宏观调控。二者间至少有以下四方面的不同：(1)目标不同。公用事业价格监管的目标是个别产品供求关系及买卖双方利益关系的平衡，而宏观调控的目标是经济整体的稳定性。(2)指标体系不同。宏观调控所用指标均为经济总量指标如通货膨胀率、经济增长率、失业率等，而公用事业价格临管所用指标均与微观个体如企业的财务状况有关，如成本、利润、净资产、有效资产等。(3)对象不同。宏观调控作用的对象涉及所有经济主体，而公用事业价格监管只针对个别行业或个别企业。(4)手段(或工具)不同。宏观调控的主要工具是货币政策和财政政策，而公用事业价格监管的主要工具是规则的设计与执行。 在计划经济时期，视政府物价工作为宏观调控或许说得过去。因为当时所有的商品和劳务价格都由政府管制，只要政府不调价，物价总水平就不会有变化。此外，那时产权高度集中，生产由指令性计划决定，消费以数量配给为主，价格对微观主体的调节作用极其有限，整个经济就没什么宏观、微观之分。因此，就所谓经济杠杆而言，也确实看不出宏观与微观的区别来。但现在情况发生了变化。我国经济体制改革的主要目标之一就是要让市场机制在资源配置中发挥基础性作用。经过30多年的市场化改革，现在政府定价的商品和劳务主要限于公用事业行业，增加值不到国民经济总量的10。这些价格的变动对物价总水平的影响微乎其微。物价总水平稳定与否归根结底取决于货币政策和财政政策。在行政性调控手段中，真正起作用的也主要是投资审批，而不是价格控制。并且近几年的实践证明，即使通过政府调价影响了物价指数的变动，这种变动也只具有统计学意义，并不能对宏观经济的走向产生实质性的影响。如，通货紧缩时期的1997年，各地陆续提高了水、燃气、公交、教育、医疗、公房租住等一系列公用事业价格，有些提价幅度还很大。当年的消费价格指数有所上升，但通货紧缩依旧。可见，继续视价格监管为宏观调控，不仅背离了价格改革的初衷，也与当前物价工作实践的经验不符。自上世纪80年代以后，成熟市场经济国家的公用事业价格监管就不再受宏观经济政策的影响。也就是说，公用事业价格是否该调、调整多少，依据的只是供给成本及其合理性的判断，并不需要考虑物价形势即通货膨胀的走势如何。如果将二者混淆，则公用事业价格监管就失去了本来的意义和作用，对经济整体的稳定更是无所助益。 2、监管者决策独立。监管因其专业性强的特征，不能由专业人士独立决策的监管，其绩效可想而知。要实现监管者独立决策，最理想的方式当然是建立独立的监管机构。因此，我国现行的行政组织体系一定要做大的调整，应该将监管与那些业务关联性小的职能分离开来。如果不能与业部委分离，也应调整决策机制，如，设法在其部委内部建立相对独立的决策机构，最好是形成单独议事、独立发文的格局。从长期看，监管机构作为专家治理的领域，其决策的形成机制也应从做相应地改革，应将首长负责制改为真正的委员会制。 (二)完善监管规则 规则是监管者行为的依据，也是被监管者、消费者等监管当事各方权益保障的基础。因此，我国的监管现代化必须从完善规则做起。(1)要有分层、系统的规则设计。第一层规则是法律，由立法机构制定与发布。实践证明，以往将监管问题放存行业性法规(如电力法)中解决的方式效果较差，最好确立类似“公用事业管制法”的专门 法规。法律应解决的主要问题有：监管的政策目标和基本原则、监管机构的责任与权力、监管机构与政府相关部门的关系、监管机构负责人的任免、监管人员专业结构及任职标准、监管的程序、监管错误的纠正等。第二层次的规则是实施细则，由政府相关部(委)制定与发布。实施细则的内容包括市场准人条件、公用事业企业服务质量标准、价格核定方法(包括成本分项及各个相关参数的取值)等。第三层次的规则是执法规则及处理新情况、新问题的试行规则等，如，被监管者信息公开的范围和方式、引入竞争机制后的系统运行规则等，可由监管机构制定。(2)规则设计须学习国际经验并有实质性的公众参与。经济性监管源于市场经济。到目前为止，中国还没有真正意义上的监管经验。经济统制与经济性监管是两回事，基于计划经济思维下的行政指挥也不是监管实践。因此，制定科学的监管规则，首先，必须向成熟市场经济国家学习，在掌握监管的普遍真理后，再考虑基于国情的创新。其次，无论哪个层次的监管规则设计，都不能只有政府部门内部的讨论或依靠部门间的会签，而必须有实质性的公众参与。特别是第二、第三层次的规则，必须广泛听取利益相关方的意见，包括召开正式和非正式的听证会。 (三)建立职能完备、分工合理的监管组织体系 尽管监管决策独立性在建设科学的监管组织体系中的意义重大，但在我国，仅有监管机构独立仍不能保证监管的效力。因为我同公用事业监管职能分散的问题非常严重，由此必然导致相互间互不配合甚至互相掣肘，从而“好的政策难制定，定好政策后难执行”也就成为常态。因此，职能完备、分工合理的监管组织体系，对中国监管现代化的意义更为突出。我的建义是：第一，集所有监管职能于同一机构。以公用事业监管为例，无论监管机构独立还是内设于政府部门，价格、服务质量、投资、财务、市场准人等基本监管职能均应集中于一个机构。当前对公用事业监管效率影响最大的是成本规则和项目投资审批与价格监管未能有机结合，因而应首先考虑将上述三项职能纳入统一的监管机构。第二，监管层级设置以行业技术经济特性及财政责任为主要依据。在成熟市场经济国家和地区，社会性监管机构大多内设于政府部门内部，因而分业监管为普遍的模式。经济性监管虽独立化渐成趋势，但也有内设于政府部门的。在中央层面，内设于政府部门的又有两种模式：一种是经济部模式，即公用事业各行业监管集中内设于经济部或与其类似的部门；另一种是内设于各政府专业部门，如交通归交通部，电力归能源部。在地方层面，美同各州设有公用事业管制委员会，属于综合监管馍式，而其他国家或分业或部分综合，做法各不相同。原因在于各类公用事业的技术经济特性、产权制度、市场化改革程度及国家体制、政治传统等都不尽相同。我国监管机构的整合也应以上述基础条件为依据。对于那些供给网络跨区的行业，分业的、监管权集中于中央的模式可能较为合适。而供给网络限于省(市)的，建立地方的综合性监管机构可能更为合理，特别是供水、供暖、公共交通等由地方政府承担财政责任的市政公用事业，监管权完全应该交给地方政府，甚至应交给市镇政府。 (四)建立对监管者的监督制衡机制 监管部门作为行使公共权力的公众代理人，必须兼顾有关各方的利益，这就要求监管机构的决定不仅要对其上级行政领导负责，还要向各利益相关者负责。但在实际的监管过程中，具体的监管人员未必都能摆脱个人的感情取向和利益诱惑。并且相对于被监管企业，监管机构掌握的信息总是不完全的，加之监管机构很难做到始终拥有相应数量的技术、经济专家，受蒙骗的可能也是存在的。因此，建立抑制监管机构滥用权力和减少决策失误的监督制约机制是极为必要的。从我国的实际出发，这种制衡监管者的机制的建立，除加强行政诉讼法的执行体系外，还应着重做好以下两个方面：首先，真正做到公开、透明。这包括两个方面：一是被监管企业的经营信