入世后中国土地税费制度改革的思考

1 / 10 入世后中国土地税费制度改革的思考 入世后，我国经济将面临一个全新的国际环境。土地作为最基本的生产要素之一，其利用与管理也必然会受到入世的冲击。 WTO 对我国土地管理的影响将主要体现在以下两个方面：一是通过对不同产业的冲击，促进产业结构的调整，从而导致土地利用结构的重新组合；二是由于自由竞争的出现，促进企业不断改进经营管理方式，降低生产成本，从而促进了土地的规模化和集约化利用 。入世以后，应该如何 使使现行土地税费制度与 WWTO的基本规则和内 容容保持一致？如何通过 充充分发挥土地税收的重 要要宏观调节作用，以实 现现优 化土地资源配置， 提提高土地资源利用效益 ，保护传统 产业，发挥 比比较优势，弥补竞争劣 势势和加快区域经济发展 之之目标？如何建立新的 税税费制度，以适应土地 税税费体系国际未来的发 展展趋势，并适应我国经 济济发展新的需要？等等 一一系列问题将是当前土 地地管理研究领域应当重 点点深入研究的内容。 土地是古老的 税税基和税源，在经济发 展展水平较低的阶段，土 地地税具有十分重要的地 位位，是各国政府主要的 财财政收入来源。随着工 商商业的发展，土地税的 地地位逐渐被商品税和所 得得税取代。但是，世界 各各国的实践表明，土地 税税是一种良 好的和稳定 的的税源。现代土地课税 的的重要意义不仅仅在财 产产和收入的分配上，它 将将在加强对土地资源利 用用的管理，在抑制投机 交交易、抑制贫富过分悬 殊殊等诸多方面发挥重要 的的作用。 2 / 10 一、当今世 界界各国土地税费政策发 展展的共同取向 世界各 国国都非常重视土地税费 制制度建设，由于在资本 主主义国家，土地多为私 有有，因此土地税收关系 比比较明确。土地税收是 建建立在一定的土地制度 基基础之上的，虽然不同 国国家的土地制度的差异 导导致了土地税收性质的 不不同以及征收的方式和 办办法的不同，但是总体 说说来都存在着共同的政 策策取向。通过对美 国、 法法国、德国、日本、台 湾湾等发达国家和地区， 以以及印度等发展中国家 和和地区的土地税费政策 的的比较研究，现将其共 同同点归纳如下： 1、 “ 正税、少费 ” 是各国 土土地税费政策的一个重 要要特征。 在国外，主 要要采取土地税收的形式 ，对于房地产而言无论 它它处于社会再生产任何 环环节，要缴纳的规费种 类类都很少且额度很低， 一一般仅占房地产价值的 22%左右。即便如此， 在在西方许多国家都把收 缴缴的规费列入地方财政 预预算，明确它的使用方 向向和范围，而不列入预 算算的规费一般都被设置 特特定的作用。在采用托 伦伦斯登记制度的国家， 政政府在登记所有权人缴 纳纳的费用中，还创设一 种种保证基金，以赔偿通 过过登记但权益未获保障 而而引起房地产所有人蒙 受受的损失。 、各国的 土土地税收完全是地方税 种种，并且是地方财政收 入入的主要来源。 这样 做做的目的是把地方政府 的的事权和财权有效地结 合合3 / 10 起来，一方面激发地 方方政府征收房地产税额 的的积极性，另一方面扩 大大地方基础设施和公用 事事业的投资规模，从而 形形成税收收入增长的良 性性循环。这在美国体现 得得最为明显，房地产税 由由各市、镇征收，大多 数数收入归地方政府所有 ，用于当地的基础设施 建建设，其房地产税一般 要要占地 方财政收入的500% 80%。 、从 税税收的总体结构来看， 各各国的土地税都由土地 保保有课税、土地开发利 用用课税、土地取得和转 让让课税三个环节组成； 从从税收的分布结构来看 ，各国重视对房地产保 有有的征税，而房地产权 属属转让的税收则相对较 少少。 各国的土地税收 都都是把土地看作一种基 本本生产要素，按照生产 要要素的流通过程进行课 税税，从而保证了课税的 完完整性和系统性。强化 土土地保有课税将会刺激 土土地的经济供给和频繁 的的交易活动发生，有利 于于房地产要素的优化配 置置。 、各国在调节土 地地资源配置过程中，都 是是运用多种税 、多次征 的的复税制，而不是借助 单单一税种来实施。 在 市市场经济条件下，土地 作作为生产要素运用于社 会会再生产过程中，土地 所所有权、使用权等等都 是是分离的，从而土地运 用用于社会再生产过程中 ，会给不同主体带来不 同同利益，只有对与土地 有有关的不同主体的收益 都都调节到了，才能达到 合合理利用土地资源之目 的的。所以，各国在土地 税税制建设中，都是从宏 观观调节出发，把土地作 为为生产要素看待，建立 有有关土4 / 10 地的复税制体系 。 、从税负水平来看 ，各国土地税收政策坚 持持“宽税基、少税种、 低低税率”的基本原则。 所谓“宽税基”是指 除 了了对公共、宗教、慈善 等等机构的不动产实行免 征征外，其余的均要征税 ，这就为稳定充足的房 地地产税收入提供了物质 基基础；“少税种”，即 国国外设置的有关房地产 的的税收种类相对较少， 一一方面可以避免因税种 复复杂而导致重复征税等 税税负不公平现象的发生 ，另一方面又可以降低 税税收征管成本，提高税 收收效率；“低税率”， 国国外房地产税率虽然不 高高，但能在税基较宽、 征征收效率较高的条件下 ，为地方财政创造相对 充充足和稳定的收入来源 。这样的税制搭配可以 说说代表了房地产税收作 为为财产税的未来发展方 向向。 二、对入世后我 国国 土地税费制度改革的 全全方位思考 与 WTO 原原则和内容相一致的土 地地税费制度自身改革问 题题 1、积极推进 “ 费 ” 改 “ 税 ” WTO 框 架架下的贸易自由化原则 和和透明度原则，要求我 国国现行的土地税费制度 应应该具有公开、公正、 透透明的特点。然而在我 国国土地税费制度各种税 外外收费是一个突出现象 ，且其中很大一部分税 外外收费不符合国际惯例 的的要求，是不合理、不 符符合规定的，对经济产 生生了极强的扭曲作用， 也也给市场准入带来了很 大大的障碍。 据有关 资资料表明，许多地方仅 官官方认定的土地收费项 目目5 / 10 至少在百项以上，如 果果把搭车 收费等乱收费 项项目计算在内，估计多 达达二百项之多。与其他 国国家相比，其实我国与 土土地开发相关的税收负 担担并不重，属于中等税 负负国家。可是我国有关 土土地开发的各种收费却 大大大超过了税收负担， 据据估算，我国土地税收 约约占房地产开发总成本 的的 10%左右，而各种 收收费却占总成本的 30% 以上，而国外与土地 开开发有关的费用仅占房 地地产价值的 2%左右。 可可以说，目前我国的土 地地收费状况与入世的要 求求极不适应，对开放和 繁繁荣我国房地产市场产 生生了极大的阻碍。 纵 观观世界各国的土地收费 情情况，可以说涉及房地 产产收费的项目少 而又少 ，且费额很低，主要是 以以税收的形式，甚至有 些些国家还出现了“税” 改改“费”的情况。在发 达达国家，即使很少的费 用用也要纳入地方财政预 算算，对税和费实行分列 预预算和分别管理，任何 收收费项目均要有严格的 法法律依据，变动收费标 准准需经过严格复杂的法 律律和行政程序，还要经 过过严密的计算和公众讨 论论。发达国家的经验值 得得借鉴，可以说“正税 、少费”已经成为国际 土土地税费制度发展的必 然然趋势。 、适用 WTO 国民待遇原则，建立 国国内外统一的土地税费 征征收标准 国民待遇原 则则通常是指一国给予其 境境内的外国国民的待遇 不不低于或等同于其本国 国国民所享受的权利和待 遇遇。目前我国土地税费 的的征收标准存在两大差 异异：一是国内和国外之 间6 / 10 间的差异，二是国内城 镇镇和乡镇之间的差异。 这这种差异的存在必然会 导导致不平等竞争，这将 有有悖于 WTO 的基本原 则则和精神。以城镇土地 使使用税为例，该税只向 国国内企业和本国纳税人 征征收，且该税只对城镇 和和工矿用地开征，对城 镇镇以外的乡镇企业用地 则则不征收；对外资企业 用用地征收的是场地使用 费费。此外，耕地占用税 和和城镇维护建设税等也 只只对内开征。因此，建 议议对目前我国现行所有 的的土地税费制度进行清 理理，统一土地税费对国 内内外的征收标准，体现 公公平税收，保障公平竞 争争。 适应加入 WTO 形形势，如何充分发挥土 地地税收的宏观调控作用 问问题 1、加重对土地 保保有课税，按具体用地 类类型实行差别税率，促 进进土地资源的集约利用 和和优化配置 加入 WTO 以后，大量的国际资 本本将会渗入我国的各行 各各业，土地作为重要的 生生产要素将发挥巨大的 作作用，其资产的显化会 更更加强烈，今后土地资 源源利用效益的高低将成 为为影响企业生存和发展 的的重要因素，只有提高 土土地资源的利用效益， 实实现其优化和合理配置 ，降低产品的生产成本 ，才能 提高国内企业的 国国际竞争力。在加入 WTTO 的新形势下，就要 求求对当前土地税收体系 的的设计要考虑能够实现 土土地资源的集约利用； 同同时配合产业结构调整 ，实现土地这一生产要 素素由劣势产业向优势产 业业的集中。 7 / 10 目前我国 土土地保有环节的课税主 要要是城镇土地使用税， 该该税采用四级定额税率 ，最高税额仅为 10 元 / m2，土地保有成 本本过低，不利于促进土 地地使用者合理、节约使 用用，不利于土地向优势 产产业集中。从世界各国 的的税收分布结构来看， 各各国非常重视对房地产 保保有的课税，而对房地 产产权属转让的税收则相 对对较少。不少 国家和地 区区将土地保有课税作为 一一种房地产政策，其目 的的主要是想通过征收保 有有税，提高不动产占有 成成本，从而促进不动产 的的流转和有效利用，提 高高不动产的供给量。台 湾湾的土地保有税具有非 常常明显的政策意义，此 外外还有法国、德国、韩 国国、日本等国家，其保 有有 税的设计值得借鉴。 建议提高城镇土地使 用用税税率，同时按照具 体体用地类型采用差别税 率率，在原有按大、中、 小小城市和县城、建制镇 、工矿区分类的基础上 ，区别对待居住用地、 工工业、商业用地和其他 用用地，对工业和商业用 地地采用较高的税率，对 居居住用地采用一般税 率 。此外，改现行土地闲 置置费为土地闲置税，充 分分发挥税收的制约作用 ，对占而不用的土地征 收收高额税率，要面向国 内内外企业和个人征收。 、完善耕地占用税， 加加强对农地资源特别是 对对耕地资源的保护 8 / 10 加 入入 WTO 后，必然会大 大大增加对农地的需求量 ，大量的农地将非农化 。目前能对农地保护发 挥挥一定作用的土地税种 只只有耕地占用税，但是 目目前的耕地占用税最高 税税额只有 15元 / m2 ，最低税额仅为 1 元 / m2，且该税率十 多多年未作调整；同时该 税税的课税范围过于狭窄 ，该税所指的耕地是指 用用于种植农作物的土地 ， 对林地、草地、养殖 水水面等非耕地则没有明 确确的规定。因此对占用 农农地但又未占用耕地的 行行为无税收上的约束， 不不利于农地资源的保护 。建议对所有农地均征 收收农地占用税，按地类 的的不同实行差别税率。 由于耕地保护是关系 到到国计民生和民族安危 的的全局性战略问题，粮 食食安全问题任何时不能 放放松，所以应该在入世 后后为避免耕地的流失， 对对耕地采取特殊保护， 建建议开征耕地保护特种 税税，采用高税率。同时 应应要求对农地占用税的 税税款必须纳入地方政府 财财政预算，实行专款专 用用，专项用于农地的开 发发、治理和保护。此外 ，可以考 虑借鉴台湾的 做做法开征荒芜土地税， 即即对可利用而逾期未利 用用，或作低度利用和违 法法利用的农用土地课以 重重税。 、降低现行农 业业税税率，规范农业收 费费，间接保护弱势的农 业业 加入 WTO 以后， 对对我国冲击最大的是农 产产品市场。在 WTO规 则则允许的范围内，如何 实实施对我国农业的保护 是是值得研究9 / 10 的问题。在 我我国对农村土地的课税 一一直隐含在农业税中， 现现行的农业税收实际是 由由农业税和农林特产税 组组成。笔者认为要提高 农农产品的竞争力，就要 降降低成本，其中降低农 业业税税率，规范农业收 费费是一种间接的保护途 径径。世界上大部 分国家 对对农业生产、经营所得 征征收统一的所得税，在 计计算应税所得时都作了 必必要的扣除，基本上将 农农业所得归入到综合所 得得，一般采用超额累进 税税率的做法值得参考。 适应国际土地税费种 类类设置的发展趋势，补 充充和完善我国现行土地 税税费种类问题 1、开 征征赠与税和遗产税 目 前前世界上已经有 100 多多个国家在房地产无偿 转转让环节开征了遗产税 或或继承税和赠与税，各 国国都把遗产税或继承税 和和赠与税看成是所得税 的的补充，当作调节和平 均均社会财富的一种手段 ，实行累进税率。而我 国国当前却缺乏这一环节 的的课税，随着我国收入 差差距的逐渐扩大，有必 要要对房地产的无偿流转 开开征遗产税或继承税和 赠赠与税。 、开征受益 税税或工程受益费 任何 一一项土地投资必然对周 围围土地的利用产生一定 影影响，从而使土地价值 提提高。因此，各国政府 在在进行一次性土地投资 时时，总是要看受益程度 的的大小对周围的土地所 有有者征收受益税或工程 受受益费。以台湾为例， 其其工程受益费的征收10 / 10 总 额额，最高不超过该项工