公共管理视角下的跨部门合作研究

1 / 8 公共管理视角下的跨部门合作研究 公共管理视角下的跨部门合作研究 日趋专业化的分工带来了政府管理和公共服务中的碎片化，无论是传统官僚制还是新公共管理改革运动都没能很好地解决公共部门协调的难题。以撤并机构的方式处理交叉领域的社会问题却催生了部门膨胀和协调不力的新问题。因此，重新强调“合作”成为当务之急，伴随着行政体制改革实践新浪潮的推进，跨部门合作理论应运而生，成为解决 部部门间协调不力以及社 会会治理碎片化急需的策 略略。 国内外对跨部 门门合作进行了大量研究 。在 SSCI 收录的公 共共管理类影响因子较高 的的 Public Adm inistratio n Review等 六 六 类 期 刊 上 以 “Int e ragency Co llaboratioon” 和“Cross - agency Col laborationn” 为关键词搜索到了 比比较丰富的文献，经过 筛筛选整理，最后与跨部 门门合作密切相关的文献 共共有 44 篇。 以“ 跨跨部门合作”为关键词 在在 CNKI 上进行搜索 ，截止目前在行政学及 国国家行政管理这个学科 分分类下已收录论文233382 篇。国外跨部门 合合作已成为解决教育、 医医疗、儿童等社会问题 有有效且成熟的途径。而 国国内研究中，跨部 门合 作作多用于分析特定自然 灾灾害与危机事件的原因 及及效果，在跨部门合作 的的研究领域拓展、理论 框框架验证等方面研究较 少少，尽管也取得了本土 化化的研究成果，但对跨 部部门合作的研究局限于 理2 / 8 理论引进与初步应用。 在在此阶段，有必要对已 有有研究进行梳理，分析 跨跨部门合作理论研究的 现现状、影响因素、存在 问问题等，进而探讨跨部 门门合作未来值得研究的 若若干领 域，为国内跨部 门门合作实践和研究提供 有有益启示。 一、跨 部部门合作的研究现状 跨部门合作应用领域 对于跨部门合作理论 的的应用，国内外侧重点 有有所不同。在国外，跨 部部门合作主要集中于社 会会保障，医疗、健康、 教教育等方面。例如，医 院院与社区健康服务；农 村村地区的家庭和孩子所 面面临的严峻社会和健康 服服务问题；成年人的扶 持持与保护；儿童福利家 庭庭的药物滥用问题；长 期期无家可归人群救助； 少少年司法制度和社区精 神神卫生问题；国家级跨 部部门教育团队建设等。 在国内，跨部门合 作作的应用主要是集中于 对对危机事件、自然灾害 和和环境问题等方面的研 究究。陈秋政以台湾地区 六六龟灾区为例，分析了 六六龟灾区莫拉克风灾救 援援过程，探讨在此过程 中中是否存在跨部门治理 并并指出跨部门合作的趋 势势。有 学者以台湾灾难 管管理机制与经验分析为 例例，在充分分析和介绍 台台湾灾难管理机制与经 验验的基础上深入探讨了 跨跨部门治理的概念，并 分分析了跨部门治理的研 究究趋势及应用。而另一 些些学者则将跨部门合作 理理论用于解决环境管理 机机制问题、公共3 / 8 危机治 理理问题、环境治理、水 资资源保护、基层综合应 急急救援体系、自然灾难 管管理。对比发现国外注 重重公共服务供给上的跨 部部门合作研究，国内倾 向向公共管理与危机治理 领领域的跨部门合作研究 。对公共服务领域跨部 门门合作研究的缺失成为 今今后弥补的方向之一。 跨部门合作研究方 法法 外文期 刊关于跨 部部门合作研究基本以定 量量研究或混合研究的方 法法为主，大都采用访谈 、问卷的方式进行数据 的的收集，且学者们为了 保保证研究的科学性，对 于于数据的获取，样本的 选选择都较为严谨、准确 、可操作性强。文章理 论论模型的建构，研究设 计计也较为科学、规范。 斯斯蒂芬佩奇抽取了美 国国 10 个州近 10 年的 人人事服务数据作为样本 ，采用了半结构式访谈 方方式，访谈了 170 多 位位合作的参与者和政策 分分析师，且从外部授权 、内部因素、结果测量 、结果管理四个维度测 评评了各地人事服务机构 合合作的责任平台构建， 用用以评估和比较各州 的 地地方人事服务机构间合 作作能力的责任性问 题。 在在数据分析与统计方法 的的使用上也开始采用双 变变量、多变量分析、回 归归分析等较为高级的统 计计技术。有学者研究了 跨跨部门合作对儿童福利 与与青少年司法服务行为 的的促进作用，研究数据 来来源于国家儿童保护服 务务以及儿童和青少年健 康康机构的调查数据，作 者者利用双变量分析和回 归归分析方法对跨部门合 作作影响儿童福利与青少 年年司法服务行为的各变 量量进行分析4 / 8 与验证。 分析国内现有的相关 文文献，发现跨部门合作 的的研究方法以规范性研 究究为主，采用实证研究 方方法的文献比例较低， 较较倾向采用实证案例分 析析。学者们采用案例研 究究的方法，既有单案例 的的研究，如以地震这类 自自然灾难为例，在分析 社社会弱点的基础上，指 出出跨组织合作在灾难管 理理中的作用；同样也有 采采用多案例进行比较研 究究的，如对瑞典的 7 个 跨跨部门合作项目进行了 探探索性比较案例研究， 解解释了跨部门合作对服 务务项目合作有效性的影 响响强度和规范化程度。 以以台湾三个公益组织方 案案为例，研究了非营利 组组织与政府的跨部门合 作作，通过对案例的分析 ，提出了非营利组织与 政政府合作的建 议。研究 方方法总体表现为在研究 设设计上理论性不足，缺 乏乏系统的 实证数据的收 集集，对于统计分析的技 术术的运用也较少。但近 年年来国内的研究也逐渐 由由规范性研究向规范性 与与实证性研究共存转变 。 二、跨部门合作 的的困境 本文由论文联 盟盟 http:/收集 整整理 跨部门合作虽然 是是机构间一种双赢的必 然然选择，但是当部门或 机机构间为了共同的目标 与与任务进行合作时，会 面面临一些新的问题与挑 战战，出现合作的困境， 在在不同领域其困境的表 现现会有所不同。 5 / 8 在 论论及合作过程中的障碍 时时， Robert Ag ranoff认为跨 部部门合作面临七大挑战 ：地盘保护问题、风险 规规避问题、时间和机会 成成本、人际关系成本、 机机构间权力行使问题、 资资源囤积问题以及公共 政政策的阻碍。而另一些 学学者将跨部门合作的困 境境归结于交流问题、环 境境问题、政治与权力问 题题以及组织文化问题。 通过跨部门合作项目实 践践的分析，澳大利亚学 者者 Helen van Eyk 和 Fran B aum 认为不同部门 进进行合作时会面临以下 困困境：第一，信任问题 。在合作的过程中，会 产产生不信任的问题，尤 其其是在涉及多学科合作 项项目以及跨部门小组中 信信任缺失较为严重；第 二二，同化问题。跨部门 合合作会导致参与机构间 发发生明 显的变化，尤其 是是地方层面的跨部门合 作作，会导致合作参与者 自自身的变化，这主要表 现现为当合作的其他机构 支支持一个项目，另一个 机机构就会产生波动，也 也也倾向于采取支持的策 略略，而原因也许仅仅是 因因为别的机构都这么做 了了；第三，时间和资源 问问题。时间 的有限和资 源源的缺乏会限制合作的 成成功，这个问题常产生 于于机构间需要进行资源 再再分配的时候；第四， 跨跨学科工作经验的问题 。当跨部门合作项目涉 及及到需要具备多学科的 跨跨部门合作经验和处理 跨跨学科的合作项目能力 时时，往往会面临缺乏跨 学学科工作经验问题。而 且且，在跨部门 合作中具 备备不同学科知识背景的 合合作主体需要平等地参 与与、公开地讨论、以便 达达成大家一致赞同的议 程程，这6 / 8 对参与人员的多 学学科工作经验以及知识 储储备的广度和深度要求 较较高，是跨部门合作活 动动面临的一大难题；第 五五，信仰和员工职业协 作作障碍。员工通常会忠 诚诚并愿意献身于自己的 工工作机构，然而，这反 而而会增添其在跨部门层 面面工作的困难，因为这 涉涉及各机构之间资源及 服服务的转移。而各机构 自自身的制度、政策更会 加加重这一困难。 在 社社会资本的视角下公共 危危机治理的跨部门合作 困困境主要表现为 ，第 一一，信任缺失下跨部 门 合合作的合法性问题；第 二二，网络失范下跨部门 合合作的有效性问题；第 三三，规范缺失下跨部门 合合作的责任性问题。且 这这三个问题严重制约了 公公共部门危机治理中的 跨跨部门合作的实现。同 样样，跨域治理也存在四 个个方面困境，分别为利 益益如何均衡，信任如何 建建立，权力如何配置， 责责任如何归属。 不 同同类型的跨部门合作会 有有自身独特的合作困境 ，但是总体上还是离不 开开资源、权力分配、信 息息沟通、文化氛围、信 任任、组织环境、领导者 能能力等因素，继续发掘 影影响部门合作的因素， 对对破除合作困境大有裨 益益。 三、未来研究 方方 向 发展本土化的 跨跨部门合作研究框架 跨部门合作作为引进概 念念，虽然具备较为完善 的的理论架构，但是具体 到到我国公共行政实践中 ，仍需要进行理论适应 性性探究。已有“工具说 ”、“互动说”“整合 说说”、“能力说”7 / 8 从不 同同角度阐释和合作的含 义义，但是合作离不开合 作作者处于的环境，我国 行行政部门条块分割、部 门门合作经验不足不能忽 视视。因此，具体开展合 作作需要结合实际，对不 具具备的要素不能强求。 学学者们也应探究发展适 应应本土化的跨部门合作 研研究框架，让跨部门合 作作真正在中国大地生根 发发芽。 丰富公共服 务务领域跨 部门合作的实 践践和理论 在国内， 跨跨部门合作的应用主要 是是集中于对危机事件、 自自然灾害和环境问题等 方方面的研究，而缺乏对 公公共服务领域跨部门合 作作的研究。这也和我国 的的行政生态理念一致， 总总体抓稳定和管理，而 公公共服务领域的精确化 才才逐渐起步。当前政府 提提高了公共服务的投入 程程度，公共服务领域中 发发现的社会治理问题同 样样可以尝试采用跨部门 合合作的方式来解决。学 者者们也可以把研究视角 转转移到公共服务领域的 跨跨部门合作上，通过实 践践总结，提升公共服务 的的整体效能。 跨部 门门合作研究方法的多元 化化发展 分析 国内现 有有研究，发现跨部门合 作作的研究方法以规范性 研研究为主，采用实证研 究究方法的文献比例较低 ，较倾向采用实证案例 分分析。研究方法总体表 现现为在研究设计上理论 性性不足，缺乏系统的实 证证数据的收集，对于统 计计分析的技术的运用也 较较少。未来可以增加实 证证研究的分量，用更加 规规范的定量研究剖析跨 部部门合作背后的机制， 例例如社会网络分析在跨 部部门合作中就很有应用 价价值。 8 / 8 交叉学科挖 掘掘跨部门合作影响因素 跨部门合作作为组 织织行为的一种，受到系 列列影响因素的作用。从 不不同的学科