公共财务管理与政府财务报告改革

1 / 11 2017 年度教育实习个人总结 2017 年度教育实习个人总结 一个半月的实习只是时间长河中的一瞬间，但对于我们来说却是千金难买的宝贵光阴，我们十分珍惜这一难得的实习机会。我们的实习基地是钱库高级中学，一个多月的实习，带给我们许多宝贵的回忆，而这些经历犹如血液般融入我们的生命，成为我们成长的一部分，也是我们离开象牙塔前所迈出 促进公共财务管理水平的提高，并推动政府对外财务报告的 改改进。 关键 词词公共部门财务管理 政政府会计政府财务报告 XX 年 6 月 23 日，李 金金华审计长在向十届全 国国人大常委会十次会议 所所做 的审计报告中，再 次次披露了政府公共部门 财财务管理中存在违法、 违违规、违纪和公共资金 使使用效益低下、损失浪 费费严重等一系列问题。 一一石激起千层浪，自审 计计报告公布后，政府公 共共部门财务管理问题成 了了媒体报道、公众议论 的的焦点。这促使我们思 考考，如何解决政府公共 部部门财务管理中存在的 问问题，以使政府取信于 大大众，取信于纳税人。 一、关于公共财务管理 1.关于公共部门。 公公共部门也称为公共组 织织。根据国际通行的分 类类，社会部门分为私人 部部门和公共部门。其中 ，公共部门是指以公共 利利益为目标的非营利的 政政府部门和 非营2 / 11 利组织 ，或第一部门和第三部 门门。国际会计师联合会 则则把公共部门定义为国 家家政府机构、区域政府 机机构、地方政府机构以 及及相应的政府主体。按 照照上述定义，中国的公 共共部门除政府自身外， 还还包括政府拥有或控制 的的实体，如国有企业或 金金融机构。在市场经济 中中，国有企业应以商业 定定位，以便能够获利。 基基于这种考虑，国有企 业业在企业管理上必须有 自自治权并且实行公司化 。因此，国有企业的财 务务管理应采用 有别于政 府府部门的做法。但是， 广广义地说，它们还是属 于于公共部门。 2.关 于于公共财务。公共财务 也也称为公共部门财 务。 然然而，财政界更倾向于 称称它为公共财政。这不 仅仅仅只是字面的不同， 应应该说它们之间有必然 的的联系，但也有根本的 区区别。传统的财政学理 论论把财政称为国家财政 或或政府财政，而公共财 务务则称为企业财务和事 业业行政单位财务。财政 管管理既包括预算管理、 税税收管理，也包括企业 财财务管理、基本建设财 务务管理、事业行政单位 财财务管理以及预算外资 金金管理。市场经济体制 确确立后，我国致力于建 立立与社会主义市场经济 相相适应的公共财政体系 ，公共财政是公共财务 的的基础。按照前面的定 义义，政府行政部门、事 业业单位以及国有企业的 财财务 可称为公共财务， 它它是公共财政的重要组 成成部分，它们之间的联 系系是不言而喻的。但是 ，公共财政与公共财务 之之间的区别也很明显。 公公共财政突出“政”字 ，它侧重于政府层面， 可可以从政治、政策的角 度度理解，并具有政治性 、政策性、年度性、无 限3 / 11 限性和单一性等特征。 相相比之下，公共部门具 体体花钱办事，公共财务 更更应突出“务”字，侧 重重于部门、机构层面， 可可以理解为钱或资金方 面面的事务，具有经济性 、技术性、持续性、有 限限性和综合性等特征。 应应该说，公共财政与公 共共财务的区别就象公共 财财政学与公共经济学的 区区别一 样，前者关注财 政政收支本身的问题，后 者者则关注财政收支的经 济济影响及公共部门经济 行行为的合理性等问题。 不不过，公共经济学从宏 观观层面考虑，而公共财 务务更侧重于微观层面考 虑虑。 3.关于公共财 务务管理。既然公共财务 与与公共财政之间既有联 系系也有区别，那么公共 财财务管理就必须解决 “ 管管什么 ”“ 如何管 ” 的 问问题。应该说，政府公 共共部门代表国家意志、 受受社会公众委托，依法 履履行公共事务管理、提 供供公共服务职能，行使 公公共资源筹集、使用和 管管理权力，形成委托 -代代理关系，产生广泛的 公公共受托责任。从财务 的的角度，政府 公共部门 应应依法履行筹集和使用 公公共资金，不断提高公 共共资金效率，保全公共 财财产，保护公共财务安 全全等财务受托责任。所 以以，财务受托责任是政 府府公共部门最主要的受 托托责任，加强财务管理 则则是强化财务受托责任 的的重要手段。 关于公 共共财务管理“管什么” 的的问题。我们认为，当 前前，公共部门主要只对 公公共预算、公共收入和 公公共支出进行管理。或 者者说，把公共财务管理 与与公共财政管理等同起 来来，只关注财政年度公 共共资金筹集、分配、使 用用的合规性，所以，4 / 11 政 府府公共部门财务管理侧 重重于年度财务收支。至 于于年度以外或财务收 支 以以外的财务活动基本上 没没有管，或没有履行应 有有的财务受托责任。这 突突出表现在公共资金按 预预算规定从财政部门拨 出出后就记录为财政支出 ，至于拨出去的钱如何 使使用、使用的结果如何 ，就在财政部门的管理 视视野中消失了。这样， 作作为主管公共财政、公 共共财务活动的政府部门 就就根本无法向公众提供 全全面、完整的财务活动 情情况和财务状况的信息 。由于缺乏必要的财务 信信息，财政部门难以掌 握握公共资金的来龙去脉 ，更谈不上对其进行管 理理了。公共财务管理主 要要研究公共资金如何流 入入各个公共机构、如何 在在机构内流动以及如何 流流 出的全过程。我们认 为为，公共财务除了应对 公公共收入、公共支出和 公公共预算进行管理外， 还还必须把政府公共部门 相相关的财务活动统统都 管管起来。具体地说，还 应应当包括公共资金管理 、公共成本管理、公共 投投资管理、公共财产管 理理、公共债务管理、公 共共部门绩效管理等内容 。 至于公共财务“如 何何管”的问题，我们认 为为，公共财务虽然是公 共共财政的重要组成内容 ，且在市场经济环境下 应应当借鉴企业财务管理 的的做法，但公共财务管 理理不同于公共财政管理 ，也有别于企业财务管 理理。当前，我国公共财 务务管理似乎走入了误区 ，该作为 公共财政管理 的的却采用了企业财务管 理理，而该按企业财务管 理理的却当作公共财政来 管管理。按公共财政的方 式式管理公共财务，就会 养养成不计成本、不讲效 益益、5 / 11 不顾风险的恶习， 造造成公共资源浪费、公 共共资金使用效益低下、 公公共财务风险加大；若 按按照私人部门的方式管 理理公共财务，就会迷失 非非营利的组织目标和财 务务方向。 看来，公共 财财务究竟如何管确实令 人人困惑。我们认为，按 照照新公共管理思路，以 公公共利益最大化为目标 ，以公共财政管理为基 础础，借鉴企业财务管理 技技术方法，针对公共部 门门财务活动特点和规律 ，应当：转换理 财观念 ，把政府公共部门视为 独独立的经济主体，遵循 非非营利的组织目标开展 财财务活动；增强成本效 益益意识，理性地从事公 共共财务活动，切实加强 行行政成本管理，提高行 政政效率和公共资金效益 ；明确受托人身份和公 共共财务受托责任，按照 预预算限定，加强财务预 算算管理，强化财务责任 ，防范公共财务风险。 按按照新公共管理理论， 引引入现代财务管理技术 方方法，切实提高公共财 务务管理水平。根据公共 部部门所有者缺位、治理 结结构缺陷和管理者普遍 存存在的道德风险及逆向 选选择现象，建立健全财 务务法规制度、完善财务 程程序和手续、严格财务 开开支标准。建立健全内 部部监督、社会监督、审 计计监督“三位一体”的 财财务监督体系，提高公 共共财务活动的透明度， 主主动接受社会公众的监 督督，提倡公众参与公共 财财务管理。 二、公共 财财务管理的信息需求， 要要求改革政府财务报告 会计是反映性的。对财 务务活动过程及结果进行 反反映的政府会计必须把 相相关的信息以财务报告 的的形 12下一 页页 6 / 11 式披露出来，为加 强强公共财务管理提供必 要要的信息资料。 迄今 为为止，我国公共部门仍 然然只有预算会计。由于 预预算会计定性为国家预 算算管理的组成部分，其 主主要核算和反映政府预 算算收支活动，预算会计 报报表主要反映政府预算 收收支执行情况及结果； 预预算会计信息主要满足 国国家宏观经济管理和上 级级财政部门及本级政府 对对财政管理的需要。很 显显然，预算会计无法全 面面、完整地核算和反映 政政府公共部门财务活动 的的全部内容；预算会计 报报告也无法反映政府公 共共部门财务状况、公共 资资金使用情况以及政府 财财务受托责任履行情况 ；预算会计信息更无法 满满足公共财务管理的需 要要。 我们认为，公共 财财务管理要求政府财务 报报告应是一个能够全面 完完整反映政府公共部门 财财务活动情况、财务状 况况、公共资金使用情况 及及政府 履行财务受托责 任任情况的综合财务报告 ，而不只是反映预算收 支支情况及结果的预算会 计计报表或财政收支决算 报报告。所以，应当对预 算算会计报表或财政收支 决决算报告进行改革，按 照照公共财务管理的需要 建建立政府财务报告体系 ，提供以下财务信息： 1.全面、完整、系 统统地反映政府公共部门 的的财务状况和财务活动 结结果，而不只是反映年 度度的预算收支执行情况 及及结果。预算会计报表 或或财政收支决算报告只 反反映预算收支本7 / 11 身，且 具具有年度性，而与预算 收收支相关的情况，如预 算算支出形成的公共财产 、为平衡预算举借的公 共共债务等却得 不到反映 。公共财务管理需要政 府府财务报告连续地反映 公公共资金的来龙去脉、 预预算收支的前因后果以 及及前后会计期间财务状 况况的变动情况，全方位 披披露政府公共部门各个 方方面、各种类型的财务 活活动信息。包括：政府 及及公共部门全面、完整 的的财务状况。即包括政 府府层面、公共部门层面 的的财务状况； 也包括期 间间的和连续的财务状况 ；还包括政府受托管理 的的公共财产权益、公共 债债务情况。政府公共部 门门的财务状况变动情况 。从总财务状况变动或 现现金流量和净资产变动 两两个侧面加以反映。政 府府公共部门预算收支情 况况，突出反映预算与 实 际际执行相比较的情况， 以以揭示政府公共部门预 算算管理能力。 2.全 面面、客观、真实地反映 政政府公共部门的成本费 用用，而不只是简单报告 预预算支出或经费支出情 况况。政府公共部门的成 本本费用与预算支出或经 费费支出不同。后者只是 按按批准预算或经费拨款 和和有关规定所发生的货 币币支出，而不是与受托 责责任相对应的财务支出 。前者则从财务支出角 度度，综合了货币支出和 物物化支出，较客观、真 实实地反映了政府公共部 门门的耗费水平。为反映 政政府公共部门的成本费 用用情况，美国政府会计 准准则委员会第 34 号准 则则公告推荐的公共部门 净净 成本表值得借鉴。这 张张报表反映了各政府公 共共部门财政年度的总支 出出、提供公共服务依法 取取得的总收入、需要由 公公共 预算拨款8 / 11 的数额等 情情况。 3.全面、客 观观地反映政府公共部门 的的受托业绩。由于非营 利利性和追求公共利益目 标标，政府公共部门不可 能能象私人部门那样，可 以以以股东财富增长、财 务务状况改善、经营实力 增增强等财务指标反映其 受受托业绩。但现行的预 算算会计报表或财政收支 决决算报告并不能反映这 种种受托业绩。尽管财务 指指标也能够在一定程度 上上反映政府公共部门的 财财务受托业绩，如遵循 法法定预算情况、公共财 务务实力及 公共财务健全 性性等，但政府公共部门 花花钱办事，要反映公共 资资金使用效果或公共支 出出效率。其效果或效率 主主要体现在维护国家安 全全和社会稳定、促进社 会会公平和经济增长，以 及及提高国家或地方政 府 竞竞争实力等方面，且多 数数情况下不能按定量的 思思维进行量化反映，只 能能通过定性分析加以描 述述。考虑到政府公共部 门门绩效衡量的复杂性， 许许多绩效不能量化反映 的的事实，原来的财政收 支支决算报告中决算说明 书书或财务情况说明书应 改改进为财务报告附注。 同同时，借鉴 GASB 第 334 号准则公告的做法 ，要求政府财务报告提 供供管理讨论与分 析等内 容容，用特定的议题、图 形形、图表和表格等形式 ，对涉及财务、非财务 的的事项及相关的受托业 绩绩加以描述。 三、政 府府财务报告改革的制度 基基础 适应公共财务管 理理的需要，必须改革现 行行的预算会计报告，建 立立政府财务报告体系。 但但是，政府财务报告作 为为公共9 / 11 财务管理的一种 技技术方法，它不仅受政 府府会计发展的制约，更 主主要的是受公共管理思 想想和相关法规制度的影 响响。所以，政府财务报 告告改革必须有相应的制 度度基础。 1.健全的 公公共管理制度。随着新 公公共管理的兴起，商业 管管理技术、社会公众服 务务取向、市场竞争机制 的的引入，政府更加重视 服服务产出、结果、效率 和和质量，必须用企业家 的的精神来改造政府，强 化化公共管理，不断提高 政政府的绩效。 2.一 体体化的公共财务制度。 不不仅要有健全的、以绩 效效导向的公共预算制度 ，还要有健全的、科学 规规范的公共收入、公共 支支出、政府成本、公共 投投资、公共财产、公共 债债务管理制度和政府绩 效效考核制度。而且这些 制制度之间应当严密、相 互互衔接，避免由于政出 多多门而相互矛盾，从而 形形成公共财务制度链。 3.完整的政府会计体 系系。不仅要有真正意义 的的预算会计体系，还要 有有完整的政府财务会计 体体系 ，使政府预算会计 与与政府财务会计衔接起 来来。这里，更重要的是 如如何确定政府会计对象 。我们认为，应当按照 政政府公共部门的财务受 托托责任