公务员在行政法中的地位探讨

1 / 9 公务员在行政法中的地位探讨 作者：邝少明 摘要 :行政法属于公务员普法地位的特别规定。公务员在行政法中的地位 ,通过行政法关系体现。公务员在内部和外部行政法律关系中的地位完全不同。在外部行政行为中 ,公务员既不是行政主体 ,也不是行政相对人 ,而是作为国家行政机关代理人。但是公务员在内部行政法律关系中具有主体地位。根据行政 监察法有关规定 ,公务员的职务行为需接 受受行政监察。公务员是 行行政诉讼法律关系的主 体体之一 ,但与诉讼主体 的的主体地位有很大差异 。 公务 员员在行政法中的地位 ,通通过行政法关系体现出 来来 ,行政法关系是指由 行行政法调整的 ,以权利 义义务为主要内容的社会 关关系。主要有两类 :行 政政法律关系和监督行政 法法律关系。1 一一、 公务员在行政法 律律关系中地位 行政 法法律关系是指行政法在 实实现国家行政职能过程 中中调整的各种社会关系 , 是行政主体之间以及 行行政主体与其它各方之 间间的权利义务关系 ,是 行行政法规范对一定社会 关关系(行政管理关系 )调调整后形成的特定的法 律律关系的总称。 2按按不同的标准 ,行政法 律律关系可以有不同的分 类类 ,如果以行政法律关 系系主体之间的隶属关系 为为标准 ,可以将其分为 外外部行政法律关系和内 部部行政法律关系。 11.公务员在外部行政 法法律关系中的地位。外 部部行政法2 / 9 律关系是行政 主主体与行政相对人之间 因因外部行政活动而形成 的的权利义务关系。公务 员员在外部行政行为中 ,既既不是行政主体 ,更不 是是行政相对人 ,因而不 具具有外部行政法律关系 主主体的地位 ,而仅是作 为为行政法律关系主体之 一一的国家行政机关的代 理理人。因为 : 第一 , 公务员不能成为行政 法法律关系中的行政主体 。行政主体是指享有国 家家行政权 ,能以自己的 名名义行使行政权 ,并能 独独立地承担相应法律责 任任的组织 ,要成为行政 主主体 ,则必 须具备以下 条条件 :一是行政主体必 须须是社会组织 ,而不能 是是个人 ,公务员本身是 分分散的个人 ,所以公务 员员就不能成为行政主体 。二是该社会组织拥有 国国家行政职权 ,其行政 职职权可以是依宪法、组 织织法或其它法律、法规 的的授权。三是能以自己 的的名义对外行使行政权 , 即能在法律范围内依 照照自己的判断作出决定 , 发布命令 ,并以自己 的的职责保障这些决定和 命命令的实施 ,独立采取 行行政行为等 ,能否以自 己己的 名义行使行政权 ,是是判断行政机关及其它 组组织能否成为行政主体 的的主要标准。四是能独 立立承担法律责任 ,而能 否否独立承担法律责任是 判判断行政机关及其它组 织织能否成为行政主体的 一一个关键性条件。公务 员员是从事公共行政活动 的的国家机关公职人员 ,因因此不能成为行政主体 。 第二 ,公务员行 政政法律关系中的行政相 对对人。行政相对人是在 外外部行政法律关系中 ,与与行政主体相对应的一 方方主3 / 9 体 ,相对于在行政 活活动中具有并行使国家 行行政权力的行政主体而 言言 ,行政相对人是不具 有有也不能行使国家行政 权权的公民、法人或其它 组组织一方 ,行政相对人 在在行政活动中所行使的 权权利和履行的义务都是 其其为公民、法人或其它 组组织自身的权利或义务 , 这些权利、义务与行 政政主体权利义务即行政 或或职责相对应。且行政 相相对人是行政主体的外 部部行政行为所直接约束 的的对象 ,当其认为行政 主主体对其作出的具体行 政政行为损害了其合法权 益益时 ,有权以自己名义 提提起行政诉讼或 申请行 政政复议以得到救济。而 公公务员则不具有这些特 征征 ,不能成为外部行政 法法律关系中的行政相对 人人。 但是公务员在 外外部行政法律关系中和 行行政主体之间存在着一 种种特殊的法律关系 ,因 而而拥有特殊的地位。第 三三 ,行政机关的职权、 权权限和优先权涉及到公 务务员 ,即行政机关的职 权权由公务员履行 ,同时 行行政机关的优先权成为 公公务员 当然的权利 ,行 政政机关的职权和权限同 样样约束着公务员。 第第四 ,公务员在分享行 政政机关的职权、优先权 和和分担行政机关的职责 、权限时 ,行政机关有 权权对分享和分担物进行 再再分配。如行政机关对 公公务员的职责权限进行 进进一步划分 ,公务员不 仅仅不能超越其所属行政 机机关的权限 ,而且同样 不不能超越本机关内部公 务务员之间的权限。 第第五 ,公务员实施行政 管管理活动时 ,必须以行 政政机关的名义 ,按行政 机机关的意志进行 ,在符 合合形式要件和实质要4 / 9 件 的的前提条件下 ,公务员 的的行为所引起的一切法 律律后果 ,都归属于行政 机机关 ,而公务 员对外不 承承担责任。行政机关对 公公务员的过错行为承担 责责任 ,支付行政赔偿费 用用后再根据公务员的故 意意或过失程度 ,决定是 否否行使追偿权 ,是否追 究究公务员的个人责任。 所所以公务员在外部行政 法法律关系中 ,以行政主 体体名义 ,根据行政机关 意意志在行政机关的委托 范范围之内 ,代表行政机 关关对外行使政权 ,进行 行行政管理活动 ,其行政 行行为的法律后果由行政 机机关承担 ,而在整个上 部部行政法 律关系中 ,不 享享有属于自己的权利 ,对对外部不承担法律责任 , 这实质上构成一种委 托托代理关系 ,公务员成 为为行政机关的代理人。 2.公务员在内部 行 政政法律关系中的地位。 内内部行政法律关系是行 政政主体之间或者行政主 体体与所属的公务员之间 因因内部行政管理活动而 形形成的权利义务关系。 内内部行政法律关系中的 权权利义务具有许多内部 管管理的特征 ,如上级机 关关对下级机关及其公务 员员具有绝对的命令权 ,下下级机关或公务员则有 服服从的义务等。公务员 在在内部行政法律关系中 具具有主体地位 ,这是因 为为 : 第一 ,公务员 在在内部行政法律关系中 享享有特定的权利并承担 相相应义务 ,即这些权利 和和义务是公务员在内部 行行政法律关系中才能享 有有或履行的。当公务员 作作为普通公民或以公务 员员 的身份进行对外行政 管管理活动时不能享有这 些些权利 ,也无须履行这 些些义务。 5 / 9 第二 ,在 具具体的法律关系中有无 自自己的权利义务 ,是判 断断有无主体资格的根本 性性标准。如我国公务 员员暂行条例第 7 条第 7 项规定公务员有权 “ 依依照本条例规定辞职 ” , 即有辞职的权利 ,即 当当公务员由于主观或客 观观原因不愿意继续担任 公公职 ,可要求重新选择 职职业。这种权利 ,普通 公公民是无法享有的 ,他 们们并未在国家行政机关 中中担任公职 ,连辞职的 前前提条件都不具备 ,又 何何来辞职权 ?而作为公 务务员 ,要辞职也只能向 其其所在的行政机关提出 , 而不能向外部行政法 律律关系中的行政相对人 提提出。由此可见 ,公务 员员的辞职权是公务员在 内内部行政法律关系中一 项项特有权利。以其义务 而而言 ,暂行条例规定了 公公务员有公正廉洁、克 已已奉公的义务。公正廉 洁洁、克已奉公作为道德 要要求 ,对任何公民都适 用用 ,但作为一项法定义 务务 ,却仅是对于特定身 份份的人提出的 ,公务员 就就是其中一类。进一步 规规定了不得 “ 经商办企 业业及参与其它营利性的 经经营活动 ” 。这一些义 务务都体现了公务员与普 通通公民的差异。由此可 见见 ,公务员在内部行政 法法律关系中有自己的权 利利和义务。 第三 ,公公务员 是内部行政法律 关关系的实际参加者 ,并 受受内部行政行为的约束 , 在内部行政法律关系 中中 ,公务员是以个人名 义义与行政机关之间各享 权权利 ,互相承担义务 ,如如行政机关要保障公务 员员获得劳动报酬和享受 保保险福利待遇的权利和 参参加培训的权利 ,相对 国国家行政机关而言 ,公 务务员须6 / 9 要对国家行政机 关关履行忠于职守、勤奋 工工作、尽职尽责、服从 命命令的义务 ,而这些义 务务需要由公务员自己去 实实际履行 ,不可放弃。 第四 ,当公务员认为 国国家行政机关对其合法 权权益造成侵害的时候 ,可可以向有权机关寻求救 济济。当行政机关给予公 务务员行政处分 ,如给予 记记过、记大过、降级、 撤撤职、开除或扣除其薪 金金等 ,而公务员认为行 政政机关的这些行为损害 了了其合法权益 ,公务员 能能够以自己的名义向主 管管行政机关或专门的行 政政监察机关申诉解决。 二、 公务员在监 督督行政法律关系中的地 位位 监督行政 ,即对 行行政的监督 ,是指一切 国国家机关、社会团体、 群群众组织、民主党派、 公公民等对行政机关的行 政政管理活动及其公职人 员员遵守法律、执行法律 的的情况进行监督的活动 。监督行政法律关系则 是是指在对行政的监督过 程程中 ,监督主体与被监 督督者之间受行政法规范 调调整而形成的权利义 务 关关系。 在行政监督 中中 ,监督者的范围是极 为为广泛的 ,其中有公民 、政党、社会组织、国 家家机关等 ,然而 ,公民 、政党及社会组织等主 体体的监督却不会必然地 产产生法律效力 ,而国家 专专门机关 ,上级行政机 关关对下级行政机关 ,行 政政机关对公务员执行公 务务的行为的监督却会产 生生法律效力 ,这类监督 被被称为7 / 9 行政法制监督。 在在这一类监督行政法律 关关系中公务员处于当事 人人的地位。 监督者 监监督的是行政机关行为 和和公务员的职务行为 ,作作为专门监督机关实施 的的行政监察 ,其监督范 围围甚为广泛 ,要监督一 切切行政机关及其工作人 员员 遵守政纪、法纪的情 况况 ,而不受行政管理部 门门的限制 ,且不仅仅限 于于行政机关和公务员的 公公务活动。根据我国 行行政监察法第 18 条 的的规定 ,监察机关的以 下下权限将会直接涉及到 公公务员的权利和义务 : 第一 ,受理对国家 行行政机关、公务员和国 家家机关任命的其它人员 违违反行政纪律形式的控 告告检举。 第二 ,调 查查处理国家行政机关、 公公务员和国家行政机关 任任命的其它人员的违反 行行政纪律的行为。 第第三 ,受理公务员和国 家家行政机关任命的其它 人人员不服主管行政机关 给给予行政处分决定的申 诉诉。这三方面的规定对 公公务员的 权利和义务带 来来直接影响 ,使公务员 在在行政监督法律关系中 具具有自己的特定权利与 义义务。 三、 公务 员员在行政诉讼中的地位 行行政诉讼法律关系 ,是 由由行政诉讼法确定和调 整整的 ,法院因解决行政 争争议同一切诉讼参与人 之之间存在的诉讼权利义 务务关系。公务员在行政 诉诉讼法律关系中 ,能够 成成为行政诉讼法律关系 的的主体之一 ,但与诉讼 主主体的主体地位有极大 差差异。 8 / 9 行政诉讼法 律律关系的主体 ,就是行 政政诉讼权利义务的承担 者者 ,即在行政诉讼法律 关关系中享有诉讼权利承 担担诉讼义务的人。在行 政政诉讼法律关系中 ,凡 是是参加行政诉讼 活动的 组组织和个人 ,都是行政 诉诉讼法律关系主体 ,但 主主体之间存在着极大差 异异。法院是行政诉讼法 律律关系中不可缺少的当 事事人一方 ,当事人实施 诉诉讼行为后 ,还必须有 法法院的受理、审理、执 行行等审判活动 ,行政诉 讼讼法律关系方能发生。 行政诉讼法律关系 主主体中 ,诉讼主体是参 加加行政诉讼活动的主体 , 他们的诉讼行为能够 引引起行政法律关系的产 生生、变化和发展。其它 行行政诉讼法律关系主体 不不能够直接引起行政诉 讼讼法律关系的发生、变 化化和发展。诉讼主体包 括括法院、原告、被告、 共共同诉讼人和第三人。 公公务员不能成为诉讼主 体体 ,这是因为 :行政诉 讼讼是公民、法人或其它 组组织 ,认为行政机关和 行行政机关人员的具体行 政政行为侵犯其合法权益 而而依法向法院提起诉讼 , 法院受理当事人的诉 讼讼请求 ,在双方当事人 和和一切诉讼参与人参加 下下 ,审理行政案件 ,对 具具体行政行为是否合法 进进行审查的制度和活动 , 以及这些诉 讼活动产 生生的诉讼法律关系的总 和和。主要可以从以下几 个个方面来理解 : 第 一一 ,原告只能是作为行 政政管理相对人的公民、 法法人或其它组织 ,公务 员员在外部行政管理活动 中中 ,是作为行政管9 / 9 理者 的的身份出现的 ,而不可 能能是行政管理的相对人 。 第二 ,行政诉讼 的的被告只能是行使行政 权权力作出被诉具体行政 行行为的行政机关。公务 员员虽然是以其所在的行 政政机关的名义进行行政 管管理活动 ,但由于公务 员员与行政机关的关系是 一一种特殊的委托代理关 系系 ,其活动的后果最终 归归所属行政机关承担 ,而而公务员并不对外承担 行行政责任。由于公务员 失失去了对外承担行政责 任任的基础 ,所以不可能 成成为行政诉讼的被告。