求真务实 改革创新 开拓长江采砂管理新局面.pdf

第4 l 卷 第4期 2 0 1 0年 2月 人 民 长 江 Ya n g t z e Riv e r Vo 1 4 1 N o 4 Fe b2 01 0 文章编 号： 1 0 0 1 4 1 7 9 ( 2 0 1 0 ) 0 40 0 3 1 0 6 求真务实 改革创新 开拓长江采砂管理新局面 吴 志 广 ， 李 峻 ( 长 江水利委员会 长 江河道采砂 管理局 ， 湖北 武汉 4 3 0 0 1 0 ) 摘要： 回顾 了2 0 0 1 年国务院颁布 长江河道采砂管理条例 ( 以下简称 条例 ) 前， 长江中下游干流河道采砂 与管理状况， 阐述 了无序采砂对堤防、 航运、 水质、 通讯甚至社会治安的不利影响。介绍了 条例 颁布至今 8 年来， 长江采砂管理工作在各个方面取得的进步和成果。指 出了今后长江河道采砂面临的形势和任务， 并提 出， 切实履行 条例 的各项职责， 使长江采砂逐步走向依法、 科学和有序的对策措施。 关键词 ： 采砂 管理 ；河道 ； 条例 ； 监 督执 法 ； 长江 中图法分类号 ： T V 8 文献标志码 ： A 2 0 0 1年 1 0月 2 5日， 国务院颁布了 长江河 道采 砂管理条例 ， 并于2 0 0 2年 1 月 1日起施行。 条例 第三条规定 ： “ 国务院水行政主管部 门及其所属 的长 江水利委员会 ( 以下 简称长江委 ) 应当加 强对长江采 砂的统一管理和监督检查 ， 并做好有关组织 、 协调和指 导工作” 。并明确赋予 了长 江委在统一规划 、 采砂许 可、 总量控制 、 征收砂石 资源费 、 查处违法采砂和省际 边界重点河段管理等方面的职责。为切实履行好这些 法定职责 ， 经中央机构编制办公室批准 ， 长江委在委机 关专设职能部门一长江河道采砂管理局。8 a的实践 表明， 长江采砂的管理主体 由水行政主管部 门行使 ， 从 根本上扭转 了长江采砂滥采乱挖 ， 危及长江河势稳定 、 防洪和通航安全的混乱局面。至今 ， 长江 中下游干流 河道没有发生一起 因非法采砂而危害长江防洪和河道 堤防安全、 影响河势稳定 的重大事件 ， 没有因非法采砂 而造成一起严重碍航和重大海损事故 ， 长江采砂管理 的局面稳定可控 ， 并逐步 向依法、 科学、 有序 的方 向迈 进 。 1 条例 颁布前长江采砂与管理概况 条例 颁布前， 长江采砂一度形成无序的、 不问 断的、 掠夺式的滥采乱挖局面， 加剧了长江中下游江岸 坍塌 ， 影响了河势稳定 ， 危及 了长江防洪安全和通航安 全 ， 严重威胁沿江两岸人民的生命财产安全。 1 1 采砂概 况 长江采砂起始于 2 O世纪 5 O年代 ， 当时主要是在 湖北荆江河段枯水期采挖卵石 ， 未形成规模。到 8 0年 代 ， 长江 中下游河道内机械采砂规模逐渐扩大 ， 采砂范 围不断延展。长江采砂涉及多个行业 和部 门， 除少数 是按照国家规定 ， 经有关部门批准的合法开采之外 ， 大 多数都是非法采砂。 长江 中下游河道采砂 主要分 布在 湖北 、 江西、 安 徽 、 江苏等 4省的长江河段。湖南省未在长江水域采 砂 ， 上海市只在长江 口吸砂吹填造地。据不完全统计， 在 2 0 0 1年长江干流 中下游河道禁采江砂 之前 ， 湖北、 江西 、 安徽 、 江苏 4省水行政主管部 门共 批准采砂 区 4 4个 ， 采砂船 1 9 1艘 ， 批准 的年采砂 总量 5 3 0 0万 t 。 但实际上 ， 在长江 中下游干流河道采砂的船只有上千 艘之多 ， 其采砂总量远远大于 5 3 0 0万 t 。 1 2 无序采砂 的危 害 长江滥采乱挖的危害主要表现为以下几个方面。 ( 1 )改变河势 ， 危及堤防安全。滥采乱挖江砂在 一 定程度上改变 了某些河段 的河床结构和水流走势 ， 收稿 日期 ： 2 0 1 0 0 1 一l 9 作者简介： 吴志广， 男， 长江委长江河道采砂管理局局长， 教授级高级工程师， 主要从事水行政与采砂管理工作。 3 2 人 民 长 江 2 0 1 0丘 使河床冲淤失去平衡。如湖北上荆江 、 江西永安堤段、 安徽繁昌、 芜湖以及江苏镇杨河段 。这导致局部河势 恶化， 河槽下切， 部分江滩崩塌， 一些护岸工程遭到破 坏 ， 给正在治理的河道造成新的损毁， 使国家遭受巨大 损失。 ( 2 )堵塞航道 ， 造成海损事故。滥采乱挖江砂对 航运的影响 ， 一方面表现为众多采砂船拥 塞挤 占主航 道 ， 遮挡航行标志， 使船舶航行 、 停靠 困难 ， 船只搁浅 、 碰撞等海损事故频繁发生。1 9 9 11 9 9 4年 ， 在镇江江 段就发生与采砂有关的水上交通事故 2 6 7件， 其中重 大交通事故 1 4 5件 ， 造成船舶沉没 ， 人员伤亡 ， 直接经 济损失达 3 7 0 0万元 以上。另一方面， 采砂引起河势 变迁 ， 使沿江港 口、 码头作业 困难 ， 严重的甚至造成港 口和码头的淤废。 ( 3 )影响水质 ， 恶化水生态环境。江砂开采地点 一 般位于河道主流附近， 多为主河道迎流部位及江心 洲滩。采砂量过大 ， 引起河床发生变化， 使水生生物栖 息地发生破坏从而影响水生生物的生存和繁衍。如果 在鱼类繁殖期采砂 ， 则会影响鱼类产卵活动和鱼类资 源的补充 。同时， 大量采砂船 的生活废污水和船舶废 油排入江中， 对附近水域水质造成一定的污染。 ( 4 )破坏通 讯设施 ， 影 响通讯 安全。1 9 9 0年 4 月， 芜湖江段某采砂船将京沪杭过江通讯 电缆挖断 ， 中 断通讯达数小时。1 9 9 1 年汛后 ， 镇扬河段的过江通讯 电缆被非法采砂拉断 ， 使大江南北中断通讯超过 4 h 。 ( 5 )扰乱治安 ， 影响社会稳定 。自2 0世纪 7 0年 代以来 ， 为争夺好 的采砂点以获取更大的经济利益 ， 湖 北省武穴市和江西瑞 昌市两岸 的部分采砂户( 企业 ) 之间各类纠纷、 冲突不断， 其中以发生于 1 9 8 8年 3月 、 1 9 9 8年 3月和 1 9 9 9年 1 0月的3起采砂纠纷的规模和 影响最大 ， 出现了械斗 、 烧船 、 相互抓人、 封锁港 口等恶 性社会治安问题 ， 不仅影响了两岸经济发展 ， 也曾一度 对两岸的社会稳定构成威胁。 1 3 施行全线禁止采砂 由于河道采砂能带来暴利 ， 长江采砂管理局面复 杂混乱。一 方 面， 对 河道 采砂 的管理 规定 “ 政 出多 门” ， 管理体制不顺 ， 地方保护主义严重 ， 且管理收费 名 目繁多 ， 最多的达 1 9种 ； 另一方面 ， 缺乏统一、 科学 、 合理的采砂规划， 且打击非法采砂缺乏必要的法律支 持， 打击手段不力 ， 满足不 了采砂管理的需要 。为了扭 转长江采砂的混乱局面 ， 1 9 9 6年 1 1月， 江苏省人 民政 府率先宣布在长江江苏段 内禁止一切采砂活动。2 0 0 0 年 6月 ， 国务院办公厅转发水利部关于加强长江 中 下游河道采砂管理 意见 的通知 ， 要求长江 中下游各 省( 市) 人民政府立 即采取有效措施 ， 对本省( 市) 境内 长江河道的采砂活动进行全面治理整顿， 彻底取缔非 法采砂活动。2 0 0 0年 l 0月， 安徽省人 民政府宣布在 安徽省长江水域实行禁采 。随后 ， 湖北省和江西省人 民政府于 2 0 0 1年 1月和 2月也相继发布了禁采通告。 至此 ， 长江中下游在干流 1 8 0 0 k m河段实行了全线禁 采江砂 。 2 条例 施行后的长江采砂管理 条例 的颁布施行， 标志着长江采砂管理进入了 法制化的新阶段 ， 水利部及其长江委和沿江省、 直辖市 各级水行政主管部门开始肩负起主管长江采砂管理的 重任 ， 求真务实、 真抓实干， 改革创新 、 大胆实践 ， 加大 执法力度 ， 严厉打击非法采砂活动 ， 使一度薄弱的长江 采砂管理得到了加强， 一度猖獗的非法采砂 活动得到 了有效遏制， 一度混乱的采砂秩序从根本上得到扭转 ， 长江河道采砂管理取得了显著成效。 2 1 理顺长江河道采砂管理体制 按照 条例 的规定 ， 水利部及其长江委加强了长 江采砂的统一管理和监督检查 ，积极作好 有关组织、 协调和指导工作。长江委对长江采砂管理工作高度重 视， 专 门成立了长江河道采砂管理局及其专业执法 队 伍 ， 具体承担长江采砂管理的组织指导和监督检查 以 及省际边界重点河段的采砂管理工作。长江采砂管理 实行地方行政首长负责 制， 沿江各省 、 市按照 条例 关于“ 各级政 府负总责， 水利部 门具体实施 ， 交通、 公 安等部门配合” 的规定 ， 理顺了管理体制 ， 确立了水行 政主管部门在长江采砂管理的主体地位 ， 明确了水利、 交通 、 公安等各部门的相关职责。目前 ， 沿江各级水行 政主管部 门已经担负起采砂管理责任主体职责。 条例 施行 8 a来 ， 长江委和长江沿线各省按照 条例 和水利部 “ 4个专 门” ( 即专门管理机构、 专职 管理人员 、 专用执法装备和专项管理经费) 的要求， 明 确 、 增设了有关采砂管理机构 ， 配备了相应管理和执法 人员， 增强了采砂管理能力 ， 为长江采砂管理奠定了组 织基础。同时， 长江委采砂管理经费已由财政部专项 解决 ， 有关省 、 地市 、 县也逐步落实了日常管理经费。 2 2 维护长江河道禁采管理的良好秩序 长江干流除有限的可采 区外 ， 绝大部分为禁采区， 而且每年 6 9月份为全江禁采期。禁采区和禁采期 管理任务十分繁重。为维护 良好 的禁采管理秩序 ， 长 江委和沿江各省做了大量卓有成效的工作。一是建立 和完善了巡查和暗访制度以及信息通报制度 ， 全面、 准 确地掌握禁采区、 禁采期非法采砂活动规律 ， 为打击非 法采砂活动提供了可靠的信息 ； 二是制定 了周密的打 第4期 吴志广 ， 等 ： 求真 务实 改革创 新 开拓长 江采砂 管理新局 面 3 3 击非法采砂活动的行动预案， 建立 了水利与公安 、 海事 等部 门联合执法的机制 ； 三是实行了禁采期采砂船 只 集中停靠管理的措施 ， 在一定程度上从源头遏制 了非 法采砂活动 ； 四是建立了节假 日的巡查和值班制度 ， 以 保证节假 日期间的管理秩序的良好 。 为加强监督检查 ， 长江委和沿江各级采砂管理工 作人员深入一线 ， 明查 暗访 ， 及时掌握采砂管理动态 ， 与交通、 公安等部门密切合作， 建立联席会议制度， 进 行专项监督检查 ， 先后 开展 了“ 清江行动 ” 、 “ 玫瑰行 动” 、 “ 猎鲨行动” 、 “ 节假 日行动”、 “ 春雷行动” 等专项 治理执法行动 ， 始终保持对非法采砂的高压严打态势 ， 有力地打击了非法采砂者的嚣张气焰 ， 树立了水行政 主管部门的执法权威 ， 维护 了禁采 区、 禁采期 的稳定秩 序。 2 0 0 2年 8月 2 2日， 长江委砂管局 1 0余名执法人 员 ， 在长航公安 4 0余名公 安干警 的配合下 ， 于长江九 江河段张南水道查扣 6艘大型违法采砂船 。这是一起 打着“ 平垸行洪” 旗号 ， 在汛期敏感 河段超警戒水位 ， 公然进行违法采砂的严重事件 。水利部就此事专题报 告国务院。时任国务院总理朱镕基批示 ： 此事不能不 了了之， 要依法惩处。这是长江委第一次进行采砂管 理执法并获成功 ， 由此确立 了长江委采砂管理的权威。 2 0 0 3年 2月 1 4日2 2时 2月 1 5日6时 ， 在长江 湖北黄石至武穴和江西九江彭泽至安徽安庆河段开展 的“ 玫瑰行动” ， 现场依法查扣非法采砂船 7艘。该行 动是 条例 颁布实施 以来 ， 由水利部联合交通部 、 公 安部组织 ， 长江委具体实施 ， 长江航运公安参加 的第一 次大规模专项打击非法采砂行动。行动表明了国务院 及其组成部门、 长江委和沿江水行政主管部 门贯彻执 行 条例 ， 坚决维护法律尊严的决心。时任国务院总 理的朱镕基专 门作出批示 ， 要求务必落实从严惩处 ， 对 非法采砂船一定要分拆拍卖 ， 使其不能再用于采砂。 据不完全统计， 条例 颁布实施后至 2 0 0 7年 1 2 月， 长江干流沿江各省、 直辖市共开展了各类执法行动 4 2 0 0 9次 ， 查处偷采活动 1 5 0 8 0次 ， 拆除非法采砂机 具 1 2 0 4 1台( 套) ， 罚没款约 8 0 0 0万元 。 为加强对禁采期采砂船只的监管 ， 沿江各级水行 政主管部门对采砂船只进行了清理和登记造册 ， 并按 条例 的规定指定停靠地点实行集 中管理 。为加强 对禁采期各类公益型工程和吹填造地等采砂活动的监 督管理， 长江委和各级水行政主管部 门不仅严格依法 审批发证 ， 还加强了对采砂现场的监督与检查。 2 3 长江采砂迈向科学化 条例 规定 长江采砂实行统一规划制度 。科 学 规划和论证是河道采砂管理的基础和依据。2 0 0 1年 4 月， 长江委向水利部上报 了 长江 中下游干流河道采 砂规划任务书 。2 0 0 1年 5月 ， 水利部审查批复 了该 任务书。2 0 0 1 年 1 1月， 长江委编制完成并向水利部 上报了 长江中下游干流河道采砂规划应急报告 ， 水 利部于2 0 0 2年4月批复。2 0 0 2年6月， 向水利部上报 了 长江 中下游干流 河道采砂规划 报告 ， 2 0 0 3年 2 月 ， 水利部批复。该报告针对来沙状况、 河道形势、 水 流形态 ， 以及航运 、 渔业 、 环境等要求 ， 从科学的角度统 筹 了采砂对长江河势 、 防洪 、 通航等方面的影响 ， 划定 了禁采区、 可采区， 确定 了禁采期 、 可采期以及可采区 采砂船只控制数量和采砂控制量 ， 充分体现其较强的 限制性和引导性 ， 为采砂许可和监管提供了科学依据。 为规范和指导各省采砂规划实施方案和可采区可 行性论证报告的编制工作 ， 长江委于 2 0 0 3年 4月制定 了 长江中下游于流河道采砂规划实施方案编制要 求 和 长江中下游干流河道采砂项 目可行性论证报 告编制大纲与技术要求( 试行) 。2 0 0 3年8月， 长江 委制定了 长江中下游干流河道采砂规划省际边界重 点河段实施方案 ， 并于2 0 0 3年 1 2月完成了 长江鄂 赣边界重点河段 可采 区可行性论证报告 。之后 ， 长 江中下游湖北、 江西、 安徽 、 江苏 4省均着手组织编制 采砂规划实施方案和可采区可行性论证报告 ， 并进行 可采区河道地形测量与勘探工作。 鉴于长江上游水土保持和干支流建库 ， 特别是三 峡水库初期蓄水运用 ， 长江中下游来水来沙条件发生 了显著变化 ， 尤其是来沙量大幅度减少 ， 加之 中下游航 道定线制 的实施 、 港 口群的建设 以及沿江经济开发对 砂石资源需求量的大幅增加与可采砂量减少的矛盾 日 益突出， 长江委于 2 0 0 5年 1 0月启动长江 中下游干流 河道采砂规划修订工作 ， 2 0 0 6年 1月完成 长江 中下 游干流河道采砂规划修订 ( 2 0 0 72 0 1 1年 ) 任务书 。 2 0 0 7年 5月 ， 水利部批复。2 0 0 8年 l 2月， 长江委提出 报告上报水利部。2 0 0 8年 1 2月 ， 水利部进行 了审查 ， 基本同意通过该报告。长江委一直很重视长江上游规 划， 但因自然保护区等原因， 规划的编制较为滞后。 2 0 0 2年 8月 ， 长江委开始 了上游于流河道采砂规划立 项准备工作 ， 并开展了河道查勘等基础性工作 。随后 编制完成了 长江上游干流宜宾至宜昌段河道采砂规 划任务书 并上报水利部， 2 0 0 5年 9月 ， 水利部批复。 2 0 0 8年 2月 ， 长江委提 出报告上报水 利部。2 0 0 8年 l 2月 ， 水利部进行了审查 ， 基本同意通过该报告 。 2 4 促进鄂赣达成采砂管理协议 长江干流省际边界河段， 尤其是湖北武穴、 江西瑞 昌交界河段 ， 由于江砂资源丰富且砂质优良， 其河道采 砂纠纷一直是历史性难题。长期 以来， 两市都有在这 3 4 人 民 长 江 2 0 1 0生 一 江段开采江砂的生产习惯 ， 自2 0世纪 7 0年代以后 ， 两岸采砂户常常以历史习惯为 由跨界采砂 ， 不断发生 流血冲突 ， 影响恶劣， 引起 中央领导和社会各界的广泛 关注。 条例 为此 明确规定长江委负责对长江省际 边界重点河段采砂 的管理和监督执法 ， 水利部 条例 实施办法 并将湖北省武穴 、 江西省瑞 昌边界等河段 列为长江省际边界重点河段。从此 长江委承担起 鄂 赣 、 赣皖、 皖苏省际边界重点河段采砂管理的重责。 条例 及其实施办法颁布实施后， 长江委积极开 展湖北省武穴 、 江西省瑞 昌边界河段采砂事宜 的协调 工作 ， 多次组织湖北 、 江西省水利厅 以及湖北黄冈市 、 武穴市 ， 江西九江市 、 瑞昌市以及九江县人民政府及其 有关部门召开了鄂赣两省长江边界河段采砂管理协调 会议 ， 并多次派员赴湖北和江西两省武穴 、 瑞昌两市进 行沟通 和协 调。2 0 0 4年 1 2月 1 6日， 经过 多年 的努 力， 在水利部领导和两省人 民政府领导的关心与支持 下， 两省就该河段可采区采量分配和采砂管理达成一 致意见， 并在长江委签订了 长江鄂赣边界重点河段 河道采砂管理协议 ， 从而也为鄂赣两省持续 3 0余年 的河道采砂纠纷划上了句号。 2 5 积极稳妥有序地开展采砂许可工作 禁采不是长江采砂管理的 目的， 只是一项措施 ； 依 法 、 科学、 有序进行采砂 ， 才是 目的。2 0 0 3年 7月 ， 水 利部发文明确提 出了长江采砂解禁前的 6项准备工 作 ， 即制定出台各省采砂规划实施方案 ， 条例 实施 办法 ， 可采区采砂可行性论证报告 ， 各省河道采砂许可 证审批发放办法 ， 各省可采区、 禁采区监督管理办法和 长江河道采砂管理行政首长负责制 ； 落实长江采砂管 理“ 4个专门” ； 主动配合公安部 门打击长江采砂 中的 违法犯罪行为。2 0 0 4年 3月 ， 水利部又提出了可采区 解禁应具备的 4个 条件 ： 即可采 区权属无争议 ( 或虽 有争议但有关各方 已达成协议 ) ， 所在地地方行政首 长负责制和“ 4个专 门” 得到落实 ， 所在地行政 区域 内 基本无非法采砂现象。长江委组织指导沿江 4省积极 开展工作 ， 对解禁各环节进行了周密考虑和充分准备 ， 相继制定出台了一系列规范性文件 ， 抓紧对拟解禁的 采区进行了可行性论证， 组织专门力量具体负责解禁 以后的可采区的现场监管工作等。 2 0 0 4年 3月 ， 江西省彭泽县向社会公开拍卖长江 搁排洲和下 3号洲采 区的年度开采经 营权 ， 揭开了长 江河道采砂解禁的序幕 ， 对采砂许可引入市场机制进 行了大胆探索。6月中旬 ， 长江委在重庆召开 了长江 采砂许可及可采区现场监管研讨会 ， 总结 了江西的部 分采区解禁经验 ， 探讨和研究 了河道采砂许可及 现场 监管存在 的问题与对策 ； 1 0月 中旬 ， 水利部在北京召 开了长江采砂管理工作座谈会， 对长江采砂管理工作 提出了具体要求 。2 0 0 5 2 0 0 6年 ， 长江委对鄂赣省际 边界重点河段 进行 了采砂许可 并实施 了现场监管。 2 0 0 6年汛后 ， 因三峡水库 自初期蓄水运用以来导致长 江水情和输沙情况的变化， 原采砂规划规定 的年度控 制采砂总量和可采区数量等相关标准， 已不适合现实 的采砂及采砂管理实际。长江委依据 条例 的规定， 要求长江中下游各有关省相应减少本年度 3 4的可采 区和年控制总量。 在解禁工作中， 长江委和沿江各地对采砂许可方 式 、 现场监管进行 了大量 的研究 和有益的探索。在可 采 区采砂许可方式方面， 长江委和武汉市采取了招标 方式 ； 江西 、 湖北省采取了“ 公开竞价” 、 “ 明标暗投” 的 方式进行拍卖、 招标； 安徽省采取 “ 密封递价” 的方式 进行拍卖 。在解禁后的可采区监管方面， 湖北 、 江西省 在解禁后 的采区现场设立 了监 管执法基地 ； 安徽省采 取水利 、 公安 、 交通和有关地方政府现场联合办公 ， 在 运输环节采用“ 两单” ( 即水利部门开具的“ 四联单” 和 海事航务部门开具 的缴费单 ) 的方式进行监 管， 确保 良好的采运秩序。 2 6 强化采砂监督执法 条例 施行 以来 ， 长江委和沿江有关省 、 市在理 顺管理体制的基础上 ， 不断增加采砂管理的投入， 建立 监管执法基地 ， 配备和充实 了执法车、 船等设备设施， 强化 了执法手段 ， 从而加强了采砂监管执法打击力度， 为建立长江采砂长效管理机制打下了基础。 目前 ， 据不完全统计 ， 沿江承担长江河道采砂管理 和执法工作的机构( 集体) 共有 1 0 0余个 ， 参与人员达 1 0 0 0多人 ； 已经建立 了 l 0多个执法基地 ； 配备水政监 察船( 艇) 6 0余艘 ， 执法车辆 9 0多辆 ， 夜视仪 、 照相摄 像等取证设备 1 4 0 余部。同时， 长江委采砂管理经费 已由财政部专项解决， 有关省、 地市、 县也逐步落实了 日常管理经费。 在加强 日常监管措施 的同时 ， 各地加强 了现代化 管理手段的研究和应用。长江委在省际边界重点河段 建设了实时监控系统 ， 安徽建立了一套“ 数字采砂管 理” 监管系统 。 为全面履行 条例 赋予的职责 ， 逐步实现长江采 砂管理能力建设 的制度化、 规范化、 标准化 ， 2 0 0 6年 ， 长江委砂管局组织沿江有关省 、 直辖市编制 了 长江 河道采砂管理能力建设规划报告( 2 0 0 9 2 0 1 3年) ， 2 0 0 8年 1 2月 ， 水利部委托水规总 院对该报告进行 审 查 ， 报告得到总院专家的好评并同意通过。 2 7 完成 条例 后评估 为贯彻 国务 院 全面推进依法行政实施纲要 精 第4期 吴志广， 等： 求真务实 改革创新 开拓长江采砂管理新局面 3 5 神， 促进全 国河道 采砂管 理规范 化、 法 制化 的进 程 ， 2 0 0 7 年 9 月， 国务院明确提出对 条例 的执行情况进 行审视和后评估 ， 为全 国河道采砂管理条例 的立法提 供借鉴和奠定基础。 条例 后评估具体工作 由长江 委承担。 根据 国务院领导 和水利部领导指示精神 ， 水利部 于 2 0 0 7年 1 2月在武汉召开会议 ， 并邀请 国务院法制 办派员指导， 就 条例 后评估工作进行动员和布置， 并要求在 2 0 0 8年“ 两会 ” 前提出初稿。长江委按照 国 务院法制办 、 水利部对开展 条例 后评估工作的总体 要求 ， 在湖北、 江西、 安徽和江苏组织开展试点调研后 ， 制定 了后评估实施 方 案 ， 及时印发沿江各地， 并确定了 条例 后评估的目 标 、 原则 、 方法 ， 拟定 了工作实施程序。 2 0 0 8年 2月 ， 长江委砂管局提出 条例 后评估报 告 ( 初稿) ， 经委科学技术委员会 咨询会后 ， 赴京征求 意见。4月 2 3 E t ， 水利部 在京组织召开 了 后评估报告 专家审查会。国务院 法制办农环司领导出席 了审查会。会议对长江委在没 有法规后评估相关成熟经验可以借鉴的情况下， 第一 个率先完成 了水 法规后 评估工作， 给予 了高度评 价。 长江委按照审查会 的建议修改完善后 ， 于 2 0 0 8年 5月 提交水利部领导审定 ， 随后上报了国务院。 2 8 通过广泛宣传营造良好社会氛围 条例 颁布以来， 长江委和长江沿线各省水行政 主管部门在强化各项管理职能的同时 ， 积极主动开展 宣传工作 ， 充分利用电视 、 电台、 报纸 、 杂志 、 网络 、 内参 等渠道 ， 通 过 “ 世界水 日” 、 “ 中国水周 ” 、 “ 宣传 月 ” 、 “ 全国法制宣传日” 等活动， 采用印发宣传单和 条例 印册 ， 编发 长江采砂管理动态， 举办培训班 、 图片 展、 知识竞赛、 专题报道等形式， 广泛宣传 条例 和有 关法规规定 ， 既提高了采砂管理执法人员的法律意识 ， 也普及 、 强化了人们 关于河道采砂 方面 的法制观念 。 同时 ， 采用建立 网站 ， 举办 大江论坛、 图片展 ， 组织 多家报刊媒体记者成立采风团进行采风 、 拍摄电视专 题片、 发行音像教材 、 在多家报刊杂志设立专刊专版等 形式对长江采砂管理所开展的工作 、 取得 的成绩 以及 存在的困难和问题进行多渠道 、 多层次实事求是地报 道 ， 尽力争取社会各界的理解与支持 ， 为长江采砂管理 营造 良好的社会氛 围。中央 电视台 焦点访谈 栏 目 2 0 0 2年 6月 1 5日和 2 0 0 3年 1 0月 2 9 日分别播 出 了 “ 防汛关头 ， 禁采当头” 和“ 长江采砂今如何” 两期节 目 后， 在社会上引起 了较好 的反响。通过广泛深入的宣 传， 增加了社会各界对长江采砂管理工作的了解， 为做 好长江采砂管理工作创造 了有利条件 。 3 长江河道采砂管理面临的形势与任务 条例 己实施 8 a了， 虽然长江采砂管理取得的 成果是显著的， 但仍是 阶段性的。目前长江采砂仍处 于“ 采禁结合 ， 以禁为主” 的阶段 ， 在长江三峡水 库蓄 水以及长江上游水电梯级开发后 ， 上游来砂大量减少 而造成长江河道砂石资源更为稀缺， 在高额利润的驱 使下 ， 长江采砂 管理工作将 更加 呈现其重要性、 复杂 性 、 敏感性、 风险性和长期性 ， 需要我们不断深入 分析 产生这些问题的深层次原 因， 以科学发展观为指导 ， 正 确认识和把握长江采砂管理的特点和规律， 有针对性 地开展工作， 不断提高长江采砂管理的能力。 3 1 存在的主要问题与原因 长江采砂管理进入“ 采禁结合 ， 以禁为主” 阶段以 来 ， 存在的问题主要表现在 3个方面： 局部江段的 非法采砂活动时有发生， 小船偷采形式也不断翻新， 且 日趋严重。个别江段大型采砂船的非法采砂活动仍时 有发生 ， 禁采管理形势不容乐观。 已许可的部分可 采区实施过程中存在超范围、 超功率、 超采量、 超船数、 超时限采砂等违规现象， 有的还较为严重。 新打造 的采砂船的采砂能力大 幅攀升， 改造 的集采运一体的 采砂船只增多， 采砂市场 “ 僧多粥少 ” 局面有增无减 ， 过剩采砂船只转产难。 产生上述问题的原因， 主要有 6个方面： 经济 建设对砂石需求量的不断增大导致采砂市场繁荣， 使 得一些不法分子铤而走险 ， 大肆偷采江砂， 牟取暴利。 “ 采” 与“ 禁” 的矛盾突出。 采砂管理实行地方行政 首长负责制及水行政主管部门的责任制和责任追究制 还未真正建立和落实。 一些地方水行政主管部门 依法行政意识不强， 现场监管措施的落实不到位。 采砂涉黑涉恶情况趋多 ， 加之地方保护主义 ， 执法环境 较为恶劣 ， 执法人员经常遭遇暴力抗法 ， 人身安全得不 到保障。 长效管理机制有待建立 ， “ 四个专 门” 建设 急需进一步加强。一些地方一线水行政主管部 门的采 砂管理能力建设薄弱 ， 缺乏必要的执法装备和经费， 在 执法监管上心有余而力不足。 相关法规与管理措 施有待完善 ， 采砂许可方式有待规范 ， 应建立采砂信用 档案制度 。 3 2 面临的形势 当前， 长江采砂管理面临的新形势有3 个方面： 在“ 采禁结合， 以禁为主” 阶段 ， 既有禁采区、 禁采期管 理， 又有可采区、 可采期管理； 既要面对禁采管理的巨 大压力， 又要面对许可方式的审慎决择和现场监管的 全新挑战， 长江采砂管理面临着更为复杂的局面。 3 6 人 民 长 江 2 0 1 0生 三峡工程初期蓄水运用后 ， 长江 中下游来水来沙发生 了很大 变化 ， 以往 的泥沙 冲淤 规律 重 新调 整 ， 尤 其 2 0 0 6年度长江出现了特枯的水文情势， 加之三峡工程 按 1 7 5 m试验性蓄水运用 ， 长江上游来沙量锐减 ， 而且 这种格局将长期维持， 使可采砂量持续减少与沿江经 济社会发展 日益增长 的砂石需求之间的矛盾更 加突 出。 长江采砂管理工作要从中央提出的全面落实 科学发展观和努力构建和谐社会 的要求出发 ， 在维护 好长江河势稳定 ， 保障防洪和通航安全的前提下 ， 也要 兼顾到沿江经济社会发展对砂石的需求和采砂群体的 利益。 因此可见 ， 新时期长江采砂管理的形势更加严峻， 局面更加复杂 ， 任务更加艰 巨。这给水行政主管部 门 的采砂管理工作提 出了更新 、 更高的要求 。水行政主 管部门必须创新理念 ， 采取有效措施 ， 进一步加强采砂 管理工作 ， 使长江采砂管理稳步推进。 3 3 当前采砂管理的任务 ( 1 )尽快出台全国河道采砂管理条例。 条例 实施后 ， 长江干流采砂从根本上扭转 了以前滥采乱挖 局面。面对长江采砂 的严格管理 ， 众多采砂者纷纷涌 人一些支流、 湖? 白 进行大规模 的采砂活动。内河 的无 序采砂迅速蔓延 ， 有关部 门难 以应