关于x市统筹城乡发展的调研报告

1 / 14 关于 X 市统筹城乡发展的调研报告 一、基本情况 X 市位于 AA 省东南部、珠江三角洲东北部，分别距广州、深圳 130 公里和 80 公里，陆地面积万平方公里，海域面积4500 多平方公里，现辖惠城区、惠阳区、惠东县、博罗县、龙门县 2 区 3 县，并设有大亚湾经济技术和仲恺高新技术 2个国家级开发区，常住人口 376 万人。 XX 年，实现生产总值933 亿元，一般预算收入 44 亿元，城市居民 人人均可支配收入159991 元，农民人均纯收 入入 5090 元。 二、 主主要做法 近几年， X 市市认真贯彻 “ 工业反哺 农农业、城市支持农村 ” 的的方针，坚持以公共财 政政为支撑，以发展经济 为为核心，以推进城市建 设设为载体，以解决农村 低低保和看病难、行路难 、读书难、饮水难、住 房房难等 “ 一保五难 ” 为 重重点，以中心镇为依托 ，以体制改革为突破口 ，大力推进城乡统筹发 展展，取得了明显成效。 总总结其做法，主要体现 在在以下六个方面： (一一 )以公共财政为支撑 ，加大农业和农村投入 ，逐步建立了以工促农 、以城带乡的投入机制 。为逐步建立财政支农 长长效投入机制， X 市专 门门做出规定， XX 年新 增增财力一半以上，XX 年年及今后市级新增财力 770%以上，县级新增 财财力 50%以上投入 “ 三三农 ” ，重点用于农村 基基础设施和公共服务设 施施建设以及龙头企业贷 款款贴息、农产品安全检 测测、动植物疫病防控、 种2 / 14 种粮直补、农机补贴、 农农民工培训等， XX 至 XXX 年，财政累计投入 “ 三农 ” 资金亿元，有 力力地促进了农业和农村 以以及相对贫困片带的发 展展。 (二 )以发展经 济济为核心，加快城乡产 业业融合，促进城乡三次 产产业联动发展。一是积 极极推进城乡工业联动发 展展。 X 市抓住珠三角等 发发达地区加快产业转移 的的机遇，充分利用自身 土土地、水、海洋等资源 充充足和区位、港口条件 优优越的优势，引导、组 织织各县区、各乡镇建设 各各类产业转 移园、工业 园园和工业基地，积极搭 建建招商引资平台，目前 已已有 1200 万吨中海 油油炼油项目、 1200 万万吨水泥项目、 1200 万千瓦 X 电力等大项 目目落户 X 龙门县、港口 镇镇等县区、乡镇，有力 地地促进了城乡工业的联 动动发展。二是大力推行 农农业产业化。 X 市坚持 以以发展特色优势农业为 重重点，以发展外向 型农 业业为核心，以培育龙头 企企业和农民专业合作经 济济组织为关键，用经营 工工业的理念发展农业， 积积极推动农业向“产加 销销”、“贸工农”一体 转转变，目前，已形成梅 菜菜、荔枝等六大特色农 产产品，种植面积 126 万万亩，产值 21 亿 元 ;培培育龙头企业 131 家 ，出口香港的叶类蔬菜 占占香港市场的 54%， 家家禽占 43%。三是统 筹筹城乡第三产业发展。 X 市针对旅游资源大部 分分在乡镇的实际，统筹 规规划，对 100 多公里 的的城乡旅游资源统一开 发发，目前，已建成的 13 处旅游景点有 12 处 在在乡镇，年接待游客超 过过 1200万人次， 推推动了城乡协调发展。 3 / 14 (三 )以推进城市建 设设为载体，拉开城市空 间间，缩小城乡差距，逐 步步使农民转变为市民。 一一是 X 市坚持把拉大城 市市空间作为打破城乡 “ 二二元 ” 结构、统筹城乡 发发展的重要举措，大刀 阔阔斧地进行行政区划调 整整和城市面积扩张，市 区区面积由XX 年的 419 平方公里扩至目前的 22670 多平方公里。 二二是为增强城市对农村 的的拉动力， X 市把基础 设设施建设作为整合城乡 两两地资源、搭建跨越式 发发展平台的关键性措施 和和统筹城乡发展的突破 口口来抓，加大建设力度 ，把基础设施延伸到农 村村，把第三产业转移到 农农村，把乡村融入城镇 ，农民转化为市民，城 市市人口由 XX 年的 70 万万人增至目前 的 164 万万人，逐步实现了城市 带带动农村发展。 (四 ) 以解决 “ 一保五难 ” 为为重点，加快发展农村 公公共事业，逐步使农民 享享受与市民平等的公共 服服务。 X 市把解决农村 “ 一保五难 ” 作为统筹 城城乡发展的重点，一是 采采取财政分级负担的办 法法，按省财政 30%、 县县区财政 70%的比例 统统筹城镇低保资金，按 省省财政和县区财政各 500%的比例统筹农村低 保保资金，按县区财政全 额额负担统筹五保供养经 费费，解决了城乡低保和 “ 五保 ” 供养难题。二 是是采取 “ 两手抓 ” 的办 法法，一手按市县区补助 115 元、个人筹集 50 元元推动新型农村合作医 疗疗，一手按 1 个行政村 建建设 1 个卫生站、按一 级级医院标准改造薄弱乡 镇镇卫生院、按二级医院 标标准建 设中心镇卫生院 ，4 / 14 推动了农村医疗卫生 网网络建设，缓 解了农民 看看病难题。三是采取争 取取上级补一点、地方财 政政挤一点、相关部门帮 一一点、受益企业捐一点 “四个一点”的办法筹 集集资金近 10 亿元建设 农农村公路，目前， 68% 的行政村通了水泥公 路路，上百万人受益，逐 步步解决了农民行路难题 。四是全面落实农村免 费费义务教育和 “ 两免一 补补 ” 政策的同时， XX 年年以来，市财政共安排 亿亿元，新建、扩建、改 建建农村中小学 91 所， 推推进了城乡教育均衡发 展展，逐步解决了农民子 女女上学难题。五是近两 年年，市、县、镇筹资 60 00 多万元，解决了 万万农村人口的饮水难题 ，筹资 3500 万 元 ， 解解决了全市万农村贫困 人人口的住房难题，提高 了了农民生活质量。 (五五 )以中心镇为依托， 加加快农村城镇化，以城 镇镇的繁荣促进农村的繁 荣荣。 X 市把发展中心镇 、专业镇作为统筹城乡 发发展的纽带、结合点和 载载体，通过放权、让利 、聚业和改造 “ 城中村 ” 等措施，大力推进中 心心镇建设。一是 “ 放权 ” ，即合理划分中心镇 财财政收支范围，扩大事 权权、财权，建立分税制 财财政体制。二是 “ 让利 ” ，即对在中心镇收取 的的基础设施配套费、城 市市建设维护税全额返还 ，环保排污费、水资源 费费、各类土地收益除上 缴缴国家和省部分外其余 全全 额返还，返还资金用 于于中心镇基础设施、公 共共服务设施建设和耕地 开开发。三是 “ 聚业 ” ， 即即在中心镇集中规划工 业业园区， 对新上的大型 建建设项目，优先安排用 地地指标 ;对分散在非中 心心镇和村的工5 / 14 业项目， 采采取原地统计产值、收 益益分成等办法，鼓励其 向向中心镇集聚，逐步形 成成城市二、三产业向中 心心镇延伸，农村二、三 产产业向中心镇聚集的良 好好局面。四是 “ 改造城 中中村 ” ，即在城区和中 心心镇规划范围内，取消 农农民宅基地分配，提倡 建建设农民公寓 ;对已有 的的 “ 城中村 ” ，采取 “ 以以时间换空间 ” 、“ 以 货货币换空间 ” 、 “ 以空 间间换空间 ” 等办法实施 改改造。通过采取以上措 施施，中心镇实力显著增 强强， XX 年， 18 个中 心心镇 gDP 总量 321 亿亿元，超过了 X 全市的 11/3，中心镇逐渐成 为为城市辐射农村，带 动 农农村产业发展，为农村 提提供生产生活服务，转 移移和集聚农村人口的桥 头头堡。 (六 )以体制 改改革为突破口，加快农 村村体制创新，逐步建立 了了城乡统筹的社会管理 体体制。一是实行统一城 乡乡劳动用工政策，将劳 动动就业服务网络延伸到 乡乡镇，在县一级实行就 业业政策、失业登记、劳 动动力市场、就业服务和 劳劳动用工管理的城乡 “ 五五统一 ” 制度，统筹城 乡乡就业管理。二 是实施 财财税体制改革，在乡镇 实实行 “ 划分税种，核定 基基数，增量分成，收支 挂挂钩 ” 的财政体制 ;在 县县一级建立 “ 确定基数 ，超增分成，挂钩奖罚 ，鼓励先行 ” 的财政激 励励机制 ;对市与市级所 在在的惠城区、大亚湾开 发发区、仲恺高新区的财 政政收入分配关系也进行 改改革，建立激励机制， 促促进了区域经济的快 速 发发展。 三、几点启示 6 / 14 分析 X 市在统筹城乡 发发展中的做法，总结其 规规律，关键是他们在具 体体工作中大胆创新，给 “ 统筹 ” 赋予了新的认 识识、新的内容： (一 ) 城市带动农村靠 “ 辐 射射 ” 。 X 市统筹城乡发 展展的历程有一条清晰的 脉脉络，首先是发展工业 ，培育一批有实力的知 名名企业，企业的发展带 动动了城市经济及第三产 业业的发展，城市的发展 又又辐射到了中心镇，中 心心镇的发展再辐射到了 行行政村，这样一层层的 辐辐射开来，带动了经济 、基础设施、就业、教 育育、医疗、第三产业的 发发展，最终形成一个层 次次清晰、相互关联、良 性性互动的发展整体。农 村村没有在发展中被割裂 ，城市也因此获得了更 大大的发展空间，维持了 土土地、劳动力以及各种 自自然资源的合理供给。 (二 )工业反哺农业 不不是 “ 扶贫行动 ” 。 X 市市结合新农村建设，大 力力推广村企合作模式， 开开展 “ 百企牵手百村 ” 活活动，鼓励有实力的企 业业采取产业带动、合作 开开发、直接参与、智力 帮帮扶、公益捐助等多种 形形式，与新农村示范村 合合作共建，利用企业的 人人才、资金、技术、市 场场和管理优势带动农业 和和农村的发展，改善了 农农村生产生活条件，并 通通过村企共建，拓展了 企企业自身发展的空间和 领领域。 X 市的工业反哺 农农业不是简单扶贫，而 是是培育了具有地方特色 、市场竞争力强的优势 产产业、优势企业和优势 产产品，不断提高了农村 工工业化水平。 7 / 14 (三 )统统筹得当才能有序发展 。 X 市坚持科学规划、 城城乡统筹，将规划延伸 到到镇、到村 ，镇里的规 划划是否到位是市长必须 过过问的工作。特别是， 为为促进生产力在城乡地 域域空间上的合理分布， 使使生产要素按比较优势 和和市场法则配置和组合 ，他们在制定规划的过 程程中，注重市、县、镇 、村四级规划的衔接， 注注重依据各县、镇、村 的的资源特点、产业基础 、区位条件和发展定位 ，在发挥比较优势的基 础础上，科学选择产业， 宜宜工则工、宜农则农、 宜宜商则商，积极发展 “ 一一村一品 ” ，培育了多 门门类、有特色、错位发 展展、互补融合的产业体 系系。 第一，惠农政策 的的有限性。尽管国家采 取取了一些有效战略措施 ，千方百计增加农民收 入入。但还是不能从根本 上上解决偏远山区或老病 残残等困难群体的脱贫致 富富问题。同时，由于农 业业增产和农民增收的基 础础不稳固，农民脱贫的 难难度明显加大。根据黄 季季昆等人的研究，中国 的的大多数农产品价格已 经经超过国际市场的平均 价价格，而多数农产品的 生生产成本也高于发达国 家家。农民依靠农产品价 格格回升带来收入增长和 脱脱贫，当属不易。 第 二二，开发式扶贫的局限 。国家针对贫困农民开 展展了大规模的、持续的 扶扶贫运动，其思路经历 了了从“救济式”到“开 发发式”，从“输血”到 “造血”的历史嬗变， 逐逐渐探 索出了“开发式 扶扶贫”的新模式，但其 效效果不够明显。一是扶 贫贫项目效8 / 14 益不高，一些 地地方对乱铺摊子、管理 不不当，只重脱贫的数量 和和速度，对贫困农民创 收收能力关注不足，效益 不不佳。二是扶贫贷款到 村村、到户、到项目难， 一一些地方出现了“贷富 不不贷贫”的现象。三是 资资金投向不均。开发式 扶扶贫包括项目投资，修 建建基础设施，发展教育 和和卫生事业，改善生态 环环境等内容。但许多地 方方将实施重点集中在帮 助助农民和农村企业投资 生生产性项目以及基础设 施施建设上，而对教育等 关关涉贫困农民自身发展 能能力的投资相对薄弱。 事事实上，近几 年，扶贫 资资金每年都在 300 亿 元元以上，如果直接发放 给给 2000 万贫困人口 ，平均每人每年可获得 11000 多元，远高于 绝绝对贫困线。 第三， 农农村社会救助对象稳中 有有增。农村税费改革前 ，“三提五统”承担了 五五保供养、农村低保等 大大量救助费用，救助对 象象一度达到 2500 多 万万人。农村税费改革后 ，救助经费来源渠道主 要要是财政投入，救助对 象象大幅缩减，一些贫困 农农民得不到相应的救助 ，生活较为困难。最近 两两年来，农村社会救助 的的投入和救助水平呈恢 复复性增长。 XX 年，已 经经纳入农村最低生活保 障障或特困户定期定量 生 活活救济，因享受救济而 脱脱离绝对贫困状态的有 11730 万人， XX 年 上上半年为 1786 万人 ，增长 %。 综上所述 ，“十一五”期间，我 国国的农村贫困人口约为 4 0004200万人 ，其中需要救助的绝对 贫贫困人口约 200024400万人 (按照 20000XX年年均减少 5% 计算， XX年应为 19920万人 )，9 / 14 已纳入 常常年救助范围 (标准高 于于绝对贫困线 )、需要 继继续救助的困难群众 18 502100 万人 (按按照 XXXX 年上半年 纳纳入农村最低生活保障 或或特困户定期定量生活 救救济的人数增长 %计算 ) 。 三、“十一五” 期期 间特殊贫困人群趋势 分分析 城乡贫困残疾人 口口数量测算。据中国残 疾疾人联合会对全国残疾 人人抽样调查统计数据分 析析，目前我国有各类残 疾疾人约6000 万人， 而而且这一数量具有相对 稳稳定性，其中贫困残疾 人人1372 万，占全国 66000 万残疾人的五 分分之一多。目前，享受 政政府救助的残疾人为万 ，尚有万人没有得到社 会会救助。生活困难的艾 滋滋病患者、患者家属和 患患者遗孤数量预测。据 卫卫生部统计，到 XX 年 底底，我国有艾滋病感染 者者 84 万人，到 XX 年 ，全国感染艾滋病病毒 人人数将达到 1000 万 或或更多。如按照艾滋病 病病毒平均 潜伏期为 8 年 计计算，到 XX 年，我国 艾艾滋病病人将达 100 万万人或更多。有关 专家 测测算，在艾滋病低流行 的的情况下，到 XX 年， 我我国将产生万艾滋病孤 儿儿 ;在中度流行情况下 ，将产生 20 万艾滋病 孤孤儿 ;在高度流行情况 下下，将产生26 万艾滋 病病孤儿。同样，艾滋病 患患者遗留下来的孤老也 将将达到 10-20 万人 。由于治疗费用比较高 ，艾滋病感染者患病后 往往往造成家庭生活困难 ，而患者遗留下来的孤 儿儿和孤老更是无所依靠 ，需要政府救助。 通 过过上述分析，“十一五 ”期间，我国家庭人均 收收入低于当地最低生活 保保障标准的城镇 贫困人 口口为 2200-2500 万人 ;10 / 14 全国农村贫困 人人口约 4000-42000 万人。城乡贫困人 口口合计为6XX700 万万人左右，其中包括 13372 万贫困残疾人和 2270 万生活困难的艾 滋滋病患者、患者家属和 遗遗孤。 XX 年我国将 形形成比较完善的社会主 义义市场经济体制，国民 生生产总值比 2000 年 翻翻一番，人民的小康生 活活更加宽裕。从 “ 十五 ” 期间我国经济与社会 的的统筹发展来看，社会 收收入差距拉大的现象在 “ 十一五 ” 期间也将持 续续存在消减收入差距， 涉涉及到相关政策和制度 的的建立与完善，需要较 长长时间才能取得明显效 果果。而我国在基尼系数 的的变化、国居民收入差 距距、地区收入差距变化 方方面都处于相当危险的 临临界点。而贫富差距拉 大大必然会影响国内消费 需需求，导致有效需求不 足足。影响社会生产效率 提提高和资源有效配置， 同同时对对政治安全和社 会会稳定带来一定影响。 同同时，贫富分化助长 了 社社会上的无责任化倾向 和和信任危机，使人们的 道道德面貌发生了令人忧 虑虑的变化，人际关系趋 于于功利化、冷漠化。据 统统计， XX年民政部信 访访总量持续攀升，群众 上上访数量居高不下，集 体体上访大幅增加。全年 共共办理来信 11874 件件次，解答电话访100000 余次，办理网上 信信访 2500 余次，接 待待来访 10189 人次 。综合分析，全部信访 案案件中，超过一半的案 件件涉及到城乡各类特殊 困困难群众的生活安排。 四、国际上为解决贫 富富差距加大的经验做法 11 / 14 从国际上来看，人均 ggDP 从 1000 美元 增增加到 3000 美元这 个个发展阶段对于任何国 家家来说都 是非常重要 、关键的时期。这个阶 段段可能有两个前途：如 果果制度完备、措施到位 ，社会能够保持稳定， 国国家可实现更加快速的 跨跨越式发展 ;反之，如 果果各方面矛盾处理不好 ，贫富差距拉大、社会 不不稳定等将使国家建设 功功亏一篑， 发展停滞甚 至至倒退。为解决这一时 期期的贫富差距问题，各 国国采取了一些措施，主 要要做法和经验有： 重 视视利用税收杠杆，建立 公公共财政，加大社会保 障障支出以缩小国民收入 差差距 在税收政策上， 大大部分国家都实行个人 收收入调节税，对高收入 者者课以较高税负，并征 收收较高税率的社会保障 税税，广泛筹集社会保障 资资金。同时，部分国家 征征收遗产税，鼓励公民 将将个人财产捐赠于社会 公公益事业，以调节收入 不不均。在财政政策上， 大大多数国家都实行公共 财财政政策，将国家财政 支支出侧重于维护社会公 平平，除一部分用以支撑 国国家机器正常运转 和进 行行公共基础设施建设外 ，重点投入义务教育、 卫卫生保健、社会保险、 社社会救助、社会福利等 公公共领域。通过财政对 社社会财富的二次分配， 进进一步缩小贫富差距。 表：世界各国社会保 障障支出情况 12 / 14 国家或地 区区社会保障和福利支出 占占国内生产总值比重(%)社会保障税占中央 政政府经常性收入比重 (%) 1980-19885 年 1994-20000 年 1990 年 19999 年 伊朗 8 8 新加坡 加拿大 16 20 美国 35 32 巴西 34 德国 53 48 罗马尼亚 23 34 俄罗斯 西班牙 38 39 在社会保险制度尚不 完完善的情况下，南非等 一一些发展中国家将救助 事事业放在了突出位置。 世界银行研究表明，由 于于经济