关于三林问题调查报告

1 / 17 关于三林问题调查报告 关注林农 !关注林业 !关注林区 ! 来自 #县 “ 三林 ” 问题的调查 县长 # (年月 ) #县地处五岭北麓，潇水源头，位于湘、粤、桂三省 (区 )结合部，是某省省的南大门。全县总面积平方公里，其中山区面积万亩，耕地面积万亩，人平耕地 .亩，共辖个乡镇个林业采育场，个村 (居 )委会，总人口万。全县林地面积多平方公里，活立木蓄积量万立方米，森林覆盖率达 .% ，是一个林农参半的 全全国重点林业县之一。 建国以来， #林区人 民民累计向国家提供木材 多多万立方米，税费 .亿 元元，为国家建设做出了 巨巨大贡献。然而， 随着 国国家改革开放进程的不 断断推进，林区发展缓慢 ，增收困难。党中央、 国国务院多次强调， “ 三 林林 ” 问题是 “ 三农 ” 问 题题的重要组成部分，今 年年我带领有关人员在林 区区进行了一次专题调研 ，调查走访中发现， “ 三三林 ” 问题的新走向对 全全县小康建设和构建和 谐谐社会至关重要，应引 起起各级各部门的高度重 视视和关注。 一、基本 情情况 #林区现有个 林林业乡镇，个国营林业 采采育场，共有林区村个 ，个居委会，个组， .万万户， .万人。林地面 积积多万公顷，2 / 17 占全县林 地地面积的 %以上 ;水田 面面积公顷，占全县水田 面面积的 .%。新形势下 林林区出现四大新特点： 一一是基础设施差。林区 尚尚有个组未通电，个村 未未通电话，个村未通公 路路，个组未能通车，水 、电、路、讯等问题更 为为突出。二是贫困人口 多多。年，林区贫困户户 ，占全县贫困户的 .%，占林区贫困户的 .%;贫困和低收入人口人 ，占全县贫困和低收入 人人口的 .%，占林区人 口口的 .%;至元的低收 入入贫困人口人，占全县 低低收入贫困人口的 .%，占林区人口的 .%， 低低收入贫困人口发生率 高高于全县平均值个百分 点点。三是林业收入少。 年年以来，受国家政策和 市市场需求影响，木材采 伐伐指标逐年减少，木材 市市场疲 软，销售价降低 ，以木材为主的林业收 入入锐减，年林农收入人 均均元 /年，比年人均减 少少元 /年。四是发展后 劲劲弱。一是收入少，无 力力投入再生产。年，全 县县农村人均可支配收入 元元，林区个乡镇有个乡 镇镇低于全县平均值，最 低低仅为元。二是耕地少 ，温饱压力大。林区共 有有水田面积亩，仅占全 县县水田面积的 .%，林 农农购粮支出占总收入的 % 以上， “ 中央一号 ” 文文件的出台促使粮价迅 速速上涨，致使主要靠买 米米度日的林农生活压力 剧剧增。 三是过伐村组多 ，可持续发展能力差。 截截止年，林区有过伐组 个个，占 .%，过伐原因 主主要是林农以 木材收入 进进行电力、学校、道路 等等基础设施改善。过伐 村村组呈上涨趋势，林业 可可持续发展能力下降。 3 / 17 二、林业发展和林农 生生活存在的困难和问题 (一 )林业发展举步 维维艰 、林业经济结构 单单一，产业化程度低。 ()林种结构不理想、 杉杉木比重过大。由于林 农农对产业调整的重要性 和和优越性认识不足，形 成成了长期种植杉木的习 惯惯，导致松杉比例不当 ，当前杉木活立木蓄积 量量万立方米，占乔木林 蓄蓄积 .%，年产杉材万 立立方米 ;而松树大多数 是是天然林，活立木蓄积 量量万立方米，占乔木林 蓄蓄积 .%，年产松材仅 万万立方米，而目前每 年 加加工松木方板、松胶合 板板和木浆造纸就需消耗 松松木 .万立方米左右， 现现年产松材远远不能满 足足加工企业生产的需要 。原料短缺矛盾突出， 导导致企业不能满足负荷 生生产，停停打打，造成 林林产工业效率低下，影 响响其生存和发展。 ()现现有林业产业未形成规 模模。以松香加工为例， 年年荣兴林化公司关闭以 后后，松香工业已在江华 林林业历史上消失。金湘 、茂森等大型森工企业 产产品档次低，市场份额 小小。野菜、杨梅、竹笋 等等林副产品深加工还没 有有形成规模，林副食品 大大都没有得到加工增值 。此外，尚无森林旅游 等等可持续发展能力较强 的的 项目上马。 、林产 工工业科技含量低，市场 竞竞争力和效益不高。目 前前林区企业大多以林竹 产产品为原料，规模小， 工工艺简单，运作的科学 性性和规范性较差，加工 比比较粗放，只是对原木 进进行简单的初加工就外 销销，年出口原材原竹量 占占年度生产量的 %以4 / 17 上 ，人造板加工局限于建 筑筑模板、缝纫机面板等 低低端产品，木浆造纸局 限限于纸袋纸，精细产品 仍仍然是个空白，限制了 原原材料的消化和产品的 升升级、升值。由于长期 形形成了将大量的原木砍 伐伐后作价出售的买卖行 业业，难以把林产品推向 加加工、深加工和一体化 经经营的发展方向，林业 产产出效益 不明显。“ 十 五五 ” 期间，林区共投入 林林业建设资金 .万元， 而而实 际实现林业产值仅 万万元，投入产出比仅为 :.。 、林业建设与 发发展资金投入渠道不畅 ，建设资金严重不足。 一一是生态公益林资金投 入入少。年月，我县被国 家家批转纳入第一批生态 公公益林试点单位，试点 面面积公顷，受益人数万 余余人。但每年国家补助 生生态公益林效益补助资 金金 .万元，人平仅为 .元元，仅元 /公顷。二是 退退耕还林补助低。自年 实实施退耕还林工程以来 ，全县共完成退耕还林 任任务 .公顷，现已兑现 粮粮食补助资金 .万元， 现现金补助万元，投入种 苗苗费万元，每公 顷 .元 ，人平仅元。三是林业 管管理运转经费高，影响 林林业投入。年全县木材 税税费收入万元，用于林 业业管理部门运转经费就 高高达万元，占全年税费 总总收入的 %，完全用 于 造造林育林的经费少之又 少少。 (二 )林农生活 异异常困难 一是收入渠 道道和总量少，收入普遍 偏偏低。 ()劳务收入成 为为林农增收主渠道。目 前前林农的增收途径主要 是是靠务工，年调查数据 表表明，林区有务工的户 数数占总户数的 .%，县 外外务工5 / 17 人员占劳动力人 数数的 %， .%的户数以 本本地务工为主，务工收 入入占年总收入的 %。且 林林区外出务工人员大都 从从事劳动密集型等低收 入入行业，除去外出就业 的的流迁费用和生活费用 ，务工净收益人平仅元 左左右。以贝江乡黄沙村 陡陡冲组盘元敬家为例， 全全家口人，外出务工人 ，是林区劳务输出较多 、外出务工时间较长、 务务工年限较久的典型务 工工型林农家庭。年，个 劳劳动力务工收入除去交 通通通讯费用、伙食住宿 等等开支，现金收入仅元 ，家庭人平纯收益元， 客客观地说，这种收入水 平平是相当低的。 ()经 营营木材收入锐减。前人 年年均木材指标至 .立方 米米，由于木材径大质高 ，木材销售价高，林农 人人均实得至元。年后， 采采伐指标逐年减少，人 年年均 .至立方米，加之 木木材 市场疲软，销售价 降降低，兼之受山高路远 、交通不便的影响，扣 除除一定的运输成本和上 交交的税费及劳务开支后 ，林农人均实得仅有至 元元，比年人均减少至元 。以贝江乡为例，年木 材材实现收入万元左右， 年年木材收入收入万左右 ，相差近万元。 ()政 策策性补贴少。粮食直补 政政策人均实得仅 .元 /年年。生态公益林补助仅 为为 .元 /亩 ，雾江乡龙 虎虎村谢冲小组共有林地 余余亩，其中亩被划为公 益益林，此后，该小组几 乎乎无树可伐，全组多人 每每年仅靠国家按 .元 /亩亩标准补偿的多元钱度 日日，人均不足元。退耕 还还林政策方面，林区本 身身就界定为 林地，耕地 少少，除林地面积以外需 要要退耕还林土地面积相 当当少，以贝江乡为例， 年年全乡实施退耕还林土 地地亩，仅占全乡林地面 积积6 / 17 的 .%，钱粮补助折 算算约元 /亩，全乡余元 ，人平 .元。 ()林业 辅辅助产业链未形成，其 他他收入甚微。由于经济 底底子薄，科技含量低， 林林区的 “ 一根杉木撑天 下下 ” 和深加工不足的局 面面仍未打破，林业多元 结结构未形成，林副产品 星星星点点，市场竞争力 弱弱，难成现实的收入。 以以小水电开发为例，由 于于林农资金少，参与水 电电开发少，股份少，只 是是在水电建设中获取少 许许务工收入和土地使用 补补偿，直接受益于 水电 本本身的不多。以贝江乡 参参股最多的贝江村为例 ，全村入股资金万元， 若若按 %的回报率，每年 增增收元，人平增收 .元 。调查的户林农，共获 土土地补偿元，户均元。 其其中唯一户人在水电开 发发中务工年收入元，人 均均元，只占所有农户的 % ，其他的农户却无缘 水水电开发中务工。 二 是是粮食严重不足，吃饭 问问题仍然没有解决。江 华华林区耕地极少，人均 水水田 .亩，除刀耕火种 的的轮垦地外，没有旱土 。年以前，林农粮食靠 自自产粮、定销粮和造林 抚抚育补助粮维持生计， 每每年自产粮、平价定销 粮粮、造林抚育补助粮三 项项约 .万公斤，人均年 口口粮达公斤，按人均年 口口粮标准公斤测算，吃 饭饭问题已经解决。年以 后后，林区平价定销粮、 造造林抚育补助粮被取消 ，林农吃自产粮和市场 购购粮。年个林业村自产 粮粮万公斤，人均公斤， 比比年人均减少口粮公斤 ，人均年缺粮个半月以 上上。同时，由于木材价 格格下降，而国家采取粮 食食收购保护价政策促使 粮粮价上涨，年代末年代 初初，每立 方米木7 / 17 材林农 实实得可以买 .公斤大米 ，现在则需要 .立方米 的的木材才能买回同样多 的的大米。主要靠买米度 日日的林农为此每年人均 增增支购粮款在元以上。 在在部分村组，吃 “ 三夹 饭饭 ”( 包谷、红薯条、 大大米合 煮 )的现象重新 反反弹。 三、林业发展 缓缓慢和林农增收困难的 主主要原因 (一 )林权 模模糊制约了林农的生产 建建设热情。我国自改革 开开放以来实行的以稳定 山山权、划定自留山、确 定定林业生产责任制为主 要要内容的改革，有效的 避避免了对森林资源的破 坏坏，促进了林业的发展 ，但却日益显露出因所 有有权不明晰、经营机制 不不灵活、利益分配不合 理理带来的弊端。一是利 益益分配不尽合理，影响 林林农生产积极性。造林 的的是林农，而造好后的 森森林产权却属于村组集 体体 ;村组集体拥有产权 却却又不是生产经营组织 ，没有林产品处置权。 于于是大批的集 体林的收 入入一部分上交了国家税 费费，一部分留着村级使 用用，林农实际收益很少 。结果，林农对集体林 的的建设和保护毫无积极 性性可言。二是山地经营 权权过度集中，制约林业 产产业化经营。到目前为 止止，全县尚有 %以上的 山山林处于集体统一经营 状状态。调查中， %以上 的的林农对山林分户经营 ，所有权与经营权分离 的的要求十分迫切。如水 口口镇高滩大托组大力发 展展以柑橘、油茶等经济 林林为主的庭院经济，每 年年户均经济林收入在元 以以上，多数农户想扩大 经经济林规模，但由于山 林林未分到户而无法实现 。据林业部门反映，现 在在上级林业部门重点 扶 持持规模性林业项目8 / 17 发展 ，而过于分散的林地使 用用权很难达到项目要求 的的林地面积最低起点， 不不利于林业规模化发展 和和集约化经营。 (二 ) 资源开发不力。 、 林林业结构调整起步晚， 缺缺乏科学规划。林农在 计计划经济条件下长期处 于于封闭式自然生产状况 ，囿于传统型林业经营 模模式，未适时根据市场 变变化进行林业结构调整 ，根本无法应对市场经 济济带来的冲击。近年来 ，在政府的引导下，林 业业结构调整幅度大为提 高高，但因起步晚、规划 标标准低，难以形成规模 ，与市场集约化要求差 距距较大。在目前的林业 结结构调整中，对林种结 构构 、优势林产品布局的 调调整，市场流通的方式 等等方面仍然缺乏科学规 划划、科学定位和相应的 政政策措施，造成主导产 业业不突出、特色林产品 布布局不合理，林业结构 调调整成效不明显。比如 松松香、山苍籽油、樟脑 油油等特色林产品，虽然 市市场看好，却因资源有 限限和数量制约，只有少 量量样品，没有批量商品 ，难以形成规模效应， 失失去了特色林产品在林 业业生产中的主导地位。 、林业产业化经营滞 后后。一是产加销链节不 紧紧。目前，林业生产经 营营注重生产的多，研究 深深加工和营销的少。林 业业产品多半以原材料、 半半成品出售为主，效益 低低下。据 调查资料显示 ，年林农只有 .%的林 产产品通过初加工后进入 市市场。说明林产品大部 分分用于自给性消费，只 有有三分之一左右的用于 出9 / 17 出售获得现金收入。以 山山笋为例，林农每公斤 销销售为 -元不等，但经 过过加工包装成 .公斤一 袋袋的山笋，在沿海地区 可可销售到元 /公斤以上 。再如枫木等杂木，销 售售原木为元 /立方米左 右右，但枫木制作的餐桌 售售价却在元以上。二是 缺缺乏龙头企业支撑。由 于于生产加工技术落后， 科科技含量不足 ，产品加 工工企业难以做大做强， 缺缺乏龙头企业带头，生 产产经营尚处于各自为阵 、小打小闹的无组织状 态态，难以形成产业优势 ，产业效益难以实现。 (三 )政策因素制约。 、林农最实惠的政策 被被取消。一是林区享受 的的平价定销大米和造林 抚抚育补助大米被取消。 年年代末年代初，林区每 年年享受国家平价定销大 米米万公斤，每公斤最低 . 元，最高 .元 ;享受 造造林抚育补助大米万公 斤斤，两项合计万公斤， 加加上自产粮，完全能够 解解决吃饭问题。年以后 ，这两项优惠政策同时 被被取消，仅此两项林农 每每年增支多万元。 、 现现有优惠政策未能充分 惠惠及林农。一是中央一 号号文件未能惠及林农。 林林区水田面积少，粮食 直直补、粮种直补和农机 补补贴林 农人均仅为 .元 ，部分村组几乎为零， 加加上一号文件促进粮食 价价格上涨，对于林农无 异异于雪上加霜。二是退 耕耕还林政策未能惠及林 农农。从实际运作看，按 照照退耕还林政策规定， 林林区山高坡陡，能退耕 还还林的极少，主要是迹 地地造林，10 / 17 与退耕还林的 地地类不符，验收合格率 极极低。贝江乡年规划退 耕耕还林公顷，验收合格 . 公顷，仅为 .%。三 是是生态公益林政策补助 标标准太低。国家规定凡 区区划一亩生态公益林每 年年每亩补助元，其中省 市市管理费 (包括护林防 火火设备添 置费 ).元 /亩亩，因此到林农手中的 只只有 .元 /年亩，远远 不不能填补林农 封山育林 前前后的巨大收入差距。 现有税费政策拿走了 林林农大部分木材销售收 入入。林业本身是生产周 期期长、效益低的产业， 以以木材为例，在经批准 采采伐时要向国家交纳占 销销售总额的 .%的各种 税税费。除去收购方的经 营营成本，照理说林农还 应应得到木材在当地销价 一一半左右的收入，事实 却却又不然。实际情况是 ，除去劳务开支等，林 农农实际所得一般不到销 售售额的 %。据测算，一 般般林农营造管护一亩杉 木木林，年左右采伐，每 亩亩产值为元，林农得到 % 的收益，为元左右， 平平均每年每亩得到的收 益益不到元 ;林农从造林 到到砍伐出售 ,除去成 本 ，林农辛辛苦苦多年培 育育出来的每立方米杉材 只只得到纯利几十元。年 每每立方米木材 林农实得 元元，但木材税费元，高 于于林农实得元。由此可 以以看出，林农的贫困问 题题，虽然有其自然条件 差差等客观原因，但在政 策策上的不合理已成为问 题题的重要方面。 (三 ) 人口素质限制。 、 林林农自身素质较低，市 场场适应能力差，制约经 济济发展。11 / 17 ()观念落后 ，市场意识不强。山区 偏偏僻闭塞的地理环境， 造造成了林农在思想观念 上上的落后， “ 养鸡养鸭 为为买盐，养猪养羊为过 年年 ” 的小农经济意识相 当当严重。 ()思想保守 ，缺乏闯市场的勇气。 由由 于常年生活在大山中 ，林农习惯了 “ 日出而 作作，日落而息 ” 的生活 ，吃、住、用等方面基 本本上是自给自足的模式 ，缺乏对市场的了解， 市市场竞争意识和风险意 识识淡薄。以贝江乡为例 ，年从事建筑、交通运 输输、农产品市场营销等 方方面的劳动力为人，仅 占占全乡总人口的 .%。 、经济收入低导致辍学 严严重，人口素质提高出 现现恶性循环。 ()家庭 经经济状况不好，无力支 持持孩子上学。调查显示 ，一个外出务工劳动力 一一年净收益元，而一个 初初中生学费、住宿费和 生生活费每年就达元以上 。 ()交通不便，林区 子子女无力上学。以贝江 乡乡向新村 柑子冲组为例 ，岁左右的小学生每天 往往返要走近里山路。鱼 晒晒村斑竹源组中学生， 要要走近里山路，再坐余 里里汽车才能到邻镇的学 校校上中学，上学积极性 受受挫。()林农子女辍 学学中断了教育环节，直 接接影响了林农素质的提 高高。林区抽样调查中， 人人均受教育年限仅为 .年年，人均受教育年限最 高高家庭为年。受教育机 会会少，使林 农就业形势 越越来越严重。越是文化 素素质低，就业就越困难 ，收入水平就越低，对 教教育投入就越少，从而 在在林区形成了辍学 -素 质质低 -收入低-子女再 辍辍学的畸形怪圈。 (四四 )自然条件束缚。一 是是林区属高山地 形，土 地地坡度大，12 / 17 耕地少。二 是是水电路讯等基础设施 落落后，抵御洪涝等自然 灾灾害能力差。由于地处 集集雨区，近年来连续遭 受受多次特大洪灾侵袭， 土土地资源和生产生活设 施施每年都损毁严重。三 是是区域限制。林农大多 散散居在崇山峻岭之中， 地地域偏僻，交通不便， 信信息闭塞，常住人口小 于于人的村落较多，村落 规规模小使乡村基础设施 建建设、生活物质、生产 资资料等成本剧增。以农 网网改造为例，由于山高 岭岭陡，林农居住分散， 林林农实施农网改造户均 造造价高达 -元，每千瓦 时时供电成本高达 .元。 由由于交通不便，林农每 年年木材陆运费、交通费 达达多万元 ，人均增支多 元元。 四、对策与建议 (一 )全面推进林权 制制度改革，调整完善林 业业经营方式，解放林区 生生产力。 只有从解决 了了林权问题，才能从根 本本上解放了林区的生产 力力，林农的积极性才会 充充分的调动起来，发展 多多种生产，形成火热的 建建设场面，促进经济快 速速发展。林权制度改革 ，不是简单的分权到户 ，而是精细考虑，分中 有有统。首先是“分”： 先先组成具有相当资格的 评评估小组，对待分林地 按按立地、交通、林种、 林林龄、林权、面积等内 容容逐一进行细致评估。 最最后刨掉生态公益林、 自自留山、经济林、集体 保保留 林等等，确定适合 林林改的林地面积。在广 泛泛征求了村民的意见后 ，将林地好差平衡后划 成成若干大片，以抽签的 形形式先分配至村13 / 17 民小组 ; 各村民小组再根据自 愿愿结合的原则，将林地 好好差平衡，再分给下辖 的的小组，小组内部通过 小小组集体经营的方式或 者者分到个人单干的方式 进进行经营。林权到户后 ，立即通过颁发证书及 地地图予以确认，使林地 权权属真正落入林农手中 。其次是“统”：考虑 到到林木作为商品的特殊 性性，单家独户很难独立 完完成造、伐、管等作业 ，以及难以大面积推广 科科技兴林，可按照“分 山山到组，分股到人”的 方方式，而在 小组内则是 “分股不分山，分利不 分分林”，发挥集体经济 的的积极作用，促进林业 的的健康发展。此外，如 果果对经营林业不感兴趣 ，也可将自己独立拥有 的的那份林地经营权自由 转转让给其他人。明晰了 所所有权、放活了经营权 、落实了处置权、保障 了了收益权，林区经济必 将将迎来一个新的腾飞。 (二 )制定完善涉林 政政策，加大扶持力度， 为为林区发展注入活力。 ()增加对林区的财政 转转移支付额度，将林农 因因取消平价定销粮和造 林林补助而增加的支出转 为为由财政转移支付负担 ，或恢复对林农发放平 价价定销粮和造林抚育补 助助粮等林业优惠政 策。 这这对调动林农营林积极 性性，保障林农基本口粮 ，维护林区林政和社会 秩秩序意义重大。 ()对对林农实行 “ 一取消、 一一补偿、一补贴 ” 政策 。一是取消育林基金， 让让林农直接在林木交易 中中增加收入。二是建14 / 17 立 生生态公益林补偿机制。 对对现有公益林的林木资 源源进行价值评估，实行 一一次性补偿或分期补偿 。对绝大部分山林划为 公公益林、耕地严重不足 、生存条件特别困难的 林林农，实行生态移民， 将将公益林木补偿费和林 地地征用费一次性补偿到 位位。公益林林地的补偿 标标准应基本上按照市场 机机制确定，以不低于每 亩亩林地每年能为林农产 生生的经济收入为参照进 行行补偿。三是建立对林 农农实行生态直接补贴机 制制。参照种粮补贴政策 ，可根据木材采伐指标 或或造林抚育面积对林农 进进行粮 食补助。 ()配配套完善有关林业政策 。建议从水能发电、森 林林旅游、消耗森林资源 的的企业、排放污废物破 坏坏生态的部门、企业和 个个人收取生态资源税， 作作为对生态营造、管理 、保护的经济补偿，使 生生态资源补偿有稳定的 资资金来源 ;建议对林业 实实行长期限、低利息的 信信贷扶植政策，并给予 一一定的财政贴息 ;对被 划划定为国家生态公益林 的的营林贷款实行减免或 挂挂帐停息政策 ;在明晰 林林业产 权的基础上，实 行行林木、林地资产抵押 的的金融扶持林业政策 ;在在项目建设上加大对林 区区的倾斜力度，将林区 的的基础设施建设列入国 家家扶贫开发、某省省湘 西西开发和其他开发项目 的的的重点工程，把林区 因因基础 设施落后而增加 的的负担减少到最低点 ;加加大对林区乡镇的转移 支支付力度，推进林区健 康康稳步发展。 (三 )调调整林业产业结构，发 展展多种经营，为林区发 展展增添后劲。 15 / 17 ()调 整整优化林种结构。实际 上上，调整林种结构并不 是是一个新鲜话题，但宏 观观面上的效果却始终不 如如人意，究其原因主要 有有四个方面：一是过度 集集中与过度分 散的经营 方方式，客观上制约了结 构构的调整和优化。二是 林林农生活长期在温饱线 上上下徘徊，林农在维持 简简单再生产十分困难的 情情况下，难以筹集林种 结结构调整的启动资金， 更更没有结构调整的风险 承承担能力。如营造一亩 杉杉木林投入不到元，而 新新造一亩楠竹则需投入 元元以上，种植一亩生姜 投投入在元以上。三是调 整整林种结构需要一定的 科科技水平，而林业一线 科科技人员为数甚少且知 识识老化，林农文化素质 普普遍较低，思想观念陈 旧旧， 风险承受能