水库移民安置问题的分析.pdf

2 0 1 4年第 6期 ( 第 4 2卷) 黑龙江水利科技 H e i l o n g j ia n g S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y o f Wa t e r C o n s e r v a n c y No 6 201 4 ( T o t a l N o 。 4 2 ) 文章编号 ： 1 0 0 7 7 5 9 6 ( 2 0 1 4 ) 0 6 0 2 2 6 0 3 水 库移 民安置 问题 的分析 李代华 ( 沈阳市东陵区( 浑南新区) 水土保持移民管理办公室， 沈阳 1 1 0 1 7 9 ) 摘要： 水库移民安置， 是一项集社会、 政治、 科学、 经济等方面为一体的综合性 、 庞大性、 复杂 性的工程， 不仅涉及到经济赔偿方面， 还是关系到移 民生活、 生产且具有敏感性的综合问题。 文章对水库移民安置问题进行深入探讨 ， 并在对先进案例进行分析， 并总结出可借鉴的经验和 启示的基础上 ， 提出了我国水库移民安置问题的改进举措。 关键词 ： 水库移民； 安置问题； 现状； 改进策略 中图分类号： T V 6 2 文献标识码 ： B 0 前言 众所周知 ， 我国的水资源含量极其丰富 ， 但 由于 我国是人 口大国， 水资源人均 占有量较少 ， 据有关数 据资料显示， 我国的水资源人均占有量约为世界水 资源人均占有量的 2 5 左右。 出于保障人 民生 产和生活的需要 ， 水库 和水 坝 的建立 ， 可在 水资源 的合理利用方面发挥 至关重要 的作用 ， 而水库移 民安置问题解决却往往不尽完善 ， 故而 ， 对水库移 民安置 问题 的研究有着重要 的现实 意义。 1 水库移民具备的特点 所谓水库移 民， 是 因水库 、 堤防 、 河 道、 泵站 、 水 闸等的建设产生 的征地或拆迁需要 ， 对人 口进行 迁 移或经济 、 社会系统的重建行为 。 水库移 民会涉及 到面积较大 的淹没 区域 ， 因此 移 民安置情况较为复杂 ， 主要有 以下 4个 方面的特 点 ： 强制性 、 补偿性、 社会性和挑战性 。 1 1 强制性 强制性是指我国的水库移 民并不是一种市场行 为 ， 而是一种强力外在作用下 的政府行为， 整个过程 政府均会参与其中， 包括组织、 动员、 规划、 实施等 环节 。 这种带有强制性的行为 ， 会 与社 会主义市场经 济所要求的资源 、 公平、 等价等 内容 产生分歧 ， 从 而 具有某种负面影响。 1 2 补偿性 被视为社会贡献 的特殊群体 的水 库移 民， 在社 会主义经济进步和发展进程 中起 到 了巨大作用 ， 为 平衡付出， 具有补偿性。 但我国经济基础相对薄弱 ， 国力 尚有提升空间， 移民的补偿还处于低标准水平( 国务 院关于完善大 中型水库移民后期扶持政策的意见 ( 国发 2 0 0 6 1 7 号) ， 补助扶持标准为6 0 0 a 。 关于印发辽宁省水库移民后期扶持项 目管理 办法的通知 ( 辽水合 2 0 1 1 1 4号 ) ， 补发后 ， 标准为 每人 6 1 5元左右) 。 移民的损失换不来 等价 的经济补偿 ， 参 照市场 经济法则更是无从谈起 L 2 j 。 1 3 社会性 移民群体会面临所居住环境的文化或社会结构 组织发生改变 ， 甚 至是肢解 现状。移 民安置 以人 类 活动为中心 ， 使得移民活动具有 了社会性 ， 由于水库 移民会受到文化 、 经 济、 政治等影响 ， 实际操作 多具 复杂性 。 1 4 挑战性 水库移 民工程 ， 在带给移民相应补偿 的同时 ， 也 面临经济发展、 资源开发和新居住环境建设 的机遇 ， 收稿 日期 2 0 1 31 1 2 1 作者简介 李代华( 1 9 7 6一) ， 女 ， 辽宁沈阳人 ， 助理工程师， 研究方向为水库移 民及水保方面。 李代华： 水库移民安置问题的分析 第 6期 从这一点来看 ， 是具有挑战性的。 1 ) 可参照新的社会主义发展思路对移民区域进 行统筹规划。 2 ) 移民安 置工 程会 受到现实问题的影响 ， 存 在 风险性 j 。 2 当前我国水库移民安置问题现状 存在的问题主要有： 轻移民重工程、 轻安置重迁 移、 移民与工程投资体制不一和后期扶持欠完善。 水库移 民工 程可谓机遇与风 险共 存 ， 若移 民安 置得当， 会给我国社会主义经济发展起 到 良好 的推 动作用 ， 反之 ， 对我国的经 济建设来说则是一个利坏 因素。 当前， 由于水库移民本身特点或者是其它原因， 实际工程中还存在很多问题， 面临亟待解决现状。 2 1 轻移民重工程 水库移 民进展过程 中， 往往 出于工程尽 快上马 目的， 有意无意的低估或忽略移 民安置 群体数量与 移 民安置的不合 理因素 ， 略显 操之过急。或采用较 低水平的补偿标准甚至降低补偿标准， 将工程造价 进行降低再降低， 给库区和移民的经济发展带来了 消极影 响； 或一味强调就近安置 ， 造成 了人地关系紧 张、 人 口密度过大等问题 j 。 2 2 轻安置重迁移 水库移民进展过程 中， 对土地 征用和资金补助 的关注 ， 远远超过对移民生 活、 生产等体系的重建和 规划力度 。 水库淹没现象 ， 带给移 民的损失 是间接性与直 接性并存 、 有形和无形并存 的 ， 但政府在实际的补偿 工作 中， 往往只会片面的注意有形 的和直接 的损失 ， 而忽略无形的和间接的损失。 由于水库移 民的非 自愿性和被 动性 ， 移 民面 临 的不仅仅是生活 、 生产方式的改变 ， 还需要有足够 的 生产成本为依托。 究其原因在 于， 移 民不仅失 去了有形和直接 的 生产资料， 同时也会失去无形和间接的资源， 如创业 和就业机遇、 受雇增加、 邻里帮助等， 而这些资源在 长久 以来 已成为移民生活、 生产的重要组成部分 ， 甚 至还会有依赖性 ， 一旦熟悉和赖 以生存 的资源被 剥 夺 ， 被迫接受 新 的事 物和环 境 ， 不仅增 加 了生产成 本 ， 也带来 了心理压 力 ， 从这一 点来 看 ， 移 民还会 面 临收入降低或陷入贫 困的窘境。 可见 ， 实物性补偿对移 民的生产 、 生活来说是远 远不够的 。 2 3 移民与工程投资体制不一 水库移民的投 资， 依据 的是 当下社会主义经济 体制下的市场规则进行 ， 业 主( 政府 ) 会站在 自身理 性投资者的角度 出发 ， 尽可能将 移 民的补偿标准进 行压制 ， 达到投资成本 的降低 。 而低水平的移 民补偿标准 ， 不可能将移 民原 有 的经济体系予以恢复， 这不利于移民生活、 生产等方 面水平的提高。 不可否认的是 ， 政府会针对有形 、 直接 的资源损 失进行补偿 ， 但这 些损失资源所带给移 民的收益 或 许远远超出补偿 。 外部资金就成为移民经济恢复期的主要经济来 源， 长久恶性循环下去， 移民经济体系的重建只能是 任重道远 ， 或者是毫无希望可言。 以 2 0 1 3年东陵区( 浑南新区) 水库移 民为例 ： 全 区农村居民 2 4 8 9万人 ， 人均 纯收人 为1 1 7 6 3 元 ， 计 划总投资为 1 0 1 4 8万元 ， 基础设施项 目便 占据 了6 9 万元( 占比高达 6 8 ) ， 工程投资参照市场经济体制 的成分 明显 ， 与移民投资间的出入较大。 2 4 后期扶持欠完善 几乎所有的水库移 民工程预算 中都涵盖了后期 扶持这一项， 但毋庸置疑的是， 后期扶持在工程的贯 穿始终 占比甚微。这就使得前期配合度较高的移 民， 错失了生产 、 生 活扶 持的最佳时期 ， 从 而得不到 实质意义上的补助。 水库移民的工程周期相当长， 而后期扶持环节 的正式开展， 却处于整个工程投产之后 ， 前期配合度 较高的移民搬迁完毕后， 并不能真正参与到后期扶 持政策的贯彻和落实期 ， 故而， 后续矛盾的升级便有 迹可循。 如按照国三峡办规字 2 0 1 1 8 3号文件指示 ， 新 增土地补偿 ， 参 照上 级下 发额度 ， 3人补偿 金额 为 2 6 7 4 8元 ， 人均 8 9 1 6元 ， 处于低补偿标准水平在所难 免 ， 占比稍显略低也是不争 的事实 J 。 3 我国水库移 民安置问题的改进策略 鉴于我国水库移民安置问题的现状， 再加上经 济基础相对薄弱 的事实 ， 不妨 借鉴外 国水库移 民安 置问题的解决策略 ， 并 以我国的基本 国情 、 经济基础 等问题出发， 对国外经验“ 取其精华， 去其糟粕” ， 从 而使我 国的水库移 民安置策略得 以不断补充和 完善。 2 2 7 2 0 1 4年第 6期 ( 第 4 2卷) 黑龙江水利科技 He i l o n g i i a n g S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y o f Wa t e r C o n s e r v a n c y N o J 6 2 0 1 4 ( T o t a l N o 4 2 ) 3 1 世界银行 、 日本和印度的移民安置举措 时至今 日， 世界银行 在全国范围 内已然兴建 了 水利工程 4 0 0余项 ， 可谓经验丰富。在对移 民的态 度上， 往往以提高移民的经济收入能力为首要因素， 组织迁移时优先考虑与移民原有生活环境相近的地 区， 创造出工程利益移民可分享条件 。 日本补偿标 准的编制 ， 参 照的是物 价水平和土 地价格等， 当物价水平出现上涨时则及时追加， 在有 可能的情况下 ， 尽量满足移 民提出的合理要求 ， 因其 经济实力强 大， 故 而在 安置补偿 上多采取 “ 只多不 少” 策略。 印度与我国一样 ， 同属于发展 中国家， 但其水库 移 民安置策 略以土地补偿取代 了现金补偿 ， 即移 民 可收获的农业 土地 到与原有面积对等 ， 且移 民以户 为单位 ， 可免费获得一块 宅基地 ， 自行建设住宅 ， 并 不代表具有 强制性 ， 若 移民 由于 自身原因不接受政 府补偿土地， 还可以自 行购买其他， 政府会提供出合 理价格和相关补偿费， 此外 ， 政府还会给予移民部分生活补助 ， 以移 民 的户名将费用存入银行 ， 且具有优先就业 的优势 ， 印 度同是人口大国， 但其重视“ 有土安置” ， 给我国的水 库移民安置可带来启示。 3 2 我 国水库移民安置问题的改进策 略( 以经验、 启示为线) 我国水 库移 民安 置 问题 的改进 策略 有 以下 4 点 ： 统筹规划、 合理预算 、 加大后期扶持力度 、 提高移 民生产技能和了解 民意 ， 化解矛盾。 3 2 I 统筹规划， 合理预算 水库移 民安 置工程 之初 ， 将移 民经 费预算 提到 议事 日程 ， 并 进行 可行 性调查 和研究 ， 对 移 民的数 量 、 迁移安置费用进行 统筹规划 ， 编制 出合理预算 ， 对 以往的低标准予 以取缔 ， 严禁 出现低 补偿 标准或 人为降低补偿标准现象。 保证移民安置资金渠道的畅通， 在源头上减少 或规避移民补偿资金落实不到位的产生； 移民经费 要做到专款专用， 禁止挪用或盗用， 杜绝移民经费短 缺问题的出现。 3 2 2 加大后期扶持力度 若条件允许 ， 可组建促进移 民经济发展机构 ， 以 满足移民安置后生产 、 生活 的相关需求。在移 民安 置地 ， 成立基金会或理事会 ， 对移 民经费进行科学有 效的管理， 针对移民生产、 生活出现的缺 口， 及时采 2 2 8 取贴息扶持政策。 此外 ， 移民管理部门可对移 民进行指导 ， 开发生 产项 目， 畅通资金流渠道 ， 降低移 民生产、 生活成本。 3 2 3 提高移民生产技能 大部分移 民迁移后 ， 生活方式 、 环境等发生 了不 同程度的变化。 为促使移 民尽快适应新环境 ， 要 开展农业科技 培训活动 ， 提高移民的市场经济意识 ， 进而使其综合 素养得以提升 ， 以提高移 民生活 、 生产水平为 目标 ， 从而适应 日渐多变的竞争环境 ， 提高经济收人。 3 2 4了解 民意 ， 化解矛盾 由于水库移民的强制性特点， 移民本身多处于 被动地位 ， 且非 自愿成分居 多。从 移民非 自愿性这 一 角度来看 ， 移 民在工程之初 产生强烈 的抵触心理 便无可厚非。为促 使移 民安置 问题 的妥善解 决 ， 应 了解 民意 ， 致力于提高民众配合度 ， 及时对 民众抵触 心理进行疏导， 从而促使矛盾和冲突的化解， 进而确 保水库移民安置的高效性 。 4 结语 由上观之 ， 我 国的水库移 民安 置过程 中还存在 诸多问题 ， 移民安 置解决不得 当或低 标准补偿策略 的实施 ， 难免会 出现移 民怨声载道现象 ， 不仅如此 ， 在一定程度上还会使我国经济建设的步伐放缓。 故而 ， 只有对水库移 民的相关举 措和配套体 系 予以优化 ， 并结合我 国的国情 ， 汲取有效经验 ， 才可 以稳定移民的生产和生活 ， 进 而为移 民安置的顺利 进展做好保障。 参考文献： 1 张乃超， 马斌 中小型水库移民工作实物指标调查与补 偿问题 的研 究 J 水 利科 技 与 经 济， 2 0 0 9( 1 0) ： 8 958 98 2 谢美娥 西南地区库区移民致贫机理与规避路径研究 J 生态经济： 学术版， 2 0 0 9 ( 0 2 ) ： 8 5 8 9