关于全市事业单位改革的调查报告

1 / 13 关于全市事业单位改革的调查报告 日前，湖北荆门市编办组成调研专班，围绕事业单位改革开展了认真调研，全面总结了近几年改革情况，深入有关县市区和部分事业单位掌握了第一手资料，对有关问题进行了分析研究。情况如下： 一、全市事业单位现状 1、机构情况。全市共设置事业单位 1800 个。按层级划分，市级 373 个，占 %;县 (市、区 )级 1376 个，占 %;乡 (镇 )级 51 个，占 %。按经费形式 划划分，全额拨款 1226 个，占 %;差额拨款 1 92 个，占 %;自收 自自支 382 个，占 %。 另另参照公务员管理单位 1155 个。 2、编制 情情况。 全市共核定事业 单单位编制 53564 名 。按层级划分，市级 111983 名，占 %;县 ( 市、区 )级 40721 名，占 %;乡 (镇 )级级 860 名，占 %。按 经经费形式划分，全额拨 款款 35512名，占 %; 差额拨款 9699 名 ，占 %;自收自支 83553 名，占 %。另参照 公公务员管理单位 1594 名。 3、在编人员 情情况。全市共有事业单 位位在编人员 52851 人人。按层级划分，市级 1 1983 人，占 %;县县 (市、区 )级 400221 人，占 %;乡 (镇 ) 级 847 人，占 %。 按按经费形式划分，全额 拨拨款 34019人，占 %;差额拨款 9399 人人，占 %;自收自支 94433 人，占 %。另参 照照公务员管理单位 15448 人。 4、离退休 人人员情况。全市共有事 业业单位离退休人员2 / 13 155536 人。按层级划分 ，市级 2797 人，占 %;县 (市、区 )级122489 人，占 %;乡 ( 镇 )级 250 人，占 % 。按经费形式划分， 全全额拨款 10177 人 ，占 %;差额拨款 30555 人，占 %;自收自 支支 2304人，占 %。 另另参照公务员管理单位 4492 人。 二、近几 年年开展事业单位改革情 况况 (一 )全面开展乡 镇镇事业单位改革。 1、改革进程。 2002 年年 10 月至 XX 年底 ， 荆荆门市先后对乡镇事业 单单位进行了两次改革。 首次改革始于 2002 年年 10 月， XX 年 6 月 结结束。这次改革的主要 内内容是将乡镇 “ 七站八 所所 ” 撤并成 5 7 个事 业业单位(服务中心 )， 清清产核资，清理清退临 时时空招挂靠人员。这是 一一次不彻底的改革，但 从从一定程度上增强了基 层层干部的心理承受能力 ，营造了氛围，为下一 轮轮改革，创造了条件。 第二次改革始于 XX 年 初初， XX 年底基本结束 。主要思路是改革乡镇 事事业单位 “ 以钱养人 ” 的的旧体制，建立 “ 以钱 养养事 ” 的新体制。主要 内内容包括两个方面：一 是是乡镇事业单位在清退 在在 编人员的基础上实行 “ 两退两建，以建促退 ” 。即乡镇原直属事业 单单位除财政所和经管站 合合并保留外，均退出事 业业单位编制管理序列， 人人员退出财政供养序列 ，身份转变为社会人 ;建建立全员社会养老保险 制制度，建立农村公益事 业业服务新机制。二是规 范范设置县级延伸派驻乡 镇镇机构。乡镇原国土、 交交通、林业等单位由县 级级相应机构延伸派驻， 原原则上3 / 13 实行区域性设置 ，精简人员，定编定岗 。全市乡镇 事业单位改 革革共涉及 5 个县市区， 557 个乡镇 (街道 )， 9906 个事业单位，其 中中延伸派驻单位 182 个个。通过改革，依法注 销销事业单 位 724个， 新新组建企业和中介组织 等等经济实体 324 个 ;应应分流乡镇事业单位干 部部职工 11800 人全 部部分流，其中自愿置换 身身份的有 9164 人。 在在此过程中，荆门市积 极极破解难题，做到单位 全全部转制，人员全部置 换换身份，全员分流，全 员员买断，全员保险，全 员员竞岗，得到了各级高 度度肯定。其中，京山县 探探索实行的 “ 县级统筹 ，镇级统防，防治分离 ” 的畜禽防疫办法被回 良良玉副总理肯定为 “ 京 山山模式 ” 。 2、主要 做做法。 一是打破“减 人人、减事、减支”思维 定定势，创新管理体制和 运运行机制。乡镇事业单 位位除保留财政所 和延伸 派派驻机构外一律撤销， 人人员买断，整体转制。 其其原来承担的行政管理 职职能并入政府“三办” ，公共、公益服务职能 由由政府承担，经营性职 能能走向市场。 二是紧 扣扣管理体制和运行机制 转转变，建立新型农村公 益益性事业服务体系。按 照照“经营性的服务市场 运运作，公益性的服务政 府府承担”的总体思路， 采采取“政府招标出资、 公公开竞选主体、农户签 单单认可、县镇共同负责 ”的运作方式，积极探 索索农村公益性服务新机 制制。在发展公益性服务 事事业上形成了三种形式 ：政府购买形式，公益 性性服务由政府以合同形 式式4 / 13 向社会组织购买 ;定 岗岗招聘制形式，确定公 益益性服务岗位，人员由 县县级主管部门或乡镇政 府府聘用，实行动态管理 ; 派驻形式，由县级业 务务主管部门向乡镇或区 域域派驻服务机构和人员 。 三是以人为本，有 情情操作，破解人员分流 难难点。坚持“无情改革 ，有情操作”，在与改 革革对象利益攸关的解除 劳劳务关系、养老保险、 安安置补偿等关键环节充 分分照顾群众利益。在解 除除劳务关系过程中，立 足足规范，严格程序。在 养养老保险上，坚持“区 别别对象，确定标准、签 订订协议、分期缴纳”的 原原则，落实全员保险。 在在安置补偿上，实行货 币币补偿、存量资产补偿 、政 府兜底补偿、分期 分分批补偿等办法，确保 全全员补偿到位。 四是 政政府兜底，财政买单， 解解决改革成本。全市乡 镇镇事业单位改革应分流 人人员 11800 人，共 需需支付社会养老保险金 、安置补偿费、债务合 计计亿元，每个乡镇平均 8810 万元。市、县、 乡乡各级广辟资金来源， 在在处置存量资产、清收 债债权、向省争取提前转 移移支付和借款等措施仍 不不能解决问题的情况下 ，采取了政府兜底的办 法法。京山县被撤销事业 单单位共 6300万元的 债债务全部由县乡各级政 府府兜底 ;掇刀区乡镇 (街街道 )事业单位共欠缴 养养老保险金万元，其中 单单位欠缴部 分万元全部 由由区财政买单。 (二 ) 稳步推进市县事业单 位位改革。 5 / 13 按照试点先 行行、分步推进地原则， 每每年选择部分事业单位 开开展改革试点，逐步探 索索总结经验。改革中， 把把改善结构、减轻负担 、增强活力作为落脚点 ，开展了整合职能、重 组组机构、整体转制、人 员员分流、重新定性等多 种种形式的改革。 一是 精精简机构促“瘦身”。 京京山县从大刀阔斧的开 展展县直事业单位改革， 将将 211 个县直事业单 位位调整为 129 个，精 简简 39%;人员编制由 33423 名精简为 13772 名，精简 60%;实实有人员由 3989 人 精精简为 1372 人 ，精 简简 %。 二是改变投入 渠渠道“减负”。对经营 性性职能较强的事业单位 ，或将经费形式由财政 拨拨款改为自收自支，或 整整体转制，既将事业单 位位推向市场，又有效减 轻轻财政负担，市直仅 XXX 年将 146 名在编 人人员退出了财政供养。 三是强化管理促“入轨 ”。 在改革的同时加 强强事业单位监督管理， 督督促其按规定的业务范 围围开展活动，规范其社 会会行为。市直对 59 家 长长期不具备法人资格、 超超业务范围开展活动的 事事业单位进行了处理。 (三 )积极探索事业单 位位转企改革。 一是以 经经营服务类事业单位改 革革为突破口，逐步推进 改改企转制。荆门市考虑 到到经营服务类事业单位 政政事不分、事企不分的 矛矛盾比较突出，加上改 革革开放以来，国有企业 改改革积累的实践经验比 较较丰富，因此选择经营 服服务类事业单位作为改 革革的突破口。从 2000 年开始，荆门市对 22 家经营服务类6 / 13 事业单 位位进行了改革试点，将 原原事业单位整体转制为 企企业，在工商行政管理 部部门进行了注册登记 ;注注销原事业单位法人资 格格，收回了事业单位法 人人登记证书 ;收回原事 业业单位编制851 名 ;将将原事业单位 844 名 在在职人员由单位人转为 社社会人，解除了人事劳 动动关系，实行了一次性 经经济 补 偿安置。 二是 以以产权制度改革为核心 ，建立多元化社会事业 投投入机制。荆门市对具 备备资产出 售条件的经 营营服务类事业单位，通 过过国有资产产权置换， 将将单位资产出 售给内 部部职工，改制为股份制 企企业，尽量实现国有资 本本整体退出。如原荆门 市市东宝区物质局、原荆 门门市东宝区经济协作办 公公室均由事业单位改制 为为企业，在职人员也由 单单位人转为企业人，其 固固定资产以估价方式卖 给给内部职工，抵扣在职 人人员欠缴的养老保险金 、医疗保险金、住房公 积积金及兑现的一次性经 济济补偿金，折为内部职 工工入股份额，原事业单 位位债务一并划 入新成立 的的荆门市东宝区物质总 公公司、荆门市东宝区经 协协总公 司。 三是以健 全全社会保障体系为重点 ，妥善处理职工的人事 关关系。荆门市在经营服 务务类事业单位改企转制 过过程中，大体按照“老 人人老办法、新人新办法 ”处理各类人员社会保 险险关系。改企转制前的 在在职人员，实行“老人 老老办法”，继续享受事 业业单位离退休人员待遇 标标准，由社会保险经办 机机构负责发放。改企转 制制后进入的人员，实行 “新人新办法”，执行 企企业职工基本养老金待 遇遇。 XX 年全省乡镇综 合合配套改革实施7 / 13 后，荆 门门市根据省人民政府 关关于全面推进乡镇事业 单单位基本养老保险制度 改改革的通知 (鄂政发 XX 28 号 )精神 ，将经营服务类事业单 位位在职人员比照乡镇事 业业 单位参加养老保险， 实实行五年的过渡期，缓 解解了事业单位与企业养 老老保险待遇的差别问题 。另外，对改企转制后 的的原单位在职人员，统 一一办理了人事关系解除 和和劳动合同签字手续， 并并给予了一次性经济补 偿偿。 四是以事业单位 国国有资产变现为主要手 段段，着力减轻财政负担 。从调查情况看，荆门 市市将盘活经营服务类事 业业单位国有资产存量作 为为筹措改革资金的主要 方方式。事业单位改革的 成成本， 首先从改制单位 净净资产或资产变现收益 ( 含国有土地和房产 )中中扣除。如荆门市畜牧 良良种场将原单位土地以 8800万元的价格出 售售，变现的资产用于单 位位改企转制，缴纳职工 的的养老保险金、基本医 疗疗保险金和住房公积金 ，兑现一次性经济补偿 金金，清欠单位债务，不 仅仅做到单位改企转制平 稳稳过渡，而且没有增加 财财政负担。 三、取得 的的主要成效 一是精简 了了机构编制。通过对不 同同类型的事业单位进行 转转企改制、调整撤并， 一一定幅度地精简了事业 机机构和人员编制。以荆 门门市市级事业单位为例 ，有 15 个经营服务类 事事业机构转企 改制后， 共共核销事业编制 792 名名 ;有 35 个难以正常 运运转的事业机构被撤销 ，共核销事业编制 875 名 ;有 22 个职8 / 13 能相 近近的事业机构合并为 8 个个，减少事业机构 14 个个。随着改革的逐步到 位位，还将有部分事业单 位位转制为企业，人员身 份份由事业单位职工转换 为为企业职工，可相应核 销销一批事业机构和人员 编编制。 二是转变了政 府府职能。通过实施事业 单单位分类改革，将一些 行行使行政管理职能和行 政政执法职能的事业单位 转转变为参照公务员管理 单单位，将一些从事生产 经经营活动的事业单位转 变变为企业，将一些从事 社社会公益活动的事业 单 位位与行政机关脱钩，成 为为独立的法人实体，基 本本理清了政事、政企和 事事企关系，使得政府能 够够从直接办事业的繁琐 事事务中解脱出来，集中 精精力抓好社会事业发展 规规划和监督管理，集中 财财力投入基础教育、基 本本医疗等基本公共服务 领领域，初步解决了政府 职职能“缺位”和“越位 ”的问题。 三是职工 得得到了实惠。一些有技 术术专长和经营特长的事 业业单位在职人员，因受 单单位职能局限和个人“ 小小富既安”思想的束缚 ，长期过着“不求有功 、但求无过”的日子。 通通过事业单位转企改制 ，这部分工作人员终于 走走出事业单位的序列， 变变 成了真正意义上的专 业业技术人才，充分发挥 其其专长，在各自领域充 分分施展其才能，取得了 良良好的经济效益。在调 查查中，这样的人乏善可 陈陈，如原荆门市畜牧良 种种场职工黄华等四人， 自自己出资近百万元，买 下下了种猪场经营权，刻 苦苦钻研猪饲料改良技术 和和养猪技能，年收入可 达达三十多万元。 9 / 13 四、 存存在的主要问题和几点 建建议 一是事业单位类 别别界定模糊。根据 XX 年年中央编办制定的关 于于事业单位分类及相关 改改革的试点方案 (征 求求意见稿 )中提出的改 革革思路，按照事业单位 的的功能和特点，将事业 单单位分为行政类、公益 类类和经营 服务类。但究 竟竟哪些事业单位划入哪 一一类，省里没有统一的 标标准，只是原则性地进 行行了分类。事业单位履 行行的职能和行政机关还 存存在政事不分、职责不 清清，部门之间职能交叉 的的现象，很难准确界定 事事业单位类别。这样容 易易在具体划分的单位中 不不尽一致，导致相同性 质质的事业单位在不同地 方方被划入不同的事业单 位位类别。 二是行 政政机构编制总量突破。 当当前中央和省对行政机 构构设置和行政编制核定 作作了严格规定，但按照 事事业单位分类改革的要 求求，把部分行政类事业 单单位转为或成建制并入 行行政机构，必将突破行 政政机构设置和行 政编制 核核定总量。同时，行政 类类事业单位人员也随之 转转为行政人员，又将大 幅幅度出现行政人员超编 现现象。 三是改革成本 储储备差异较大。由于行 业业之间、部门之间特点 各各异，根据其职能不同 ，有些单位储备了一定 数数量的国有资产，也有 一一些单位基本上没有国 有有资产。在事业单位分 类类改革中，经营服务类 事事业单位改企转制要有 足足够的改革成本作保障 ，没有国有资产的事业 单单位，其改企转制工作 很很难推进。储备了国有 资资产的事业单位，也要 为为国有资产变现寻10 / 13 找合 理理的处置方式，如果不 充充分考虑原事业单位拥 有有的各类资产，必然会 造造成国有资产的流失。 四是配套改革政策接 续续不上。事业单位分类 改改革是一项十分复杂的 系系统工程，关系经济发 展展和社会稳定的大局， 涉涉及事业单位广大职工 的的切身利益，如果在改 革革的过程中没有建立健 全全养老保险、医疗保险 、人员分流安置等完善 的的配套政策支持，广大 职职工的切身利益得不到 社社会保障，必然会影响 社社会稳定大局，致使改 革革难以达到预期的目标 。 针对以上问题，我 们们建议： 1、合理划 分分事业单位类型。由于 同同一种功能的事业活动 既既可以由政府来进行， 也也可以由市场来完成， 同同一事业单位往往从事 两两种 或两种以上不同功 能能的事业活动，再加上 人人们对政府和市场分工 有有着不同的理解，在实 际际操作中，容易导致同 一一性质的事业单位被划 入入不同类型，从而导致 改改革政策上的不统一。 为为了避免出现上述现象 ，建议由中央和省在总 结结各地实际操作经验和 问问题的基础上，进一步 研研究制定事业单位分类 实实施细则，对现有分类 标标准作进一步细化，将 一一些类型划分不够一致 的的事业单位，统一划入 一一种类型。同时，建立 规规范化的事业单位分类 审审批程序，避免出现分 类类过程中事业单位与政 府府讨价还价、随意确定 事事业单位类型的行为。 11 / 13 2、制定 统一配套改 革革政策。事业单位分类 改改革不仅要有缜密的实 施施方案和细则，而且要 有有一整套配套的改革政 策策作保障。改革之前要 依依法制定配套人事、财 政政、社会保障等政策文 件件。一是要研究有关社 会会保障政策，建立健全 事事业单位养老保险制度 ，进一步完善工作人员 在在行政机关、事业单位 和和企业之间流动时社会 保保险关系的转移和衔接 办办法，切实解决事业单 位位职工的养老保险、医 疗疗保险、住房公积金等 后后顾之忧 ;二是要出台 竞竞聘上岗、鼓励自谋职 业业、提前退休、一次性 经经济补偿等人员安置政 策策，疏通出口，妥善解 决决好人员分流安置 问题 。三是建立财政投入、 国国有资产划转 等制度， 完完善财政投入机制，保 障障改革成本，妥善处理 事事业单位撤并后的资产 和和债务问题。 3、变 现现资产减轻财政压力。 事事业单位分类改革过程 中中，做好离退休职工社 会会保障待遇衔接和分流 人人员安置工作，妥善处 理理原事业单位的债务债 权权关系，需要付出大量 改改革成本。如果全部通 过过新增财政预算的方式 予予以解决，地方财政难 以以承受，必须在盘活国 有有资产存量上做文章。 在在规范国有资产处置程 序序，防