关于县城镇周边山坡土地的调研报告

1 / 15 关于县城镇周边山坡土地的调研报告 近年来我县经济飞速发展，城市化建设加快，居民人均可支配收入不断攀升，工业用地和居住用地需求量激增，平原土地供需矛盾日益突出，已经成为我县经济社会发展的瓶颈。要缓解沿江乡镇土地资源供需矛盾这一局面，充分利用城镇周边低矮山坡土地是一条较好的出路。为此，县政协建立专题调研组，深入有关乡镇开展调研，通过座谈交流、实地考察、调查走访、收 集集数据等多种形式，掌 握握了大量的第一手材料 。在此基础上，根据我 县县城镇周边山坡土地现 状状，调研组经过认真的 研研究分析，论述了山坡 土土地适合开发成居住小 区区的环境优势，通过自 我我诊断法论证 了山坡土 地地资源开发利用的可行 性性和山坡土地开发利用 应应注意的生态、安全问 题题，现就如何规划利用 城城镇周边低矮山坡土地 提提出意见建议，为县委 县县政府决策提供参考。 一、 XX 县土地资 源源现状 （一） XX 县县土地资源供需基本状 况况 XX 县位于我国 东东部沿海地区，其中山 地地丘陵 346 万亩，约 占占 85%，平原土地 41 万亩，约占 10%。 近近几年我县每年因各类 建建设占用土地达5000 -6000 亩，其中 耕耕地约 3000 亩，据 近近五年统计，合计占用 耕耕地面积达万亩。 每每年上级下达到 XX 县 的的建设占用耕地面积在 11000 亩左右，到 20016 年也只有 7000 亩左右，而全县各类 建建设对耕地的需求量在 万万亩左右，具体如下： 城城镇建设用地需占耕地 亩亩，农居点新增用地需 占占用耕地亩，交通2 / 15 建设 需需占用耕地亩，水利建 设设需占用耕地 1290 亩，风景旅游区建设 需需占用耕地 2016 亩 ，能源用地需占用耕地 5500 亩。综上六项预 测测，本县至 2016 年 非非农建设需占用土地亩 ，其中需占用耕地亩。 上上述可见，供需数字差 距距悬殊，今后供给沿江 各各乡镇用地将远远不能 满满足其需求，城镇人地 矛矛盾将 非常突出，人们 急急需拓展土地空间，所 以以充分开发利用城镇周 边边低山、矮山，建设居 民民住宅区和公共设施来 缓缓解土地供给紧张状况 ，已是未来发 展必行之 路路。 （二） XX 县 城城镇周边山坡土地资源 潜潜力 城镇周边山坡 土土地是指分布在城镇附 近近其相对高度在 100 米米以内，坡度在 35 度 以以下，通水通路通电条 件件较好的荒山荒坡土地 ，即通常所说的低山矮 山山。本课题组通过大量 的的调查分析表明，永嘉 全全县可利用的城镇周边 山山坡土地面积约 4 万亩 ，其中沿江乡镇可开发 利利用的约占25%。沿 江江有关乡镇周边山坡土 地地可规划利用 面积调查 情情况如下： 表一： XXX 县城镇周边山坡土 地地可规划利用情况调查 表表 乡镇 平均相对 高高度 (米 ) 平均坡度 ( 度 ) 近期可用面积 ( 亩 ) 远期可用面积 ( 亩 ) 总面积 (亩 ) 瓯北镇 8700 1360 22300 上塘镇 18 0 160 340 桥下镇 210 680 890 桥头镇 1620 490 2110 沙头镇 240 290 530 乌牛镇 0 30 0 300 枫林 镇镇 400 955 1355 备注 3520 4235 7755 数据来 源源： XX 县国土资源局 3 / 15 二、山坡土地人居环 境境优势 城镇周边低 山山矮山非常适合开发成 居居住小区，这样的居住 小小区将具有很好的居住 环环境。居住环境是人的 一一生中接触时间最长的 环环境，也是与人的关系 最最为密切的外环境，人 类类为了防御来自大自然 的的狂风暴雨等恶劣气候 条条件、为了防御毒蛇猛 兽兽的袭击、人为地创建 了了安全、舒适的栖身场 所所，这就是人民的居住 环环境，这是优于大自然 原原生环境的一种次生环 境境，人们在这里居住、 生生活、繁衍后代。因此 ，居住环境的好坏关系 到到每一个人的生活质量 ， 关系到每一个人的健 康康。而建立在城镇周边 低低山矮山上的居住小区 有有很好的居住环境，主 要要表现在： (1)绿绿化率高 由于居住 小小区建设在低山矮山上 ，同时又靠近高山，绿 化化率比较高。绿化好不 仅仅为小区增添了美观， 而而且净化了空气。另外 ，周边的高山可以开发 成成森林公园，作为小区 的的配套设施，为小区所 利利用，作为小区居民休 闲闲活动、锻炼的场所。 (2) 空气新鲜 很好的绿化能起到 空空气净化的作用，是达 到到空气净化的根本措施 。植物不仅能吸收人类 生生产、生活活动排放出 的的二氧化碳，而且能释 放放出大量 氧气，有些树 木木还能吸收空气中的其 他他有害气体或有害颗粒 物物质，使空气达到净化 。另外，周边高山的一 些些高大乔木比普通的绿 化化又有更好的生态效益 ， 据有关资料报道，高 大大乔木的生态效益比草 坪坪高出 30 多倍。 另另外由于低山矮山上的 居居住小区远离交通要道 、工厂，故受到的交通 废废气、尘土和工业4 / 15 废气 的的污染也比较少。 ( 3) 环境安静 噪噪声对于居住环境来说 是是一个很重要的指标。 如如果噪声过大，人就会 觉觉得烦躁不安，情绪不 稳稳定，特别是晚上噪声 过过大，就会严重影响睡 眠眠质量，对人的身体健 康康和工作带来极 大影响 。建设在城镇周边低山 矮矮山上的居住小区由于 远远离交通要道、工厂， 就就不会受到交通噪声和 工工业噪声的污染，这样 就就会有一个比较舒适安 静静的居住环境。 (44) 水质较好 由 于于地处山边， 常常会有 一一些小溪流，而这些小 溪溪流直接由周边高山流 下下，没有受到任何污染 ，会有很好的水体环境 。而城镇平原地带很少 有有河流，即使有，也是 受受到污染，水体景观比 较较差。 三、山坡土 地地资源开发利用的可行 性性 （一）城镇周 边边低山、矮山开发具有 自自身优势 解决土地 资资源短缺的方法有两种 ：一是内在挖潜，集约 用用地，提高土地利用效 率率；二是外向开发，包 括括围垦（如向海涂等可 开开发水域拓展）和开发 利利用城镇周边山坡土地 。但围垦开发土地周期 长长，投资大，同时存在 破破坏生态问题，且围垦 开开发的土地用途有限。 相相比之下，沿江城镇山 坡坡低山矮山资源相对丰 富富 ：不仅开发周期相对 较较短，投资相对较低； 而而且已有一定基础设施 条条件 (基本已通机耕路 等等 )。此外，城镇周边 低低山、矮山环境条件较 好好，适宜居住和公共设 施施建设；并且，开发此 类类土地在政策上容易处 理理。 （二）城镇 周周边山坡土地开发利用 的的 swot 分析 我 们们采 用公共管理中的 swwot 分析法（即自我 诊诊断法， 其中5 / 15 stre ngth 强项、 优 优势， weakness 弱项、劣势，op portunity 机会、机遇， thr eat 威胁、竞 争争对手）对此进行分析 ，论证上述开发观点的 可可行性。 表二：城镇 周周边山坡土地开发利用 优优势、弱势、机会和威 胁胁总结 优势 (str ength)1、山 坡坡土地资源丰富。 2、 通通过对山坡土地的开发 可可以有效缓解城镇居住 密密度大，环境拥挤的现 状状，提高居住的居住环 境境。 3、山地开发政策 处处理容易，征地、拆迁 成成本低。 4、山坡土地 开开发有环境条件好的优 势势 植被好，绿化率 高高； 景观好，视野开 扩扩 易规划，管理方便 5 、山地开发可增加财 政政收入，从而增强政府 对对基础设施的投入能力 ，改善城市环境。 机 会会： (opportun ity)1、宏观政 策策：国务院加强耕地保 护护力度，平原耕地建设 占占用指标吃紧；国家林 业业政策鼓励对山地合理 开开发等。 2、其他城市 开开发利用山地的成功经 验验。如台湾、香港、大 连连、青岛等。3、今后 政政府将改善山坡土地基 础础设施条件，为山地开 发发创造条件。 4、沿江 商商住供需失衡使房价处 于于高位，山坡土地房产 开开发的市场前景看好。 5 、民间资金充足，民 间间投资建设居住及公用 设 设施积极性高，购买力 强 强。 弱势(weak ness)1、开发 成成本高。 2、技术要求 高高。 3、生活成本高。 威胁： (threatt)1、可能对生态环 境境造成破坏。 2、可能 会会引发自然灾害。 3、 山山坡土地开发投资者有 一一定市场风险。 6 / 15 通过 比比较分析，可以得出以 下下要点： （ 1）、 发发挥优势，利用机会（ sso） 由于党中央 、国务院在今年的全国 环环境和资源会议上再次 强强调了我国要实行全世 界界最严厉的耕地保护制 度度，平原耕地资源潜力 发发展将会受到较大限制 ，另外永嘉平原土地资 源源潜力多为优质良田， 周周边山地又多为荒山或 以以灌木等低效林为主要 植植被，所以永嘉势必会 转转向资源丰富的城镇周 边边山坡土地开发利用。 当当前供地难、项目建设 进进度慢的问题突出，而 造造成这些问题的根本原 因因是征地、拆迁政策处 理理难，山地开发恰好具 有有政策处理容易，征地 、拆迁成本低的优势。 一一方面，由于沿江乡镇 土土地资 源紧缺，且还需 为为将来不可预期的大型 项项目有所预留，造成每 年年投放房地产开发的供 地地量偏小，使商住供需 失失衡，房价处于高位， 同同时，由于寸土寸金， 造造成沿 江乡镇建筑密度 过过大、城市拥挤，此时 利利用城镇周边山坡土地 开开发环境条件好的优势 ，建设具有环境优势的 居居住及公共设施市场前 景景将非常好，同时还可 以以有效缓解城镇居住密 度度大、环境拥挤的现状 ，提高居民的居住环境 。一方面，随着政府今 后后对基础设施的投入， 交交通、电力、供水等基 础础设施条件将得到大大 改改善，为山地开发创造 条条件；同时山地开发又 可可增加财政收入，从而 增增强政府对基础设施的 投投入能力。两者的良性 互互动将对城镇周边山坡 土土地开发带来美好的前 景景。 （ 2）、利用 机机会，克服弱点（ wo） 永嘉民 间资金充 足足，投资建设房地产、 公公用设施积极性高7 / 15 (o) ，政府如合理引导民 间间资本投向基础设施建 设设，可以克服城镇周边 山山坡土地基础设施建设 投投入大的弱势。我县居 民民具有较强的购买力和 消消费水平，对于城镇周 边边山坡土地开发后的有 关关费用问题，显然不用 过过分担心住在山坡住宅 区区的居民们会因水电费 、交通费等生活成本提 高高的而放弃山坡优越的 居居住环境，而从发达国 家家的居住发展趋势上看 ，随着生活水平的提高 ，居民们会更倾向住到 效效区来。 （ 3）、 利利用优势，规避威胁（ sst） 我县山林占 总总面积的 %，城镇周 边 山山坡土地资源丰富，从 而而为山地开发的科学选 址址提供了前提，只要我 们们科学制定并严格实施 开开发利用城镇周边山坡 土土地规划，对沿江城镇 周周边山坡土地进行有选 择择地开发，避开风景区 、生态林生长较好、水 源源蕴藏地等生态敏感性 强强、地质灾害隐患大的 山山坡，就完全可以将开 发发对生态环境的负面影 响响降到最低，而且通过 降降低建筑容积率，提高 绿绿化率，种植蓄水固土 能能力强的植被，对原山 体体的植被进行改良还能 改改善开发区块的生态环 境境。 由于山地开发 政政策处理容易，事实上 大大大降低了投资者开发 城城镇周边山坡土地 项目 的的 成本，特别是可以规 避避因土地政策处理的不 确确定性因素带来的负面 影影响，保障建设周期， 确确保项目预算的准确性 ，从而有效规避市场风 险险；城镇周边山坡土地 开开发项目具有周边植被 好好、视野开扩、管理方 便便等难得的优势，只要 我我们在初期开发时不贪 大大求快，注重前期宣传 ，营销手段正确，其投 资资开发的8 / 15 市场风险并不 大大。 城镇周边山坡 土土地开发可能引发的主 要要灾害是山体滑坡，从 台台湾等地的实际调查看 除除选址不当的原因外， 主主要是公共工程设计要 求求过低和施工质量不良 ，这些因素通过加大基 础础设施的投入力度、提 高高公共工 程的设计和施 工工要求、加大管理和维 护护力度 等手段是可以避 免免的。 （ 4）、减 少少弱点，规避威胁（ wt ） 政府可以采取 降降低城镇周边山坡土地 项项目的投资成本方法， 如如出台优惠政策、加大 对对城镇周边山坡土地开 发发地块的基础设施建设 力力度、合理核定出让地 块块的开发地价等手段， 从从而减少项目投资者的 市市场风险，吸引开发商 投投资城镇周边山坡土地 开开发项目；而且，政府 可可以组织专家团对成功 范范例进行考察、引进对 类类似项目具有成功开发 经经验的开发商和建筑公 司司、进行试点开发积累 经经验等手段来克服项目 开开发中的技术障碍，从 而而减少城镇周边山坡土 地地项目开发对生态环境 的的负面影响，避免自然 灾灾害的发展。 政府 可可以通过尽快开通山坡 居居住点的公共交通，对 山山坡居住点的二次供水 、供电、生活垃圾处理 进进行财政补贴等手段， 鼓鼓励居民到山坡居住点 居居住，从而有效刺激市 民民购买山坡住宅，降低 政政府和项目开发商的投 资资风险，进而形成集聚 效效应，使城镇周边山坡 土土地开发进入良性的投 资资循环。 城镇周边 山山坡土地具有适宜人类 居居住的较好环境条件， 但但也是一个极为敏感的 问问题：城镇周边低山矮 山山是土地资源中较具环 境境敏感 性及生态敏感性 的的部分，开发不当甚至 可9 / 15 可能引发不可预测的生 态态灾难，不仅破坏生态 环环境，还可能导致人民 生生命财产安全。但是， 只只要政府在城镇周边山 坡坡土地 开发过程中注意 做做好以下工作，生态灾 难难则完全可以避免：科 学学编制城镇周边山坡土 地地开发规划，并严格实 施施规划。严禁贪大求快 ，严格选择开发项目， 并并对其进行严谨的可行 性性评估和环境评估，避 免免一些有严重污染、破 坏坏生态的项目上山，不 做做充分试点和科学环境 评评估的条件下上项目。 做做到基础设施建设先行 ，做好交通、水电、通 讯讯、垃圾处理等配套设 施施的建设；建 立科学的 公公共工程设施的维护制 度度，防止因设施老化、 破破损引发事故。对城镇 周周边山坡土地开发项目 的的施工质量，进行严格 的的质量监督和验收制度 。特别重视山体环境的 保保护工作，尽可能地保 护护山体景观、已有树林 和和水体，杜绝生态环境 灾灾难的发生。 由上 述述分析我们认为：开发 利利用沿江乡镇周边山坡 土土地在技术上是可行的 ，对沿江城镇周边的山 坡坡土地资源进行开发利 大大于弊。而且，台湾、 香香港地区和大连、青岛 等等城市大面积开发利用 城城镇周边山坡土地的成 功功经验，事实已为我们 解解决了城镇周边山坡土 地地开发的大部分技术 难 题题，他们的成功也已在 实实践上证明了开发城镇 周周边山坡土地在工程技 术术上是可行的。 四 、城镇周边山坡土地开 发发利用应注意的事项 （一）充分利用生态 植植被 我县是一个多 山山地的林区县，山地资 源源丰富，林地资源植被 也也十分丰富，林相景观 较较为宜 人，为弥补耕地 供供应不足和保10 / 15 护耕地， 在在保障生态安全的前提 下下，适当开发部分林地 用用于城市建设和经济发 展展，有重大的现实意见 。但在开发利用的过程 中中，必须充分利用生态 植植被进行合理开发。 （ 1）、坚持土地开 发发与林地保护相结合原 则则。森林、林地是维护 生生 态平衡的最主要组成 部部分，是一切生物链能 量量的终极来源，开发林 地地，必须以保障生态平 衡衡为最终原则，在我县 沿沿江片，由于地处我省 第第二大河瓯江沿线，周 边边林地有维护瓯江水系 重重大生态作用，也是保 障障沿江工业可持续发展 的的重要屏障。因此，城 镇镇周边山坡土地开发必 须须十分谨慎，开发利用 缓缓坡要开设生态防 护系 统统，不开发生态脆弱地 段段，不开发保护植物生 长长区域和保护动物繁殖 区区域，不开发山势陡峭 地地段，保护巩固边坡森 林林植被。同时要因山地 造造势，因势造形。利用 林林地必须与林业有关政 策策相一致。为此，必须 规规避国家 级风景区、自 然然保护区和生态公益林 ；坚持先批后占；坚持 少少占林地、以地养林原 则则。 （ 2）、坚持 有有序开发与统筹发展相 结结合原则。我县森林植 被被丰富，林相优美，但 沿沿江区域林地开发破坏 严严重，森林火烧痕迹累 累累，林地景观除罗东片 、桥下西溪片较为丰富 外外，其他各地区林地景 观观比较单一。利用开发 林林地的机会，对沿江片 直直面 XX 市区的山体， 林林相林 地进行建设和改 造造，实现以林地养林的 目目的，把这作为开发利 用用林地的一个原则。在 利利用过程中，统一规划 ，由易到难，逐步推进 ，在沿江山地地理条件 优优越区域营造几 个高尚 的的生11 / 15 态小区，由小区开 发发单位负担生态小区周 边边一定地域山地森林培 育育和林相改造。使山地 开开发和森林培育有机结 合合起来，使人居环境改 善善和森林生态改善达到 双双赢。在沿江山地中， 村村庄周边林地破坏严重 ，可就势利用，抓好有 序序开发实施。结合我县 气气候及森林植被条件， 实实施过程中，边建设边 绿绿化，营造林相优美的 生生态景观林，如枫林、 桔桔林、桂花林、茶花林 等等，形成一种林中有城 、城中有林的意境。对 新新选区保护良好的林地 ，比如罗东片、瓯北片 、黄田岙片等，可先作 好好规划，严格保护，确 保保森林林相植被良好安 全全，待时机成熟，适当 开开发一些高档次的休憩 小小区，以满足城市化的 温温州大都市人的生活要 求求。 （二）坚持科 学学规划建设 近几年 来来，城镇周边山坡土地 因因其宁静的环境和优美 的的景观，受许多投资开 发发商的青睐，其开发和 利利用问题已成为各级政 府府面前的一个新问题。 建建设部门应就其出台有 关关的开发政策和措施， 对对城镇周边山坡土地的 开开发应遵循以下原则： （ 1）、可持续发 展展的原则。实施可持续 发发展是坚持中央关于土 地地与发展十大对策的核 心心，它 是建立在资源的 可可持续利用和良好的生 态态环境基础上的，因此 必必须 遵循生态学原理， 体体现系统性、完整性的 原原则。立足当前，着眼 未未来，坚持生态环境保 护护和经济、社会发展相 协协调的原则，遵循经济 规规律和生态规律，实现 经经济、社会和环境三效 益益的同步和统一。城镇 周周边山坡土地规划将通 过过对其的“生态足迹” 分分析，以确定城镇周边 山12 / 15 山坡土地的发展是否处 于于可持续状态，并以此 为为依据制定出相应的城 镇镇周边山坡土地合理利 用用开发的方案。 （ 2 ）、城镇周边山坡土 地地建设规划与经济发展 的的 “ 双赢 ” 原则。城镇 周周边山坡土地建设规划 将将以经济建设为中心， 以以生态理论为指导 ，使 城城镇周边山 坡土地建设 规规划符合经济社会发展 和和生态规律，协调由于 建建设及人类活动所造成 的的土地资源紧张等诸方 面面的矛盾，解决土地资 源源破坏和生态环境失调 问问题。最终实现城镇周 边边山坡土地建设规划与 经经济发展的协调发展。 （ 3）、保护重要 生生态功能区的原则。重 要要生态功能区是指在维 持持生态系统的状态和功 能能中具有举足轻重的作 用用的区域，重要生态功 能能区的丧失往往会造成 全全区生态系统的崩溃。 由由于这类区域在生态学 上上具有重要的意义，因 此此对它们的保护情况直 接接关系到整个区域生态 质质量，故而城镇周边山 坡坡土地建设规划这 类区 域域的保护应当是重点。 （ 4）、实用性和 可可操作性原则。坚持实 事事求是、因地制宜的原 则则，对有关城镇周边山 坡坡土地建设规划的发展 进进行统筹考虑，使规划 的的目标即要有一定的超 前前性，又要能为当地的 环环境、财力所接受，措 施施应具有可操作性，通 过过努力可以实现，最终 使使规划目标从制约型向 适适应性、超前性发展。 开开发之前应做好可行性 报报告调查和地质勘察， 做做好防灾和抗灾规划， 避避免地质灾害，造成对 人人民生命财产的损害。 在在建设开发过程中应注 意意整体协调的开发原则 ，对建筑物的风格要与 周周边的环境相统一协13 / 15 调 ，并对建筑的高度和开 发发地块的建筑密度做好 规规定。 （三）坚持 因因地制宜 在我 国现 阶阶段，对坡地的开发和 利利用的研究和探索较少 ，对城镇周边山坡土地 的的利用大多是在城镇周 边边山坡土地中建设住宅 ，大多是各自为政地单 独独建设，如何建设一个 大大型的城镇周边山坡土 地地社区以及注重的事项 是是值得我们去探索和研 究究的，特别是在城镇周 边边山坡土地社区建设过 程程中，我们应该重视和 注注意以下事项： （ 1 ）、住宅的基础下有 高高大挡土墙，要注意设 计计，房屋基础是否落在 稳稳固的岩盘或土层上， 不不要选择地质太差，或 昔昔日有 矿坑道之城镇周 边边山坡土地的房子，因 此此也应了解该坡地的历 史史。可请专业建筑师或 土土木技师对山坡住宅的 地地质、坡度、挡土墙结 构构进行 检测，如地质不 佳佳、坡度过度、挡土墙 高高度超过三公尺以上， 则则应特别注意其施工品 质质及相关排水措施。 建筑物周围上下坡都 不不宜太陡，有高大的挡 土土墙或护坡工程设施， 不不表示安全无虞，避免 选选择房子位于上、下边 坡坡或溪谷口，或高滩地 ，尤其是尚未经过整治 的的野溪。建筑物距离挡 土土墙最好有适当的距离 ( 约 6 米以上 )或至少 应应为挡土墙高度的 2 至 3 倍，方能避免因大雨 造造成土石滑动 ，影响住 宅宅安全，原则上房舍与 坡坡道的距离愈近容易造 成成坍塌灾害。要注意挡 土土墙面及周边、基地周 边边、上坡地等是否有排 水水管道、全数排水管道 是是否有阻塞，因排水管 道道的设置是水土保 持的 关关键，尤其是落叶较多 处处，虽有排水管，但若 阻阻塞14 / 15 也会造成灾害。已 建建成的城镇周边山坡土 地地住宅社区应定期请专 家家检视挡土墙、排水等 设设施的安全性。社区上 、下水道的排水系统要 完完备，才不致于发生地 面面积水或基础土壤积水 的的不良情况。 （ 2）、城镇周边山坡土地 开开发行为要受到所谓合 理理开发度与坡度限制的 规规范