关于发挥审计对权力制约和监督作用的调研报告

1 / 15 关于发挥审计对权力制约和监督作用的调研报告 党的十六大报告在论述加强对权力的制约和监督时，明确提出要 发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用 ，这是党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力制约和监督的高度，赋予审计机关的重要职责，对审计工作提出了新的要求。因此，按照 三个代表 重要思想的要求，如何加强审计对权力的制约和监督，今年我们就这一问题进行了调研，现就调研的 情情况报告如下。 一 、当前影响审计对权力 制制约和监督作用发挥的 主主要问题及原因 多年 来来，审计对权力的制约 和和监督发挥了十分显著 的的功效 ，不仅为我国改 革革开放的顺利进行起到 了了保驾护航的作用，而 且且也为审计事业自身赢 得得了社会广泛的尊重， 确确立了重要的地位。但 是是，在当前新的形势下 ，审计对权力制约和监 督督作用在现有基础上还 有有待进一步发挥，究其 原原因主要有： 双重管 理理体制的局限 现行的 审审计双重管理体制，在 一一定程度上使审计对权 力力的制约和监督难以保 持持超然的独立性，影响 了了审计对权力制约和监 督督作用的发挥，抑制了 审审计监督这把利剑的锋 芒芒。我国宪法规定 ，审计机关作为政府组 成成部门之一，行政上2 / 15 隶 属属于本级政府行政首长 的的领导，业务 上受上级 审审计机关的领导。各级 审审计机关领导均由地方 政政府任免、审计经费由 地地方财政保障，审计其 实实相当于地方政府的一 个个内审部门，如此尴尬 的的处境怎能有效地制约 和和监督地方政府部门和 领领导干部的权力？而权 力力运行过程中发生的各 种种经济腐败行为，又往 往往与地方经济有着千丝 万万缕的联系，当审计涉 及及有关国家利益与地方 利利益、全局利益与局部 利利益问题时，就不得不 考考虑本级政府的意见， 在在查处中又难以避免有 关关政府部门及行政首长 的的影响和干扰，审计机 关关很难站在国家利益的 高高度，对权力腐败问题 依依法独立进行监督和 查 处处。 依法审计环境的 缺缺失 改革开放以来， 随随着社会主义市场经济 进进程的加快与深入，我 国国法制建设取得了很大 成成就，但仍存在着许多 缺缺陷和不足，影响了审 计计对权力制约和监督作 用用的发挥。同时，还有 一一些被审计的权力部门 ，既是大量政策法规的 制制定者，又是执行者和 解解释者，难以体现审计 对对权力制约和监督的权 威威性与严肃性。有时甚 至至对同一个问题，存在 着着法规政策之间互相矛 盾盾和抵触，使审计人员 在在查处评判时感到无所 适适从，给审计对权力的 监监督造成了极大的困境 。面对被审计单位由于 执执行领导权力的行政指 令令 所产生的违法违纪问 题题，审计监督缺乏评判 依依据与衡量准绳。我国 的的法制建设又是一个不 断断健全与完善的过程， 这这一过程带来的是法律 法法规规定的不断3 / 15 变化。 审审计对权力监督的覆盖 跨跨度大，且目前很多审 计计事项属事后监督，往 往往查实了以前年度发生 的的违纪违规问题，新出 台台的政策法规可能又未 予予明确；而以前不作为 问问题的事项，新的法律 规规章可能恰恰认定属于 违违纪违规的。这就容易 造造成审计与被审计双方 各各执一词，影响审计对 权权力制约和监督的严肃 性性与客观性。此外，在 对对权力的审计监督中， 遇遇到的问题形形色色， 目目前仍无 完善的法律条 文文来评判，对行使权力 应应负的经济责任也无法 作作出规范的审计评价。 这这无疑增加了依法审计 工工作的难度，隐含着极 大大的审计风险，影响了 审审计对权力制约和监督 作作用的充分有效发挥。 技术方法手段的制约 由于审计对权力制约和 监监督涉及面广、政策性 强强，尽管审计机关经过 多多年实践也积累了丰富 的的经验，但审计方法仍 然然相对单一，审计技术 手手段相对滞后。面对众 多多复杂的审计对象，尤 其其是财务管理松懈、会 计计资料虚假比较普遍的 现现状，以及会计电算化 、经济犯罪智能化的趋 势势，仍以手工查账为主 、依靠内控制度 测评、 核核对、盘点、函证等手 段段方法实施审计，其监 督督力度难免要打折扣。 尽尽管审计方法手段也在 实实践中不断得以突破创 新新，如采用审计查证与 领领导干部述职、与调查 座座谈、与争取有关部门 支支持配合等等相结合， 但但就现状而言，审计权 限限方法与手段仍然缺乏 刚刚性。对于受领导权4 / 15 力 指指使，在会计资料中未 能能反映的 天知地知、 你你知我知 的账外权力 腐腐败行为，审计监督更 显显得乏力与无策。同时 ，随着信息技术的迅猛 发发展，大部分被审计单 位位实现了电子化网络化 ，而审计机关的计算机 普普及运用、软件开发及 网网络建设均相对滞后， 与与被审计单位极不对称 。审计现代化监督技术 手手段的落后，导致计算 机机辅助审计的价值难以 体体现，对纷繁复杂、错 综综无序的电子经济活动 捉捉襟见肘。这不仅加大 了了审计风险，也影响了 监监督深度和审计效率， 削削弱了审计对权力制约 和和监督的效果和质量。 审计力量结构的欠缺 加强审计对权力的制约 和和监督，是一项非常重 要要且异常艰辛的工作。 审审计人员数量不足、知 识识结构相对单一，与该 项项审计任务重、要求高 、时间紧的矛盾更趋突 出出。审计要在权力的制 约约和监督中真正发挥作 用用，审计人员就必须具 备备广博的宏观复合知识 、较 高的技能素养、良 好好的职业道德、丰富的 实实践经验以及较强的综 合合分析判断能力。面对 纷纷繁复杂的审计环境， 要要求能高屋建瓴把握全 局局、有理有节辩证判断 ，才能圆满完成艰巨而 富富有挑战性的审计任务 。然而，审计人员长年 忙忙于审计项目，对各行 各各业法规的掌握不是很 全全面系统，加上各种财 经经法规政策的修订频繁 ，知识更新速度跟不上 形形势发展需要。在对权 力力制约和监督过程中， 如如果仅凭经5 / 15 验审计，那 么么监督力度就很难进一 步步深化，也难以走出就 事事论事的套路。 审计 范范围涉及时间和空间。 一一旦发现问题，对领导 干干部的职责 年限在时间 上上尚可具体追溯，但审 计计延伸的空间存在较大 的的随意性，在审计职责 权权限上并无统一的规范 ，延伸幅度主要凭审计 人人员的敬业精神和工作 责责任心的高低。一些被 审审计对象权力覆盖超乎 预预料，所在部门系统庞 杂杂，下属单位数量众多 ，其经济形态各异，层 次次交错，而受审计时间 、审计人力和审计成本 所所限，开展全面审计进 行行详查显然是不可能的 ，只有采取重点抽查， 而而这样却难以审深审透 对对其权力职责应负的经 济济责任，无疑会影响审 计计对权力制约和监督的 广广度与深度。 审计成 果果运用的滞后 一方面 ，被审计者对审计 查实 的的权力责任问题整改不 力力。社会各界对审计在 权权力制约和监督中的作 用用，期望值普遍过高， 而而面对当前管理体制和 行行业经济复杂易变的状 况况，审计机关限于审计 人人力、审计经费和审计 成成本等因素制约，难以 对对审计对象权力的行使 范范围作更广泛深入的监 督督与核查，为此很难对 领领导干部的权力业绩和 经经济责任作全面评价和 界界定，有时提出的审计 建建议缺乏可操作性。还 有有一些审计报告，由于 没没有对查出的问题进行 综综合归纳和辩证分析， 提提出的审计建议过于笼 统统、涉及面既广又多， 缺缺少针对性，被6 / 15 审计者 不不知从何着手整改，因 而而达不到整改目的，在 一一定程度上影响了对审 计计成果的采纳和运用。 二、要进一步明确审 计计在权力制约和监督中 的的功能定位和内容 审 计计机关具有制约和监督 权权力的法定职责。审计 监监督作为整个权力制约 和和监督体系中的重要一 环环 ,受其职能所限，对 权权力的制约和监督不可 能能面面俱到，这就有必 要要首先明确审计的功能 定定位。根据当前权力在 某某些环节仍然失控的状 况况和反腐败斗争的客观 要要求，审计机关应从专 业业特长、职能优势和客 观观公正、依法独立性等 特特征出发，既要对权力 行行使的主体进行监督， 也也要对权力运行过程进 行行监督 ，确立审计对权 力力制约和监督的功能定 位位，从根本上发挥审计 预预防和治理权力腐败行 为为的作用。 1、制约 和和监督行政权，查处利 用用干预市场活动谋求私 利利的行为 我国的市场 经经济体制当前正处于转 轨轨时期，存在着两种主 要要的经济资源配置机制 ：一种是市场机制，一 种种是行政机制。我国所 实实行的 增量改革 或 者者叫 渐进转轨 的特 点点在于，这两种机制在 相相当长的时期中是结合 在在一起的。于是一些手 中中掌权者就利用两轨之 间间的缝隙与漏洞，运用 行行政机构干预经济活动 的的权力谋取自己的私利 。在市场化改革还没有 到7 / 15 到位的情况下 ，通过行 政政权力分配资源的体系 和和市场分配资源的体系 搅搅在一起，使得权力腐 败败变得轻而易举。一些 人人想方设法进行 设租 、 造租 的活动， 以以种种名义加强行政权 力力对于经济活动的干预 ，增加行政审批的项目 ，以便增加 寻租 的 机机会，这使权力腐败活 动动日益猖獗。 1223下一页 2、制约和监督职务权， 查查处利用调整财产关系 巧巧取利益的行为 转轨 时时期是一个所有制结构 大大变动、利益关系大调 整整的时期。在计划经济 条条件下，公共财产属于 国国家所有，无须也无法 对对产权属于任何人作出 界界定。改革开放以后 ， 继继续保持产权界定不明 晰晰的状况，就有很大的 问问题。这是因为，市场 关关系意味着不同主体之 间间的产权交换关系。要 建建立市场经济，就必须 改改革原有的产权关系， 对对产权作出明确的界定 。这种产权关系调整的 工工作多半是由各级官员 所所掌握。在权力的运用 没没有受到严密监督和约 束束的情况下，某些权力 拥拥有者就千方百计利用 这这种不受约束的公共权 力力，侵夺公共财产，中 饱饱私囊。 3、制约和 监监督垄断权，查处利用 市市场不规范交易牟取暴 利利的行为 西方经济 学学在考察市场交易活动 的的时候，首先假定面对 的的是一个完善的市场。 在在 这样的市场上，掌握 着着充分信息的人们进行 平平等的交易。而在实际 的的经济生活中，8 / 15 即使所 有有者之间平等交易的市 场场已经初步建立起来， 它它也从来都是不完善的 。市场不完善最重要的 原原因，是交易双方掌握 的的信息不对称。在信息 不不对称的情况下，信息 强强势方面能够利用自己 的的信息优势通过损害信 息息劣势方面而获益。在 我我国市场上，特别是金 融融证券市场，一些人利 用用信息垄断的特权，权 力力 出租 、勾结舞弊 、违法买卖，以达到牟 取取暴利的目的，此类案 件件频频发生，触目惊心 。 在明确定位的基础 上上，坚持贯彻 全面审 计计、突出 重点，注意大 案案要案线索 的指示精 神神，着重在以下几方面 内内容切入，加强对权力 的的制约和监督。 1、 对对行政审批和执法权进 行行制约和监督 当前， 行行政审批的事项和环节 过过多、范围过广，行政 多多头分散审批， 暗箱 操操作 ，已严重阻碍着 市市场经济的发展。改革 行行政审批制度已成为共 识识。从审计的角度看， 行行政审批权与行政性收 费费有着天然的联系。握 有有行政审批权的部门往 往往会利用手中职权，巧 立立名目，收取各种名目 繁繁多的费用，形成巨大 的的预算外资金，成就部 门门利益。同样，行政执 法法部门也会利用手中掌 握握的行政监管、处罚等 执执法权以权谋私。因此 ，审计要着眼于维护改 革革、发展、稳定大局， 加加强对预算外资金的审 计计，具体应把握以下几 点点：一是收费行为是否 合合法化，二是收费标准 是是否公开化，三是资金 管管理 是否国家化，四是 票票据使用是否单一化。 通通过以上的审查，来实 现现依9 / 15 法治费。 2、对 国国有企业经营决策权进 行行制约和监督 国有企 业业作为国民经济的支柱 ，为我国的改革、发展 和和稳定做出了重大贡献 。然而，在社会转型过 程程中，国有企业却遇到 了了越来越大的挑战。尽 管管党和国家一直把国有 企企业作为改革攻坚的主 要要目标 ，但由于受计划 经经济的影响太大，机制 不不健全、管理不完善的 问问题长期难以根本解决 。这就给犯罪分子以可 乘乘之机，使国有企业的 权权力失控现象日益成为 一一个突出问题，成为国 有有资产大量流失的一个 重重要原因。并且，因权 力力失控而导致国有企业 的的违法违纪案件，无论 是是在数量上，还是在严 重重程度上，都呈上升趋 势势。 当前，审计要加 强强对国有企业领导人的 权权力制约和监督，避免 其其权力失控，应重点把 握握以下几点：借承包经 营营之机，用国家资金经 营营，赚钱归个人所有， 赔赔钱由企业承担；利用 企企业资金炒股，将股息 据据为已有；乘 企业资产 重重组、股份制改造之机 ，合伙私分国有资产或 故故意低价评估国有资产 从从中牟利；利用组建股 份份制企业或股份制改造 之之机，用公款为个人购 买买法人股，非法占有企 业业股份。 3、对金融 资资金运作权进行制约和 监监督 实行市场经济后 ，银行在国家经济生活 中中的地位越来越重要， 但但管理体制和管理方法 滞滞后，监管力度不够， 银银行系统违纪违法案件 呈呈直线上升趋势，其严 重重程度令人触目惊10 / 15 心。 审审计加强对银行系统的 权权力制约和监督，应重 点点把握以下几点：首先 是是审贷机制不健全。权 力力过分集中，导致贷款 决决策凭个人意志、人 情 贷贷款、点贷情况不断发 生生，信贷审查制度流于 形形式，使贷款失去效益 性性、安全性和流动性保 障障。甚至置国家信贷政 策策于不顾，违章贷款， 从从中收受贿赂，导致银 行行不良资产增加。其次 是是管理机制不完善。银 行行经营者利用手中职权 违违规经营、违规吸储、 用用银行资金炒房地产， 流流入期贷股市交易，使 部部分资产偏离正常轨道 ，失去了正常监控，形 成成高风险资产。其三是 安安全防范不到位。金融 机机构内部有法不依、执 法法不严、违法不究、查 处处不力，内部控制制度 薄薄弱，给不法分子以可 乘乘之机，钻政策空子， 套套取、诈骗银行资金， 使使 银行资产遭受损失。 4、对证券经营权进行 制制约和监督 审查证券 领领域的权力腐败现象， 主主要查处在 股权交易 。 股权交易 又包 括括两种形态：一种是通 过过向有关官员行贿争得 企企业上市权。企业一旦 上上市，就能够圈到大量 资资金，企业经营管理的 自自主权也相应扩大，因 此此，很多企业领导人为 了了获得上市指标，以内 部部职工股开路行贿，这 种种毫无风险的 新股不 败败 现象，其实正是权 力力寻租的典型模式，也 是是领导干部腐败的一个 新新的症候。另一种是权 力力入股，坐地分红。这 种种形态多表现在非上市 企企业中，就是以官的职 权权作股， 到国有、集体 、私营、个体企业中， 入入股分红。这种交易， 实实11 / 15 际上就是以权力为资 本本，把权力作为一种可 以以 交换的工具。 5、 对对基建招投标权进行制 约约和监督 建筑工程质 量量低劣， 豆腐渣工 程程 的泛滥，原因在于 权权钱交易经济腐败的蔓 延延。权力在基本建设领 域域起着举足轻重的作用 。审计应重点把握：一 是是违反建设程序， 钦 定定 施工权。防止利用 目目前我国建筑市场管理 混混乱、法规建设相对滞 后后的漏洞，不实行公开 招招投标，不经过必要的 建建设程序，而是领导说 了了算，搞 暗箱操作 ，想给谁给谁，谁给的 好好处多，就由谁 施工。 有有的是领导插手，施加 影影响，利用职权批条子 、打招呼、发指令，安 排排关系户承包工程，自 己己暗中收取好处。二是 工工程招投标中的权钱交 易易。即使公开招投标的 建建筑工程，其中不规范 甚甚至违规行为也比比皆 是是。有的在招投标之前 私私下的交易已经成交了 ；即使是经过规范的招 投投标中标了，一些施工 单单位也是极尽行贿之能 事事，以便在质检时大开 绿绿灯。如此这般，招投 标标制度也形同虚设，建 筑筑工程的质量也就无从 谈谈起。三是转包中层层 扒扒皮。层层转包，导致 最最后施工单位偷工减料 ，以次充好，粗制滥造 ，根本不顾工程质量和 安安全，想方设法降低造 价价，结果是工程的设计 造造价与实际造价相去甚 远远，国家的大量财物落 入入了少数人的私囊。四 是是高估冒算，多计工程 造造价。一些建设单位负 责责人与设计单位和包工 头头相勾结，在作概算时 就就有意虚报冒算，在资 金金投入时又出现预算超 概概算、决算超预算、投 资资超计划的现象，12 / 15 实际 投投入资金一超再超，使 工工程造价失控，而超出 的的资金相当一部分流入 了了个人或小集团腰包。 6、对政府采购权进 行行制约和监督 为了强 化化财政预算约束，最大 限限度地节约财政支出， 促促进资源优化配置，遏 制制权力腐败，近几年， 我我国 各地大力推进政府 采采购制度，然而，在实 际际过程中，依然存在滥 用用职权谋取私利的行为 ，因此，审计要加强对 政政府采购过程中的权力 制制约和监督，重点应把 握握：一是审查采购预算 是是否随意突破；二是审 查查采购方式是否存在不 合合理、不合法、不经济 问问题；三是审查招投标 过过程是否有 暗箱操作 ；四是审查供应商及 中中介机构是否有营私舞 弊弊行为；五是审查具体 采采购过程是否存在弄虚 作作假现象。 三、审计 对对权力制约和监督的措 施施 审计工作，实质上 是是对行使财权的制约和 监监督。这就需要建立起 一一整套从不同层次、不 同同角度对财 权实施审计 监监督的运行机制和措施 ，以规范财权，督促财 权权运行，使财权运行达 到到公开、公平、公正和 效效率的目标。 1、健 全全权力运行机制，深化 公公共财政改革 从规范 财财权入手，紧紧抓住预 算算执行审计这个永恒主 题题不放，这是审计监督 之之所以形成权威的至关 重重要环节。督促财政部 门门规范财政预算分配秩 序序，检查有无违反公平 、公开、13 / 15 公正原则和法 定定程序，是否存在利用 权权力向本系统本部门倾 斜斜，有无造成资源配置 不不公平和低效益。还要 加加强对预算退库的监督 ，规范退库管理行为， 提提高财政资金的使用效 益益。要加强对税收 征管 的的监督，关注是否依法 征征税体现效率。杜绝征 税税过程中出现人为的调 节节因素和非法减免税收 ，以确保财政收入的真 实实、合法。当前财政分 配配领域的混乱，一个重 要要原因就是参与预算执 行行的部门和单位没有依 法法行政，未能按照法定 的的权限和程序办事，有 法法不依，滥用职权。通 过过审计，要严肃财经纪 律律，严格管理，预防和 纠纠正腐败行为和不正之 风风。评价其支出效益， 最最终直至在杜绝 小金 库库 上做文章。审计要 通通过对财政支出全过程 的的合理合法效益监督， 推推动向公共财政目标进 行行财政结构调整，促进 和和完善国库集中支付制 度度、部门预算制度和政 府府采购制度。 3、规 范范权力决策行为，监控 财财政资金投资 加强对 权权力的制约和监督，就 必必须加强对财政性资金 投投资项目全过程的审计 监监督，剖析财政性资金 的的使用效果，披露财政 性性资金投资项目中的不 合合规现象，促进财政性 资资金发挥更大效益。规 范范财政性资金投资行为 ，审计要对财权从经济 、效率、效果这 三 E 角度进行监督，按照 三个有利于 的标准 ，检查财政部门权力的 越位 、 缺位 问 题题，规范财政性资金投 资资行为，检查是否坚持 量量入为出，量力而行， 坚坚持开源节流，用财有 方方，评 估财政负债偿还 能能力，分析其对14 / 15 经济发 展展，培植财源的作用。 监监督为强化基础财源、 开开辟新兴财源、引进外 生生财源、培育后续财源 而而采 取的措施，促进财 政政调控经济能力的进一 步步提高。 4、优化权 力力监督制度，促进反腐 倡倡廉工程 在对权力的 制制约和监督中，经济责 任任审计无疑以丰硕的成 果果，发挥了巨大作用， 成成为监督体系中不可或 缺缺的生力军，赢得了社 会会各界的普遍赞誉。当 前前