当前食品流通领域食品流通许可证、卫生许可证两证并存的弊端和监管建议

1 / 7 当前食品流通领域食品流通许可证、卫生许可证两证并存的弊端和监管建议 食品安全法和食品安全法实施条例分别于 2016年 6 月 1 日、 2016 年 7 月 20 日正式实施，食品卫生法也于 2016 年 6 月 1 日废止。总局颁发的食品流通许可证管理办法规定原食品卫生许可证继续有效至有效期届满，导致食品流通领域原食品卫生许可证与现行食品流通许可证并存，给工商部门对流通领域前置许可的管理带来混乱，也给食品经营主体带来一定困惑。对此， 市工商局 区分局安排有关科室专门进行研究，以期提出较好的监管建议供 上级决策参考。 一、食品流通领域持有食品流通许可前置的现状 在食品安全法实施以前，食品生产经营、流通的前置许可工作是由县级以上卫生行政部门实施。以 市 区为例， 2016 年 6 月 1 日以前，通过卫生行政部门许可发放的食品卫生许可证为 3925 户，其中城区 *户，农村地区 *户，领取食品卫生许可证的经济主体占全区经济主体总户数 *户的 *%。在领取食品卫生许可证的经济主体中，从事餐饮经营的 *户，占食品卫生许可证户数的*%，从事肉、禽（也就是通常说的卖肉的、卖白条鸡、鸭的）*户，占食品卫生 许可证户数的 *%。另外，从事米、面、2 / 7 农产品干货、蜂蜜等属于商务部、国家税务总局关于开展农产品连锁经营试点的通知规定的食用农产品范围注释规定的农产品经营户，领取了食品卫生许可证的占食品卫生许可证户数的 5%左右。上述已领取食品卫生许可证的经营主体，按照食品安全法规定，应由工商部门发放食品流通许可证前置许可的为 *余户左右，占 *%左右。 二、流通领域中食品卫生许可证和食品流通许可证并存的弊端 （一）原食品卫生法和食品安全法调整的范围有所区别，导致前置许可范围不一 致。原食品卫生许可证是依据原食品卫生法，由县级以上卫生监督部门依法对从事食品经营的主体实施许可的行政行为。原食品卫生法第四条第一款界定的调整范围为 “ 凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。 ” 第二款 “ 本法适用于一切食品，食品添加剂，食品容器、包装材料和食品用工具、设备、洗涤剂、消毒剂；也适用于食品的生产经营场所、设施和有关环境 ” 。这两款则界定了原食品卫生法调整的范围。食品安全法第二条界定的调整范围为：第一款：在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生 产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）；（二）食品添加剂的生产经营；（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消3 / 7 毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；（五）对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。第二款：供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守中华人民共和国农产品质量安全法的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。 从新旧两部法律调整的范围看，食品安全法较食品卫生法更加具体，职能部门职责更加明确。 （二）部分食品卫生许可证的行政许可在食品安全法中已不需实行行政许可，导致对许可监管范围扩大。卫生行政部门对销售粮食等可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及初级加工产品等经营主体按原食品卫生法实施的食品卫生许可证的行政许可，按食品安全法的规定，已不属卫生行政部门行政许可范围，也不属工商部门食品流通许可范围，而这部分经营主体仍持有食品卫生许可证从事经营活动。行政许可法第八条第二款 “ 行政许可 所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。 ” 食品安全法第二条第（二）款 “ 供食用的源于农业的初4 / 7 级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守中华人民共和国农产品质量安全法的规定。 ” 和第五条第（二）款 “ 县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工 商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作 ” 。卫生行政部门可依据行政许可法和食品安全法的相关规定，撤销对如销售粮食等可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及初级加工产品等经营主体的食品卫生许可证行政许可。 （三）两证并存实际工作中弊大于利。具体表现：其一，食品安全法已无食品卫生许可证一说，但卫生行政部门核发的食品卫生许可证有效期限一般为四年，如 2016 年核发的许可证，要在 2016 年才期满。但卫生行政部门已不再 是食品流通领域的监管主体。其二，流通领域的食品安全监管任务由工商行政管理部门承担，对流通领域食品经营实施行政许可的职能也由工商部门承担。许可证的发放是工商部门按照食品安全法实施行政监管的重要手段之一，但对现继续在有效期内的食品卫生许可证的管理，工商部门没有法律依据。卫生行政部门对食品卫生许可证的管理实施的是年检制度，如餐饮行业现持有的有效的食品卫生许可证，卫生行政部门按照原有规定实行年检管理。5 / 7 流通领域的食品卫生许可证，卫生行政部门就不再年检，由工商部门进行日常监督管理。现行的法律法规没有 规定工商部门可对流通领域的食品卫生许可证实行年检制度。这样，同一行政部门实施的行政许可，由两个行政主体来监管，而且监管的方法和手段不一致，容易使被许可人产生误解。其三，继续有效的食品卫生许可证与食品流通许可证长期并存于法不严谨，食品安全法实施条例第二十条第（二）款明确规定 “ 其他食品生产经营者应当在依法取得相应的食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可后，办理工商登记。法律、法规对食品生产加工小作坊和食品摊贩另有规定的，依照其规定 ” 。食品流通许可证是流通领域食品经营者依法应取得的前置许可， 食品卫生许可证已不是现行法律的规定，它的存在对食品安全法的法律严肃性构成歧义。其四，给经营主体造成管理混乱。经营主体执行的是食品安全法，持有的是食品卫生许可证，卫生行政部门对食品卫生许可证实行的是年检制度。食品安全法实施后，卫生行政管理部门对流通领域的食品卫生许可证不再管理，也就不再年检。如果经营主体经营的范围多样化，就可能产生诸如餐饮经营范围的食品卫生许可证要到卫生行政部门参加年检，流通领域的食品卫生许可证不年检，从而无从适应。据该局荔枝工商所对 商贸流通领域的新世纪 商都、新大兴爱家超市两家企业6 / 7 的走访了解，他们也不赞成两证并存，而是赞成按照食品安全法的规定，规范为食品流通许可证。 三、对食品流通领域两证并存的监管建议。 一是当地政府要加强对实施食品安全法的领导和协调，注重对两证并存现象的调研工作；同时应进一步加强对食品安全监管 “ 一部法律、一个条例、两个办法、八项制度 ” 的宣传力度；三是工商部门要加强与卫生部门、食药监部门协调、联动和沟通，在两证并存监管问题上保持步调一致；四是建议总局以规章的形式规定强制对流通领域从事食品经营所持有的原食品卫生 许可证换发为食品流通许可证，并规定换证时限，可在 2016 年年底前换完，尽量缩短两证并存的时间。五是以立法或修改法规的形式设定食品流通许可证年检制度，规定不按时参加年检的处置措施，此制度可在工商部门对经营主体年检、验照中一并进行。工商总局食品流通许可证管理办法第三十二条第（三）款虽然有 “ 工商行政管理机关在办理企业年检、个体工商户验照时，应当按照企业年检、个体工商户验照的有关规定，审