税务系统依法行政存在的问题及对策浅析.doc

。税务系统依法行政存在的问题及对策浅析2011-11-10 9:7余晓峰【大 中 小】【打印】【我要纠错】 2011年4月29日，国家税务总局发布了“十二五”时期税收发展规划纲要，明确了“十二五”时期税务系统要牢固坚持依法行政的目标，具体措施一是加强税收法治建设，二是坚持依法科学民主决策，三是推进税收立法和制度建设，四是规范税收执法行为，五是健全行政监督体系，六是完善税收法律救济。落实和推进税务系统依法行政“十二五”规划，坚持依法行政，就是要进一步提高税务机关和税务人员的依法行政能力，限制和规范税收执法的行政权力，防止权力滥用，切实保障纳税人的合法权益，不断推动和谐社会建设和经济社会健康发展。笔者就长期从事税务行政执法及管理的实践，围绕税务系统依法行政“十二五”规划，对税务系统依法行政中存在的问题及对策，浅谈几点认识。 一、税务机关依法行政存在的问题 党的十五大确立依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略后，各级税务机关越来越重视依法行政工作，税务系统法治建设取得了较大的进展。但在推进税收法治建设的同时，各级税务机关依法行政工作也还存在一些不容忽视的问题。 （一）依法行政体制不够顺畅。一是“倒三角”的工作体制影响了基层税务机关依法行政工作的开展。我国依法行政工作体制呈现出上强下弱的“倒三角”态势，这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。二是法制机构内部人员结构不尽合理。从知识结构看，目前，地方税务系统法制机构的工作人员来自于各个方面，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年龄结构。从个人状况看，法制机构工作专业性较强，个人发展受限制，不利于调动工作人员的积极性和主动性。三是对“事”不对“人”，影响法制机构权威。税务部门法制机构对于违法执法人员的处理只有“建议”权而没有直接处理权，严重影响监督效果和法制机构的权威，对税务系统依法行政工作产生负面影响。 （二）依法行政意识不够强。在现实工作中，一些税务机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政，还存在模糊的、甚至是错误的认识和作法。认为只要任务完成了，队伍不出大的问题，依法行政就落实和执行得较好了。有的把依法行政作为一句时髦的口号，喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上；有的片面强调行政相对人应当服从行政机关的管理，重权利轻责任，重利益轻服务；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容。 （三）税收执法风险加大。产生税收执法风险虽有外部原因，但更主要来自于政策原因和税务机关人员自身等内部原因。就政策原因来讲，集中表现在：一是税收法律体系不健全。税收法律体系结构不完善，现有实体法的法律级次低，税法与相关法规衔接不够，造成税务机关执法依据不完备，给税务机关的执法带来隐患。二是政策出台相对滞后。当今社会经济活动异常活跃，一些税收政策的出台往往滞后，难以适应复杂多变的经济活动的需要。三是一些税收实施办法和操作规定对可能产生的税收执法风险认识不够，缺乏对税务执法人员的必要保护，易引发税收执法风险。就税务机关及执法人员来讲，主要表现在：一是税收政策调整频繁而培训不到位，加之部分税务干部缺乏学习税收政策业务的自觉性，导致一部分税务人员对税收政策的熟悉和掌握不够。二是部分税务执法人员对依法治税观念有待增强，存在凭经验办事的现象。三是个别税务执法人员政治素质和业务能力不高，工作责任心不强，有的甚至随意执法、滥用职权，从而引发执法风险。 （四）部分规范性文件不够规范。一是程序不规范。不按规定上报文件制定项目，不遵守文件制定计划，未进行充分的调研论证，仅凭上级的文件或者是领导讲话便制定一个规范性文件，有的不经过法制机构审核便进入审议程序等等，给规范性文件制定工作造成了一定的混乱。二是内容不规范。内容空洞，缺乏可操作性，虽然设定了禁止条款，却于法无据，造成了禁而不止、禁而无效的尴尬局面，降低了规范性文件的权威；有的文字表述不规范，不准确，不精炼，甚至出现法律常识性错误，致使规范性文件出现歧义，严重影响了规范性文件的正确执行。三是备案审查工作不到位。当前较为突出的表现是制而不备以及备而不审，制而不备逃避了上级的监督，备而不审导致监督流于形式；有的地方虽然出台了备案审查的原则要求，却缺乏具体的工作制度和组织机构作保障，使税收规范性文件的备案审查制度难以落实。 （五）行政执法监督力度不够。一是行政执法监督缺位。集中开展税收行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小、质量不高，有些地方每年仅开展12次执法监督检查，有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。二是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节，偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。三是行政执法监督偏软。由于受各种原因的限制，对于违法行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正。而违法执法者却很少受到相应的惩处，不能从根本上解决问题。执法过错责任追究以批评教育和经济处罚为主，批评教育又以口头居多，经济处罚也往往是象征性，对相关责任人员并没有起到警示惩戒作用，致使相同问题屡屡发生。 （六）违法行政问题依然存在。一是执法存在畏难情绪。部分税务干部认为事做的越多，潜在的风险也越大，对应处罚的不处罚，即或是处罚也只是“表示”而已，达不到应有的效果，存在畏难情绪。二是执法程序存在“随意性”。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的普通程序和简易程序混淆适用。四是基层执法人员素质偏低。大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法。 二、税务机关依法行政存在问题的原因探析 分析上述问题产生的根源，有以下几个因素值得探究： 一是“人治”思想因素。我国是一个有着几千年封建传统的国家，“人治”思想根深蒂固，封建专制意识浓厚，官本位思想、官贵民轻思想、特权思想盛行，这些都是法治化进程的大敌。建国后，我国又长期实行计划经济体制，经济社会关系比较简单，单单依靠方针政策调整就可以维持行政机关的正常运转，在这种情况下，整个社会对法治既谈不上信仰、渴求，更谈不上实行、遵守。一谈到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“权”，而是“治”民，可以说在依法行政中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想、人治思想在作怪。 二是地方和部门保护主义因素。对一些违法的行政行为，有的领导怕影响单位的“形象”、“政绩”，不支持有关执法部门对违法行政行为的查处。一些行政执法机关对涉嫌并可能构成犯罪的案件在认识上存在偏差，加之在执法机制上不够完善，该移送司法机关处理的未及时移送，影响了执法的严肃性。 三是行政执法的监督制约机制不够完善。第一，行政机关内部监督力度不够；第二，外部监督大都流于形式；第三，能够对执法人员起直接监督作用的行政管理相对人，对其享有的权利、司法救济方式以及投诉渠道不甚了解，运用法律武器争取自身权益的较少；第四，一些涉及行政执法的地方规范性文件大多数是由行政执法部门起草，容易出现强化部门权力和弱化监督制约机制的倾向。 四是对法制机构的作用认识不够。有的认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫，花力气。有的在决策问题时不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地。有的对法制人员关心不够，致使其工作处于被动和消极状态。 三、全面提高行政能力建设推进税务系统依法行政 根据国家税务总局依法行政“十二五”规划，其核心就是要全面提高税务系统依法行政能力。当前，提高税务系统依法行政能力，从基础上讲必须坚持以科学发展观为指导，紧贴时代背景，围绕党和政府的工作大局，紧密结合经济社会发展实际，在继承中不断创新，在改革中不断发展，推动依法行政能力建设全面协调可持续发展。 （一）严格按行政程序办事。要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政的重要任务。行政决策、执法、监督都要有规范的程序。只有将执法的每一个环节、实施步骤依法程序化，才能让税务执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性。要进一步完善行政监督程序，拓宽纳税人向税务机关提出意见和建议的渠道。所有行政行为都要在阳光下运作，都要接收社会监督。要创新工作模式，健全服务网络，降低服务成本，不断提高办事效率和服务水平，努力建设人民满意的服务型税务机关，优化发展环境，塑造良好形象。 （二）加强行政法制宣传教育。一方面，要加强税务机关工作人员特别是领导干部的宣传教育，促使税务机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、特权思想的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系、权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念，只有这样，依法行政、严格执法才会有坚实的基础。另一方面，要作好纳税人的法制宣传教育，使广大纳税人不但知晓法律，更要熟悉和掌握法制，增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力。要改变过去“静态”普法为“动态”普法，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系。将普法有机地融入到群众的生活之中，在形式上注重趣味性，使“要我学法”逐步转变为“我要学法”，公众才会在接纳法律知识的过程中受到法治思维方式和文化的感染，逐渐地拥有法治精神，改善社会的法治文化氛围。 （三）切实加强规范性文件制定工作。一是树立现代意识，更新“立法”观念。规范性文件制定工作要贯彻依法治税的根本要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，不断提高理性层次。要树立以维护市场权力为本位，强化以纳税服务职能为宗旨的意识，处理好税务机关与纳税人、税务机关与社会的关系。二是从实际出发，科学安排规范性文件制定计划。规范性文件制定工作应当始终立足于同改革发展进程相适应，自觉服从并服务于党和国家的工作大局，解决群众关心的热点、难点问题，处理好及时“跟进”社会实践和适当“超前”的关系。三是加强规范性文件制定调研工作。要下功夫提高调查研究的质量，善于透过现象把握事物的本质和发展趋势，发现和寻找事物的客观的、一般的规律。四是严格履行法定程序。制定规范性文件必须严格遵循税收规范性文件制定管理办法的规定，认真落实规范性文件的起草制度、法制审核制度、集体审议制度、公开发布制度等，通过召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方意见，采纳合理的意见和建议，对于规范性文件中涉及的分歧较大的问题进行沟通和协调，使制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道，确保规范性文件的质量。五是进一步加强备案审查工作。严格执行规范性文件备案审查的有关规定，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，把备案工作的重点放到审查上来。 （四）进一步加强法制机构建设。一是改变“倒三角”的工作体制，加强基层法制机构设置。使“倒三角”为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供坚强的组织保障。二是强化法制机构权威。目前在依法行政工作中应做到，凡研究税收业务，都要求法制机构负责人列席；凡制定税收规范性文件和其他涉税文件，都应由法制部门审核把关。 （五）切实加强行政执法队伍建设。一是要疏通“出口”，对于严重违法执法人员，要坚决将其清除出行政执法队伍，从整体上确保税务行政执法队伍素质。二是抓好对税务执法人员的思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意识，通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”和“人民满意的执法者”等活动，完善竞争激励机制，弘扬正气，树立税务行政执法队伍良好的形象，推进依法行政向纵深发展。三是加强执法人员的业务素质。提高执法人员正确理解税收政策法规基本内涵的能力，充分掌握与税收相关法律、法规的知识，为准确执法奠定坚实的业务基础。四是建立健全依法行政考试、考查、考评制度。一方面要有效实施考试、考查制度，另一方面要落实依法行政考评制度。各级税务机关应当建立依法行政督促检查和实绩考核制度，将考核结果与奖励惩处和干部任免挂钩，推动依法行政工作不断进步。 （六）进一步加大行政执法监督力度。一是开展经常性行政执法监督，扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。二是积极开展行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，将征管质量检查、税政部门的税收政策执行情况检查、监察部门的执法检查、人教部门干部管理检查有机结合，形成监督合力。三是将行政执法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”，将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权”，以提高行政执法监督的权威。四是进一步推进税务行政执法体制改革。加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度，把广大纳税人是否满意作为衡量税务机关行政执法状况的重要标准。五是完善行政执法公示工作，健全相关制度，依法向社会