关于完善质量保证金制度的探讨

1 / 7 关于完善质量保证金制度的探讨 国家旅游局根据国务院的决定，发布了旅行社质量保证金暂行规定和旅行社质量保证金暂行规定实施细则。这两个国家旅游局令的颁布，标志着旅行社质量保证金制度已经被上升为国务院的部门规章。质量保证金制度的建立，对旅行社服务质量的提高和旅游者合法权益的保护将起到积极的促进作用。质量保证金制度本身也将在实践过程中得到进一步完善和发展，从而成为旅行社 行行业管理的一个行之有 效效的管理手段 . 一、 质质量保证金制度上升为 行行政法规的必要性 建 立立质量保证金制度的主 要要目的就是为了提高旅 行行社的 服务质量，保护 旅旅游者的合法权益。在 旅旅行社和旅游者之间， 相相对于其它消费者而言 ，旅游者的合法权益更 容容易受到损害。这是由 于于旅行社业务经营特点 决决定的：第一，旅行社 为为旅游者提供的服务是 一一种无形商品，旅行社 预预先向旅游者收取费用 ，往往在较长时间后才 向向旅游者提供服务，具 有有远期交易的特点。在 国国际和国内的旅行社， 都都存在着利用远期交易 的的特点预收大量费用， 然然后携巨款逃匿的现象 ，或者利用预收的费用 从从事股票、期货贸易等 风风险极大的交易活动， 使使得旅游者的权益得不 到到保障。第二，旅游者 只只有在消费后 ，才能判 定定旅行社提供的服务是 否否符合约定，一旦旅游 者者的权益受到损害，又 不不像消费物质商品那样 ，及时得到保修、保2 / 7 换 或或退赔，由此产生的权 益益纠纷极难解决。第三 ，大多数中小旅行社由 于于投资少，办公地址和 办办公设备都是租赁的， 一一旦发生损害旅游者权 益益的事情，旅行社自身 几几乎没有赔偿的能力。 由于旅行社预收旅行 费费用款项较大，涉及的 旅旅游者数量较多，社会 影影响面广，一旦出现问 题题，不仅防碍旅行社自 身身的发展，而且损害了 旅旅游者的合法权益，影 响响社会的稳定。因此， 世世界上旅游发达国家普 遍遍采用质量保证金制 度 来来保护旅游者的利益。 如如日本在旅行业法 和和旅行业法实施要领 中对旅行社质量保证 金金缴纳的数额、缴纳的 程程序、保证金的退换、 继继承等都作了非常具体 的的规定。泰国旅游业 暨暨导游法中规定，旅 行行社应以现金、泰国政 府府公债或由泰国政府担 保保本金与利息的国营企 业业债券等方式缴纳保证 金金。我国台湾的旅行 业业管理规则中规定经 营营旅行社应首先向交通 部部观光局申请筹设，依 法法办妥公司设立登记后 ，符合条件者，经核准 并并交纳旅行社保证金、 注注册费后，发给旅行社 执执照，方可营业。为了 进进一步强化质量保证金 制制 度，在今年通过的 旅旅行社管理规则修正案 中又将保证金的数额 提提高了。此外，法国、 英英国、澳大利亚、比利 时时、韩国和西班牙等国 也也实行了旅行社质量保 证证金制度。这些国家都 把把质量保证金制度上升 为为法律或者法规，以法 的的形式来规范旅行社的 经经营3 / 7 秩序，保护旅游者 的的合法权益，加强对旅 行行社的行业管理和监督 ，取到了很好的效果。 随着我国旅游业的发展 ，出现了入境旅游，出 境境旅游和国内旅游相并 存存的新趋势。由于旅行 社社营业范围的扩大和组 团团业务的增多，旅行社 本本身所承担的风险更大 ，更容易出现侵犯旅游 者者权益的 问题，尤其是 国国内旅游和出境旅游， 一一个旅游团往往涉及数 十十万元的费用，一旦出 现现问题，旅游者的合法 权权益很难得到保护。为 了了切实保护旅游者的合 法法权益，提高旅行社的 服服务质量，使质量保证 金金制度行之有效，在实 际际操作中有法规依据， 使使质量保证金制度真正 成成为行业管理的强有力 的的手段，有必要将质量 保保证金制度上升为行政 法法规，在正在制定的 旅旅行社管理条例中作 出出相应的规定。 二、 旅旅游行政管理部门可以 依依法就保证金赔偿问题 作作出处理 旅行社质 量量保证金暂行规定第 六六条规定，“各级旅游 行行政管理部门在 规定的 权权限内，依据有关法律 、法规和程序，做出支 付付保证金赔偿的决定” 。有人认为，此条规定 与与现行法律相抵触，旅 游游行政管理部门无权就 旅旅行社对旅游者的权益 损损害作出赔偿决定，因 为为旅行社和旅游者是平 等等的民事主体，二者之 间间的纠纷属于民事纠纷 。作为侵权人，旅行社 应应承担什么样的民事赔 偿偿责任，应由司法程序 来来决定，即由人民法院 通通过审理后裁定。作为 行行政机关，旅游行政管 理理4 / 7 部门只能有权依法对 违违法的旅行社实施行政 处处罚，包括对旅行社作 出出警告、罚款、停业整 顿顿和吊销“旅行社业务 经经营许可证”等处罚， 而而不能就旅行社和旅游 者者之间的权益纠纷作出 裁裁决。 实际上，按照 我我国现行法律规定，行 政政机关除了在行使行政 职职权的过程中直接管理 行行政相对人外，许多时 候候还必须以第二人的身 份份来对民事纠纷进行处 理理。行政机关对民事纠 纷纷的处理又称专门行政 裁裁决。依据现行法律、 法法规的规定，行政机关 处处理民事纠纷主要有： 对对林木、林地权属争议 的的处理；对土地权属争 议议的处理；对水事纠纷 的的处理；对草原权属争 议议的处理；对水面、淮 涂涂权属争议的处理。此 外外，专利法、邮政法、 食食品卫生法、药品管理 法法、海洋环境保护法、 水水污 染防治法、大气污 染染防治法、环保法、医 疗疗事故处理办法、商标 法法和兽药管理条例等法 律律、法规，都规定了行 政政机关对民事纠纷的处 理理。例如，商标法 第第三十九条规定，对侵 犯犯注册商标权的，被侵 权权人可以向侵权人所在 地地的县级以上工商行政 管管理部门请求处理，有 关关工商行政管理部门有 权权责令侵权人立即停止 侵侵权行为，赔偿被侵权 人人的损失。当事人不服 的的，可以在收到处理通 知知十五日内，向人民法 院院起诉；期满不起诉， 又又不履行的，由有关工 商商行政管理部门申请人 民民法院强制执行。食 品品卫生法第三十九条 、第四十条规定，违法 造造成食物中毒事故或者 其其它食源性疾患的，受 害5 / 7 害人有权要求赔偿损失 。损害赔偿要求由县以 上上卫生行政部门处理。 县县以上卫生行政部门有 责责任受理，并依据法律 的的规定作出损害赔偿的 行行政裁决。当事人不服 裁裁决的，可以向人民法 院院起诉。 因此，依据 我我国的立法例，行政机 关关可以就法律、法规规 定定的部分民事纠纷实施 行行政裁决，这是通过行 政政法律程序对部分民事 纠纠纷实行的法律保护， 是是快捷、合理地解决部 分分民事纠纷的有效方式 ，也是我国司法程序的 必必要补充。可见，旅游 行行政管理部门除了依法 行行使职 权，对行政管理 相相对人旅行社实行管理 外外，完全可以以第二人 的的身份来对旅行社和旅 游游者之间的权益纠纷作 出出专门行政裁决。 三 、关于质量保证金制度 立立法和执法中应注意的 问问题 虽然行政机关可 以以依法就部分民事纠纷 实实行行政裁决，但行政 裁裁决本身是否具有法律 效效力，还得有具体的法 律律、法规加以规定。从 现现行法律看，有两种情 况况：第一，有的法律、 法法规规定行政裁决具有 强强制约束力。如中华 人人民共和国专利法规 定定，国务院专利行政管 理理机关作出具体的行政 裁裁决后，当事人对处理 决决定不服的，可以在规 定定的期限内向 人民法院 提提起诉讼，期满不起诉 又又不履行的，由作出处 理理决定的管理机关申请 人人民法院强制执行。第 二二，有的法律、法规规 定定行政裁决不具有强制 约约束力。如中华人民 共共和国药品管理法规 定定，当事人双方如果认 为为卫生行政管理部门所 作作的6 / 7 处理决定公平合理 ，可以接受，双方就共 同同履行；如果一方当事 人人对裁决不服的，可以 向向人民法院起诉，请求 人人民法院作出裁定，人 民民法院作出的维持原处 理理决定或者撤销原处理 决决定的裁定具有法律效 力力，双方当事人都应当 执执行。 针对一般民事 纠纠纷而言，旅行社和旅 游游者之间的权益纠纷 有 其其特殊性：第一，从单 个个旅游者权益损害来看 ，往往赔偿数额较小， 国国家目前尚未制定小额 赔赔偿法，人民法院受理 有有困难。第二，随着国 内内旅游的兴起，一些旅 行行社只注重眼前利益， 往往往以损害旅游者利益 ，降低服务质量标准为 代代价，来获取利润，使 得得国内旅游者的合法权 益益极易受到损害。如果 不不及时处理好这些权益 纠纠纷，容易给社会造成 不不安定因素。第三，海 外外来华旅游者只有在其 接接受有关服务之后，才 能能判定其权益是否受到 损损害。如果让其回国后 ，有关权益纠纷仍然得 不不到解决的话，就会在 海海外给我国旅游业造成 很很 大的负面效应。因此 ，由旅游行政管理部门 出出面，处理旅行社和旅 游游者之间的权益纠纷， 作作出具有强制约束力的 专专门行政裁决，不仅能 及及时、有效地解决问题 ，保护消费者的权益， 而而且对维护我国旅游业 的的声誉，促进我国旅游 业业的发展，具有不可低 估估的作用。 在质量保 证证金制度的立法和执法 过过程中，应当注意五个 问问题：第一，有权就旅 行行社侵犯旅游者权益作 出出赔偿决定的机关，应 该该是行政法规规定的地 、州、市级以上的旅游 行行政7 / 7 管理部门，地、州 、市以下的旅游行政管 理理部门和其它任何行政 机机关都无权作出处理决 定定。第二 ，旅游行政管 理理部门作出的处理决定 是是一次性的，当事人不 服服，可以在规定的期限 内内向人民法院起诉，如 果果既不向法院起诉又不 履履行的话，作出处理决 定定的旅游行政管理部门 可可以申请人民法院强制 执执行。第三，对旅游行 政政管理部门作出的行政 裁裁决不服的，不能申请 行行政复议，因为这种由 行行政机关来处理民事纠 纷纷的行为，与行政机关 管管理行政相对人的行为 ，在性质上是完全不同 的的，因此，行政复议 条条例第十条规定，公 民民、法人和其它组织对 民民事纠纷的仲裁、调解 或或者处理不服的，不能 适适用行政复议的有关规 定定。第四，当事 人请求 行行政机关出面处理后， 对对行政