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管理观察 2012 年 3 月上旬刊 池林刚 加强农村基层党内民主问题研究 （ 中共宁波市北仑区委党校，浙江宁波315830） 摘要：农村基层党内民主是党内民主的微观基石。新时期新阶段农村基层党内民 主建设如何应对新挑战，研究新情况，解决新问题，关系着农村社会的改革、发展和稳 定，关系着党在农村执政地位的巩固，关系着社会主义新农村建设的成败。 本文分析了 农村基层党内民主的内涵与特征， 重点探讨了当前发展农村基层党内民主过程中存在 的主要问题，并提出了贴近农村实际的、具有可操作性的、切实可行的加强农村基层党 内民主建设的对策、建议与思考。 关键词：农村基层党内民主基层民主 农村基层党内民主是党内民主的基 础和重要组成部分，也是基层民主政治文 明建设的重要组成部分。 农村基层党内民 主发展的好坏直接影响农村基层党员的 积极性、创造性的发挥，影响到社会主义 新农村的建设。 党的十七大指出，党内民 主是增强党的创造力、巩固党的团结统一 的重要保证。 新时期，要促进农村基础党 组织的和谐，必须进一步加强和完善农村 基层党内民主。 1. 农村基层党内民主建设的内涵与 特征 1.1 农村基层党内民主的内涵 农村基层党内民主是特指在农村基 层党组织内部施行的民主。 具体应如何理 解农村基层党内民主的特定内涵呢？ 首先,也是最重要的,农村基层党内民 主所关注的焦点是农村党员的主体权利。 在当代中国,农村基层党组织是介于农村 公共权力和村民之间的政治力量,是连接 农村民众与农村公共权力的 “ 桥梁”，是民 众有效监督和制约公共权力的工具。 农村 党员主体权利的行使情况，不仅影响着农 村公共权力的实施，而且制约着农村中的 “ 官民”关系。 随着基层民主自治制度的推 行,村民民主意识普遍增强，他们开始通 过各种社会渠道来主动表达和诉求自身 的权利以实现其特定的利益。 但从实践 看, 农村党员普遍存在着主体权利缺失。 和普通农民一样,农村党员长期生活在中 国社会的底层。 一方面，农村党员对 “ 党员 主体权利是什么” 在认识上还比较模糊； 另一方面， 随着社会主义市场经济的发 展，经济关系、利益关系充斥于社会生活 的方方面面，部分农村党员由原来的一切 向人民看，一切向党务看，转为 “ 一切向钱 看”， 农村党员与群众之间不再是单纯的 主人与公仆的关系，而更多是被义利关系 所取代。 这些都严重背离了农村党员主体 权利的真正内涵，对农村基层党内民主建 设造成极为不利的影响。 其次,农村基层党内民主的关节点是 制度与机制。 从政治学意义上看,民主既 是一种状态,也是一种过程。 权利是民主 的核心，制度与机制一方面承载着保护民 主的作用,另一方面,又担负着催生权利 的职责。 因此，制度更带有根本性、全局 性、 稳定性和长期性。 站在这个角度上 看， 农村基层党内民主制度就是我国目 前建设社会主义政治文明， 深入进行社 会主义民主政治体制改革的一个不可或 缺的重要领域。 党的十七届四中全会提 出的 “ 党内民主是党的生命”为更加重视 农村基层制度与机制提供了重要的理论 依据和新的要求。 这就是,必须大力提升 对制度文明的认识, 不断完善已有制度, 根据需要创新制度,在实践中切实执行各 项制度。 与此同时,充分释放机制在各种 制度间的协调、保障和催生作用,也是不 可或缺的。 基于上述认识,可以把农村基层党内 民主建设的内涵与实质表述为,为保证农 村基层党员享有应有的民主权利而进行 的制度和机制的建设。 1.2 农村基层党内民主的基本特征 1.2.1 直接性。 这是新形势下农村基 层党内民主的一个显著特征。 改革开放以 来，选举作为一种重要的政治参与行为在 农村广泛实行。 在农村基层的各类选举 中，最能反映民主属性的直接选举经由村 级直选展现出来后，被逐渐扩展到乡镇一 级，受到了广大农民的青睐和赞许。 受之 影响和渗透，农村基层党组织也开始在一 些民主环节如选举、决策、管理和监督中 引入相应的原则和因素，从而使农村基层 党内民主体现出直接性特点。 正如我们所 观察的，一些农村地区的乡镇党委和村党 组织实行了主要领导人的直接选举，一些 地方探索实行乡镇党代表大会常任制，并 在此基础上实行县级代表大会常任制，党 代表全部由党员直接选举产生，还有一些 地方创造了党员议事会等形式，让党员直 接参与本居住区党内事务的管理和监督， 等等。 以现代民主的基本精神为支撑，进 一步拓展基层党内民主直接性的理论和 实践空间，既有利于基层党内民主与基层 民主政治的互动式发展，也有利于在微观 意义上检视党内民主原则的贯彻和实施， 更有利于在激发基层党内民主活力的同 时，为更高层次的党内民主发展汲取有益 的经验和启示。 1.2.2 自主性。 这一特征包括两个方 面。 一方面，从党员个体情况看，农村党员 党内政治参与行为具有较大的自主性。 对 于新时期的农村党员来说，他们既是党内 政治生活的主体，又是基层民主政治生活 的主体，同时还是市场经济的主体。 经过 村民自治和市场经济的双重洗礼，其主体 意识不断得到强化，民主能力不断得到提 高，这为他们自主而有效地参与党内生活 创造了条件。 因此， 在基层党内选举、决 策、监督等环节中，农村党员相对来说都 拥有较大的自主参与权，内动力也较容易 得到激活。 另一方面，从组织情况看，农村 基层党组织在同级的各种组织中处于领 导核心地位，这一定位为其法定范围内的 自主活动预留了较为宽阔的行为空间。 在 农村，由村民自治实践而累积的民主体验 和认知， 不仅会对民主主体发挥作用，也 会对起负责组织和协调作用的党组织产 生影响。 比如，在浙江、四川的一些农村地 区，基层党组织将村民普遍参与选举的好 形式引入到党内民主生活中，实行了 “ 两 票制”、 “ 公推直选”制，或者采取村民投票 形式对党员进行 “ 民主评议”，以村民参与 投票的形式加大对党员的监督等等，这些 政府管理184 ManagementtObserver 管理观察 总第 462 期 行为凸显了基层党组织在民主化过程中 的十分微妙的角色转化，即：他们不愿像 过去那样充当被动和消极的角色， 相反， 他们很乐于探讨如何合理地运用自身的 资源优势， 摒弃不合适宜的思想和观念， 创造性地开拓党内民主的新途径，从而引 导和带领基层民主发展，共同推进农村的 政治文明建设。 1.2.3 利益诉求多样性。 自农村实行 联产承包责任制以来， 常年固守土地、以 农为本的农民阶层内部开始出现大分化， 其结果形成了农民工人、 农民个体工商 者、农民私营企业主、农民知识分子、农民 企业家、 农村管理者等不同的身份群体。 这种分化打破了长期以来单一、封闭而又 具有较强独立性的农民身份识别体系。 在 市场经济的推动作用下，包括农村边缘群 体在内的不同社会群体和阶层的利益意 识不断被唤醒和强化，不同群体的利益取 向呈现出多样化的趋势。 应该承认，对利 益的合理追求会成为广大农民参与社会 的一种强大动力，但利益分化的实质是利 益格局的重新调整，它必然会带来不同利 益主体间的矛盾和冲突。 这些反映并渗透 在基层党的建设和民主生活中，势必引起 党员主体及其利益诉求的多样化。 理论上 正视、实践中引导这种特点和趋势，是农 村基层党内民主发展必须关注的问题。 2.当前发展农村党内基层民主的重要性 党内民主是党的生命，对人民民主具 有重要的示范和带动作用，这一论断本身 就凸显了党内民主在党的建设中的重要 性。 作为党内民主重要组成部分的农村基 层党内民主，其重要性亦是显而易见的。 2.1 发展党内民主是进一步深化农村 体制改革的必然要求。 党的十一届三中全 会以来,我国农村发生了巨大而深刻的变 化:一是在农村普遍实行了家庭联产承包 制,赋予了农民充分的生产经营自主权;二 是在农村普遍推行村民自治,在基层实行 直接民主,为广大农民的参政议政提供了 法律保障的活动舞台。 正是这两项重大改 革, 极大地激发了亿万农民的民主意识、 调动了他们当家作主、 发展经济的积极 性。 新的历史条件下,党如何领导广大农 民进一步完善村民自治的体制和机制,是 深化农村改革、全面建设小康社会所面临 的重大任务。 这就要求我们必须首先大力 发扬党内民主,把广大农村基层党组织和 农村党员的积极性充分调动起来,从而带 领农民群众推进农村经济社会的全面发 展。 2.2 发展党内民主对农村基层民主政 治建设具有重要的示范和导向作用。 在农 村基层实行直接民主是社会主义民主最 广泛的实践,也是实现农村经济社会全面 发展的根本途径之一。 由于有些党员在农 村党组织中担负领导工作,党内政 治生活民主化对农村政治、经济和社会领 域都会产生积极的重大影响。 因此,大力 发扬党内民主,就会对农村基层民主政治 建设产生重要的影响作用。 2.3 发展农村基层党内民主是发展党 内民主、推动人民民主的要求和前提。 基 层党内民主是构建整个党内民主的基石, 是党稳健推进党内民主、带动人民民主这 一系统工程的起点。 近些年来,我们党内 的民主建设有了长足发展,但仍然在很多 方面存在不足。 党内民主的发展现状迫切 要求大力发展基层党内民主,通过扩大基 层党内民主,推进整个党的民主建设健康 发展。 同时,通过扩大基层党内民主,在农 村基层实行最直接的民主,群众的事情交 给群众自己管理,这是社会主 义人民民主最广泛的实践。 3.发展农村基层党内民主过程中存在 的突出问题 调研中，笔者发现从整体上看，近年 来我区农村基层党内民主建设取得了一 定的成效，但同时也还存在着一些不容忽 视的问题。 主要表现如下： 3.1 党员认识模糊，自觉执行民主难。 农村基层党内民主是激发农村党员 积极性，推进社会主义新农村建设并最终 实现中国全面小康的关键。 然而直至今 日,笔者调研发现还是有不少农村党员没 有认清 “ 党内民主”真正内涵。 部分农村党 员认为党内民主问题应该是中央及上级 党委考虑的事， 党内民主不民主与基层、 普通党员关系不大。 在涉及农村某些项目 的取舍和工作安排上， 全由村干部拿方 案、出主意，自己则不表态，冷眼旁观。 有 的农村党员对村务、党务工作漠不关心或 者缺乏解决问题的能力和素质。 因此，一 旦出现严重问题，往往只是一股脑儿听取 别人的意见，自己则毫无主见和想法。 还 有部分党员有自己的思想和看法，但为了 明哲保身，不敢说出自己的真实想法。 由 于这些消极心理,基层党内民主建设长期 滞后。 3.2 村组干部在观念上存在偏差，民 主作用发挥难。 调研发现，目前村组干部在日常工作 中存在的问题， 主要表现在四个方面：一 是一些农村党的干部责任感不强，不敢坚 持民主。 “ 害怕群众民主的思想，错误地认 为一搞民主选举和村务公开，会容易出乱 子，不利于对农民的管理和教育，不利于 农村的稳定，结果造成群众同党和政府之 间的对立。 ”二是部分村党支部和村委会 干部思想守旧， 固守 权大于法、 官本 位思想，缺乏民主意识和民主作风，在生 产和村务管理中，常常采用强迫命令和强 制性行政手段。 三是农村党的主要领导干 部的民主表率作用发挥得不好。 长期的执 政环境使部分领导者片面地认为，党内生 活中党员是接受管理、接受监督、接受指 挥的对象， 从而造成了党内民主生的失 调，抑制了党员活动的积极性，影响了党 的战斗力和向心力。 四是重村务轻党务。 认为党务工作主要是务虚， 磨嘴皮子、坐 会听会、搞形式搞宣传的多，需要真干、到 项目到现场、硬性刚性任务的少。 3.3 权力不好制衡，民主权力实现难。 有些党组织家长式领导,个人专断现 象仍然存在，主要负责人对党务、村务的 重要决策，不经过充分酝酿和讨论，喜欢 独断专行， 缺乏畅所欲言的民主氛围，他 们习惯于包揽、包办一切，一个人说了算， 不打招呼，随意表态，村委会形同虚设。 3.4 党内民主制度不落实， 民主建设 操作难。 我党在党内民主建设上，经过多年实 践探索，积累了许多有益的经验，形成了 比较全面的制度体系，如党内选举制度、 民主生活会制度等， 但是在具体农村工 作实践中，也还存在许多矛盾无法绕开。 如党内民主选举制度， 过去一直以委任 制为主，由上级提名，然后组织考核，最 后经党委讨论任用。 在党委 一元化领 导和 党管干部下，往往是少数人甚至 仅书记个人决定干部选拔， 根本谈不上 民主公开。 另一方面缺乏监督制约机制，村务公 开不彻底，办事不公道。 党员权利保障措 施不到位， 监督往往是以无权监督有权、 以弱势监督强势， 监督主体软弱无力；党 内监督虽然已经建立了一些制度，但还有 盲点，有些地方监督不到位；监督保障机 制不完善， 有的监督人遭到打击报复；党 内党外监督各自为政，影响了监督的整体 效果等。 4.加强和推进当前农村基层党内民主 建设的对策 针对以上调研中发现的问题，笔者认 为要推进农村基层党内民主建设，必须做 185 管理观察 2012 年 3 月上旬刊 好以下几个方面： 4.1 尊重农村党员的主体地位， 保障 农村党员的民主权利。 “ 党员是党的肌体的细胞和党的行为 主体”。 党员主体地位的实现程度是衡量 党内民主发展程度的重要标尺。 要把保障 农村党员民主权利作为基础，既要不断拓 宽党员了解党内事务的渠道，又要引导广 大农村党员树立主体意识， 提高主体素 质，增强发挥主体作用的能力。 要认真落 实农村党员权利保障制度。 坚持把保障党 员正确充分行使党内权利作为扩大农村 基层党内民主的基本内容，积极采取党内 情况通报、民主议事、民主评议、民主选举 等有效形式，保障党员行使党章赋予的权 利。 4.1.1 建立健全反映农村党员意愿的 党内民主生活制度。 充分落实农村党员的 优先知情权、合理建议权、决策参与权和 民主监督权，同时要严肃党的纪律，对侵 犯农村党员民主权利的行为，依照党章追 究责任。 4.1.2 推进农村党务公开，营造党内 民主讨论的环境。 党务公开程序要规范， 要按照党的组织原则和组织制度要求， 做到责任明确、分工细致、步骤具体、监 管到位， 确保公开在良性轨道上高效运 转；党务公开内容设置要科学，按照工作 的固有属性和内在关系，按条块、类别、 项目确定公开内容，做到内容丰富、重点 突出、详略得当；党务公开形式要灵活， 公开形式的掌握和运用上， 坚持多种方 法相互融合、相互补充、相互促进、切实 拓宽公开内容的渠道，提高公开的质量。 4.2 加强农村党员教育，增强民主意识 4.2.1 充分认识发展农村党内民主的 重要意义。 发展党内民主，是我们党自身 生存发展的内在要求。 只有充分听取农村 党员的宝贵意见，才能保证农村党组织决 策的正确性。 此外，中国百分之八十人口 在农村，尊重农村党员的民主权利，发挥 农村党员的积极性和主动性，不仅有利于 推进社会主义新农村和民主政治的建设， 而且为发扬党内民主，加强党的建设和发 展党事业提供了十分宝贵的经验材料和 示范作用。 4.2.2 要着力提高农村党员的政治理 论水平，思想道德水平，逐步培养其民主 意识。 要做好干部选拔的备用结合工作， 加快发展农村优秀中青年入党步伐，抓 好后备干部的选择培养工作， 每个村宜 保持数名后备干部常数，不断淘劣进优， 确保农村基层组织的发展后劲， 从而解 决一些农村基层干部后继无人降格以求 的问题。 同时积极开展保持共产党员的 先进性教育活动， 提高农村基层组织队 伍素质， 完善和规范农村党支部书记选 调制度。 4.2.3 加强教育培训， 努力提高农村 党员干部队伍的素质和能力。 农村党员 普遍具有良好的民主愿望和旺盛的民主 需求，但仅此还远远不够，还需要有足够 的能力素质进行民主实践。 因此要加强 农村党员教育培训，让党员明确 “ 什么是 党内民主”，党员应该享有、如何享有、如 何行使自己的权利等一些基本的东西。 对农村党员的教育培训， 可以借鉴“ 普 法”、 “ 阳光工程”等工作的做法，制定相 应的中长期规划，稳步推进。 当然，提高 农村党员能力素质不是一朝一夕、 一蹴 而就的事情，必须不懈努力、循序渐进、 长期坚持。 4.3 加强农村基层党内民主制度建 设，建立农村基层党内民主的长效机制。 建立农村基层党内民主的长效机制， 需要加强农村基层党内民主的制度建 设。