构建矿产资源节约与综合利用长效机制的思考.pdf

第 6期 2 0 1 2年 1 2月 矿 产 保 护 与 利 用 C ONS E RV A T I O N A N D U T I L I Z AT I ON O F MI NE R A L P E S O UR C E S N o 6 De c 2 0l 2 构建矿产资源节约与综合利用长效机制的思考 冯聪 ( 1 中国地质大学 ( 北京) 地球科学与资源学院 ， 北京 ， 1 0 0 0 8 3； 2 中国国土资源经济研究院， 北京 ， 1 0 1 1 4 9 ) 摘 要： 立足我国的国情、 矿情， 分析了目前矿产资源开发利用过程中存在的主要问题， 对矿产资源节约与综 合利用工作进行了回顾 ， 提出矿产资源节约与综合利用是实现以资源可持续利用促进经济社会可持续发展 的关键， 并形成以“ 税费调节 、 标准规范、 激励约束、 示范引领” 为主要思路的矿产资源节约与综合利用长效 机制初步构想。 关键词： 矿产资源； 节约 ； 综合利用； 问题 ； 保障措施； 长效机制 中图分类号： T D 9 8 ； F 2 o 5 文献标识码 ： A文章编号 ： 1 0 0 1 0 0 7 6 ( 2 0 1 2 ) 0 6 0 0 0 6 0 4 O n t h e C o n s t r u ct i o n o f L o n g - t e r m Me ch a n i s m f o r S a v i n g a n d C o m p r e h e nsi v e U t n a fio n o f Mi n e r a l Re s o u r ce s FENG Co n g l 2 ( 1 S ch o o l o f E a rt h S ci e n ce a n d R e s o u r ce s ， Ch in a U n i v e r s i t y o f G e o s ci e n ce s ， B e i j i n g 1 0 0 0 8 3 ， Ch in a ； 2 Ch i n e s e I n s t i t u t e o f L a n d R e s o u r ce s a n d E co n o my ，B e i j i n g 1 0 1 1 4 9， Ch in a ) Ab s t r a ct ：I n t h is p a p e r ，ba s e d o n Ch in a， s n a t io n a l co n di t io n s a n d min in g co n d it i o n s，t h e ma in p r o b l e ms e x i s t in g in cur r e n t u t il iz a t i o n o f mine r a l r e s o u r ce s a r e a na l y z e dAn d t he min e r a l r e s o u r ce s s a v i ng a nd co mp r e h e n s iv e ut il iz a t io n wo r k is r e v ie we d T he mi ne r a l r e s o ur ce s s a v in g a n d co mp r e h e ns iv e u t il iz a t i o n is t h e k e y t o r e a l iz e e co n o mic a n d s o cia l d e v e l o p me n t s u s t a in a b l y Al s o，f o r ma t io n o f”t a x r e g u l a t io n，s t a nd a r d， in ce n t iv e a n d co ns t r a in t ，d e mo n s t r a t io n a nd g u id in g ” a s t h e ma in id e a f o r min e r a l r e s o u r ce s a v in g a n d co mp r e h e n s iv e u t il iz a t io n for a l o n g t e r m me ch a n is m is p o in t e d o u t Ke y wo r ds：min e r a l r e s o u r ce s ；s a v in g；co mp r e h e n s iv e u t il iz a t io n；p r o b l e ms；s a f e g u a r d me a s u r e s； l o n g t e r m me ch a n is m 中国共产党第十八次代表大会上明确指 出“ 大 力推进生态文明建设” 。“ 节约集约利用资源 ， 推动 资源利用方式根本转变， 加强全过程节约管理， 提高 利用效率和效益” ， “ 加强矿产资源勘查、 保护、 合理 开发” ， 推动矿产资源节约与综合利用， 成为推进生 态文明建设 ， 促进矿业发展方式转变 ， 立足国内提高 资源保障能力的一项长期而重要的工作。矿产资源 节约与综合利用是对低 品位矿、 共伴生矿以及尾矿 等难利用资源的综合 开发和合理利用 ， 对生产过程 中产生的废渣、 废水、 废气等进行回收和再利用。强 调提高资源使用效率的同时， 实现环境保护。矿产 资源节约与综合利用以资源高效开发、 节能减排、 科 学利用为主要目标， 以技术先进 、 管理规范、 提高效 能为基本要求 ， 强调在矿产资源开发利用全过程 中 收稿 日期 ： 2 0 1 21 1 0 9 ； 修 回日期 ： 2 0 1 21 2 0 l 基金项目： 中国地质调查局地质矿产调查评价项 目( 编号： 1 2 1 2 0 1 1 2 2 0 9 3 3 ) 支持 作者简介 ： 冯聪( 1 9 7 9一) ， 男， 辽宁铁岭人， 助理研究员， 博士， 主要从事资源产业经济研究。 第 6期 冯聪： 构建矿产资源节约与综合利用长效机制的思考 将资源浪费减少到最低 ， 建立矿业循环经济发展模 式 。 矿产资源节约与综合利用专项工作成效明显。 政府引导激励、 社会资金跟进、 企业主体实施、 事业 技术支撑的专项工作格局初步形成。2 0 1 0年 ， 财政 部、 国土资源部共同设立了矿产资源节约与综合利 用专项； 2 0 1 1 年， 启动矿产资源综合利用示范基地 建设。在 中央财政 资金 的拉动下 ， 我 国矿产资源利 用效率明显提高， 全国矿山企业整体开采回采率、 选 矿回收率 、 共伴生资源综合利用率提 高了 1 5 2 0 ， 一些重 点大 中型煤 炭矿 区采 区 回采率达 到 8 0 以上 ， 金属矿 山露天 开采 回采率达 到 8 5 以 上， 地下开采回采率达到 8 0 以上； 铁矿选矿 回收 率达到 8 5 左右， 有色金属选矿回收率达到 8 0 ， 磷 、 硫等达到 6 0 。通过“ 示范推广 ， 引领带动”， 将 8 一 1 5 的难利用资源转化为可利用资源， 有效盘 活和增加资源储量 ： 石油 1 5亿吨、 页岩气和致密砂 岩气 1 0亿立方米、 铁 9 0亿吨、 铜 1 5 0 0万吨， 大宗 固体废弃物综合利用初具规模。形成了一批先进适 用技术 ， 发布 了 矿产资源节约 与综合 利用先进适 用技术推广 目录 ，总结推广 了包括非 常规能源 的 高效开发等在 内的 6 2项先进技术。 1 我国矿产资源开发利用领域的深层 次问题亟待解决 矿产资源开发利用过程中存在的问题与我国粗 放 的经济结构和发展过多依赖能源资源消耗 的增长 方式密切相关 ， 是 由我国的国情 、 矿情决定 的。尽管 我国矿产资源总量大、 种类全， 但人均少， 质量差， 贫 矿多 、 富矿少 ， 共 ( 伴 ) 生矿多 、 单一 矿少 ， 难选 冶矿 多是我 国矿产资源的显著特点。我国已探明的矿产 储量中， 共生 、 伴 生矿床 比重 占 8 0 左 右。我 国开 发利用的 1 3 9个矿种中， 有 8 7 种矿产部分或全部来 源于共、 伴生矿产， 开发利用难度大， 开采成本较高。 如 ， 我国伴生金储量 约 占全部金储量 的 2 8 ， 伴生 铜储量 占铜储量 的 2 5 ， 我 国探 明的矿产资源 中， 相当一部分矿产由于工艺问题难以开发利用。相对 较差 的天然禀赋给资源的采 、 选 、 冶等生产加工过程 带来了一定的困难， 导致相当一部分矿产难以开发 利用或在开发利用过程 中遭受损失 。 与矿业强国相比， 我国矿产资源节约与综合利 用整体水平不高， 这与我国经济结构现状和“ 高污 染、 高耗能、 资源型” 企业密集 以及资源 的禀赋条件 相关。更深层次问题在于， 矿产资源开发利用主体 的利益诉求与国家转变经济发展方式的要求不一 致， 推进工作过程中突出强调国家资源效益、 社会环 境效益， 而利用市场机制引导矿山企业合理利用资 源的手段还不够完善。现行的资源税费政策， 造成 资源权益严重被资本权益挤占， 国家对资源所有者 收益未能体现资源 的垄断价值 和级差效应 ， 矿山企 业为了追求更高利润， 采富弃贫和资源利用水平低 下成为一种正常的市场现象。 2 构建矿产资源节约与综合利用的基 本原则 资源效益与社会环境效益相协调 。稳步提高矿 产资源利用效率， 盘活难利用资源， 立足国内保障经 济社会发展对资源能源的合理需求。破解资源环境 约束 ， 满足资源供应 的同时 ， 避免环境破坏 ， 减低环 境污染 ， 促进节能减排 ， 推动和谐矿区建设。通过矿 产资源管理制度创新 ， 实现资源利用方式 的转变促 进经济发展方式的转变 ， 推动生态文明建设。 政府引导与市场调节相结合 。遵循市场经济规 律 ， 将生态和环境成本内部化 ， 建立市场优胜劣汰的 竞争机制 。充分考虑企业经济效益 ， 调整矿业产业 结构和矿山企业利润结构 ， 通过政府 引导 和税费调 节， 着力培育综合利用产品市场， 将利润的主要来源 引向对矿产资源的高效开发利用。进一步强化综合 利用管理工作在矿政管理工作中的地位 ， 通过统筹 部署、 战略谋划、 行业准人、 标准规范、 基础支撑等制 度的系统设计 ， 构建科 学规范 、 运行 有效 的制度体 系 。 单项制度创新与政策组合配套相统一。针对引 导矿山企业合理利用资源市场手段还不够完善等深 层次问题， 推进关键环节的制度改革与创新。实现 制度体系的动态调整， 及时把矿产资源节约与综合 利用专项 的成功经验和运作模式总结上升为制度性 成果 。注重将梳理矿产资源节约与综合利用工作 已 有制度与长效机制有机融合 ， 突出示范引领 、 市场培 育、 技术创新、 监管监测等政策制度相互配套协调， 形成政策合力。 矿产保护与利用 3 建立矿产资源节约与综合利用长效 机制的设想 构建以“ 税费调节、 标准规范、 激励约束、 示范 引领” 为核 心的矿产 资源节 约与综 合利 用长效 机 制。通过有效的制度供给， 保持工作 的稳定性 ， 持续 推进我国矿产资源节约与综合利用工作 。通过动态 的税费调节 ， 调整矿业产业结构和矿业企业利润结 构 ， 将利润 的主要来 源引向对矿产资源的高效开发 利用； 将制定标准规范作为机制建立的基础， 增强资 源合理开发利用管理工作的依据； 配套的激励约束 政策， 强化政府宏观调控作用， 落实国土资源管理工 作抓手； 保证中央财政的稳定支持， 持续推进示范引 领 ， 通过先进适用技术的创新推广 ， 提升我国矿产资 源的节约与综合利用水平。 一 是把税费改革作为资源节约与综合利用的主 要手段。适度提高资源税费标 准， 改革完善反 映资 源级差的税费体系。通过税费“ 先征后返” 等方式 调节矿山企业在市场上的获利渠道和利润结构。完 善减免税优惠政策 ， 研究制定对开展资源节约 与综 合利用企业实行减免企业所得税、 增值税的优惠政 策及配套的认定管理办法。引导节 能减排 、 环境治 理税费优惠政策向资源节约与综合利用领域倾斜。 对于以节约与综合利用矿产资源为主的矿 山企业 ， 制定资源税 费征收标 准与矿产 品价格形 成联动机 制， 健全共伴生、 难选冶资源的开发成本分摊机制， 保证企业的合理利润空间。对采用先进适用技术从 废石、 尾矿中回收矿产 品的企业 ， 免缴、 减缴矿 产资 源补偿费。通过提高“ 两高” 产品出 口关税 ， 调整产 业结构 ， 培育矿产资源节约 ， 与综合利用产品的需求 市场。 二是把完善标准规范作为促进管理水平提升的 基础。制定标准规范， 强化矿产资源节约与综 合利 用工作水平 的认定能力。建立矿产资源节约与综合 利用现状调查和监测评价制度 。开展全 国重要矿产 资源“ 三率” 调查与评价工作， 摸清共生、 伴生矿产 的资源潜力及空间分布。以“ 三率” 调查与评价工 作为基础， 制定矿产资源综合利用强制性国家标准， 带动行业标准和企业标准。制定和修改完善矿产资 源综合开发利用行业标准体系， 为引导和规范矿产 资源节约与综合利用工作提供基础技术支撑。设立 考核评价指标和管理办法， 将矿产资源节约与综合 利用水平作为政绩考核重要指标 。 三是把约束激励机制作为提高矿产资源节约与 综合利用水平的工作抓手。加强政策约束。发挥相 关规划在矿产资源节约与综合利用领域的统筹调控 作用 ； 明确准人标准 ， 将 “ 科学勘查 、 合理利用 ” 作 为 行业的重 要准 人条件 ； 在矿 业权设 置 方案 中突 出 “ 综合勘查、 综合评价 、 综合利用” ； 开发利用年检工 作将“ 三率” 水平作为重要考核标准。监督工作做 到“ 前端有考核、 末端能控制”； 建立“ 储量审计” 制 度 ， 由有资质 的中介监测机构对矿 山企业的资源开 发利用情况进行审计 。适度奖励激励 。对于成绩突 出的企业， 依法优先配置资源， 保障矿业用地； 通过 综合利用获得的稀土、 钼、 钨等资源， 优先配置生产 指标。 四是把示范引领作为国家建立资源节约型社会 的长期制度 。将促进矿产资源节约与综合利用作为 中央财政预算的组成部分 ， 用于建立先进适用技术 的推广创新平台， 支持企业开展与资源节约 、 综合利 用相关 的工艺改进 、 技术推广 以及工程建设 。通过 稳定的财政投入拉动社会投入 ， 引导鼓励企业开发 应用先进技术， 促进产学研交流合作。建立健全先 进适用技术推广 目录发布制度 ， 通过发布修订 矿 产资源节约与综合利用先进适用技术推广 目录 ， 推广重点领域先进技术。鼓励成立专业化的矿产资 源综合利用服务公司 ， 参照 “ 合 同能源管理机制 ” ， 促进科技成果 的转化和产业化建设 。设立专门机构 整合相关工作 ， 协调行业协会引领企业实施技术创 新 ， 促进相关领域国际合作。 4 保障措施 4 1 加强组织领导 ， 明确职责任务 ， 打造工 作 平台 市场经济条件下 ， 政府是 资源合理开发利 用的 管理者。十八大报告将资源节约与综合利用提高到 了前所未有的高度， 在此背景下， 增强工作敏感性， 紧抓机遇 ， 成立专门机构 ， 明确管理职能 ， 充分发挥 宏观调控作用， 统筹开展矿产资源节约与综合利用 工作； 强化事业单位在资源合理利用领域的职责分 工， 延伸事业单位的服务和监督职能， 加强对政府管 理的支撑服务和先进适用技术的推广， 开展调查评 价、 组织监测、 数据库建设、 宣传推广等工作。 第 6期 冯聪： 构建矿产资源节约与综合利用长效机制的思考 9 4 2 纳入财政预算， 持续发挥中央财政专项 资金的拉动作用 2 0 1 0年设立 的矿产资源节约 与综合 利用专项 取得 了良好的资源效益 、 环境效益和社会效益。逐 步将矿产资源节约与综合利用工作纳入 中央财政预 算重点支持的方 向和领域 ， 提供持续稳定 的中央财 政资金支持 ， 用于建立先进适用技术 的推广创新平 台 ， 拉动社会 投入 ， 带 动矿山企业 开展工艺技 术革 新， 提高我国矿产资源节约与综合利用的整体水平。 4 3 建立协调机制， 统筹开展矿产资源节约 与综合利用等相关工作 统筹策划、 组织、 协调和推动相关工作的具体实 施。推进建立会商协调机制， 避免重复建设， 提高行 政效率。落实共同责任机制， 各单位结合各 自工作 职能 ， 分工协调 ， 共 同促进我 国资源合理开发利用 ， 实现资源利用方式 的转 变促进经 济发展方式 的转 变。突出工作的整体效益， 建立考核评估机制， 及时 总结工作成效 ， 交流工作经验 。 4 4开展