城市企业搬迁与环境问题研究.doc

城市企业搬迁与环境问题研究郭新民1 晋 卫2(1 中国人民大学环境学院 2 中石化燕山石化公司环保分公司)摘 要 本文通过对两个城市采取的不同企业搬迁政策的分析，阐明了环境保护与城市发展间的关系，强调了城市污染企业的搬迁不仅能改善城市的生态环境，大大提高城市的经济发展水平，而且有利于解决大小城市间由于经济发展不平衡所带来的经济与社会问题。关键词 环境保护 企业搬迁 城市发展一、前言城市发展始终是与工业发展相联系的，工业发展对劳动力的需求吸引了大量的农村劳动力进城，其结果是该地区经济发展但同时也给该地区带来了严重的污染。这种关系在过去的二个世纪中一直存在，没有什么改变。城市经济活动在任何一个国家的GDP中都占有重要位置，而且该比例呈上升趋势1，例如：我国工业城市对GDP的贡献近年来快速提升，1996年已达到68.6%2，与此相类似，韩国半数的工业企业集中在七个大城市，1999年，这七个大城市的产值占全国GNP的46.2%3。对发展中国家的大城市来说，发展工业是极其重要的，城市工业的集中是城市化和城市发展的催化剂。在很多城市中改善环境质量的首要任务是控制工业污染，在消除工业污染问题上，市政当局有几种意见。一是通过实施不危及工业竞争力和经济发展的行政监督和规章，以降低工业污染。二是认为应颁布严格的规章制度，迫使污染企业降低污染或消除污染源。第三种意见认为应将污染企业或企业中释放污染的部分搬迁到郊区或其他城市，即“眼不见，心不烦”。东亚过去的几十年中，实现了工业化和经济的迅速发展，其对污染采取的对策是“眼不见，心不烦”策略，即将污染企业搬迁和将废弃物运到其他地方。该方法已被很多的城市管理者所采用。但采用此种方法在改善城市环境质量的同时，也会对接收废弃物的城市或企业主产生负面的社会、经济和环境影响。二、搬迁背景工厂搬迁是基于成本最小化和利润最大化原则的。对于重工业企业，如炼钢厂、石油化工厂来说，能否得到熟练的工人，产品是否适应市场需求，是否有必需的原材料和交通基础设施以及土地和开发成本的高低都是必须考虑的最重要的因素。因此，在城市发展工业要比农村有利，而且城市里工厂林立导致了规模经济和企业兼并，这又会促进经济进一步发展。尽管大多数有害废弃物是由城市里的重工厂产生的，但70年代前，美国的有害废弃物企业更关心的是上述传统因素而不是环境因素。然而70年代之后，随着环保法规的颁布和环保意识的提高，这些企业受到了强烈的反对。大多数人认为废弃物处理装置和焚烧厂对于改善城市环境质量是非常必要的。传统的企业选址理论和现代环境意识相结合在某种程度上使具有环境风险的企业不约而同的将下列地区作为首选，离大城市近，土地便宜易得，污染小，生态意识差，环境法规不健全及几个管辖区的交界处（三不管地区）。（一）企业搬迁国家政策在政府对经济具有很强控制力的国家，工业搬迁通常是国家工业发展政策的一部分。例如，韩国快速的工业化始于50年代末期，为了最大限度地使用自然资源和追求经济规模，工厂通常都被集中安置在选定的城市区域，并且为各种工厂提供大规模的厂房等设施。然而到60年代末至70年代初，这一政策在城市中引起了严重的结构不平衡，主要表现在轻、重工业比例失衡，极端的地区收入差别，城市和农村及地区间的发展鸿沟，大城市工业的过度集中和过度污染。韩国政府实施了一系列工业搬迁政策以减轻上述问题。1970年贸工部实施地方工业促进法，该法案的宗旨是消除汉城和其他城市间工业发展的差别，促进韩国不发达的西南和东北地区的就业。所采用的措施包括建立基础设施完备的工业区，提供含有补偿金的土地和不动产，对从韩国三个最大城市搬迁的企业给予所得税减免，对从汉城搬迁的企业给予进一步的优惠。1977年实施的工业布局法和1979年实施的汉城地区发展计划成功地使韩国的工业分散开来。根据1995年的调查，仅有10%的大企业仍留在汉城，50%的企业搬迁到汉城周边的其他地区，40%的企业搬离了汉城地区3。50年代和60年代，我国政府也计划将城市的部分重工业及职工进行搬迁，将东南沿海城市的企业搬迁到遥远、多山的西北地区（三线建设）。该计划的目的是促进边远地区的发展和满足战备的需要。（二）企业搬迁土地增值工业搬迁在某些城市中可能只是地方发展政策和土地利用计划政策的一个方面，例如，在某些历史名城的中心区域有众多的文化遗产需要保护，但是大多数情况下，这些城区缺乏规划，通过再开发可以获得更高的经济价值，我国的很多城市目前正在进行这样的再开发。70年代初期的韩国，对于有限的可利用土地的竞争使用导致利润低下的土地使用（如小的、效率低的工厂）被高效益的方式所取代（如大规模的商业和住宅开发），激烈的竞争导致土地价格急速上升，迫使政府出台严格的价格控制法规。大城市已成为土地使用再开发的目标。我国的国有企业不仅提供工作岗位，而且还为职工提供社会福利。很多大型国有企业都建有自己的医院、学校、居民小区，这一体制导致在城市中形成混乱的用地模式。这种土地利用模式因经济效益低而并非理想，因此，可以重新开发为能带来更高利润的商业用途，例如，大连的一些在居民区的大型国有企业每年几乎不能为城市创造利税，而被逐渐搬迁到郊区。搬迁计划的实施需要相关政策的支持，如动迁费补偿和税收激励等。市政当局会根据城市的发展规划鼓励或不鼓励某种企业的搬迁。在我国，很多城市都建有高新工业园区，园区管委会通常支持高技术企业的落户。事实证明，这种方法不仅对城市发展有利，而且对城市管理也是非常有效的。（三）企业搬迁城市环境管理方法正如前面所讨论的，迅速发展的城市为了改善自身的环境质量，通常将污染企业搬迁到近郊地区或城市周边的小城市。这种策略通常包含如下两种方式，一是将大城市中心区的整个企业搬迁到周边地区；二是将工业废物运到本区域外的填埋场或焚烧厂处理。事实证明这两种方法的效果是明显的。在改善区域环境质量问题上，很多经验证明将污染工业从市中心搬出的做法是很成功的。由于大城市周边地区通常污染程度较小，因此，暴露污染对公众身体健康损害的风险大大降低了。不仅如此，如果管理得当，搬迁对那些设备老化的企业来说是一个很好的机会，企业可以采用先进的生产线，或安装污染排放少的处理设备。然而事实上这些方法通常会带来严重后果，尤其是对于接受废弃物的城市。除了搬迁企业带来的直接的环境负担外，这些城市还必须承担相关的非直接的社会、经济和生态负担，这些问题可能是很严重的，但是在编制计划和实施时，他们却被忽视了。其原因在于污染企业和工业废物通常是按这样的方向转移的，由于大城市流向小城市，从中心区到郊区。此外，接受污染企业的城市以发展地方经济为中心的政策，环境意识缺乏，以及较低的或完全缺失的环境标准和制度对污染企业的集中起到了推波助澜的作用。在我国东部，很多经济水平高、环境意识强的企业已经或正在采取搬迁的方法来解决工业污染问题。大连市政府将城市发展、土地利用计划和环境管理等几方面结合起来，成功地进行了工业搬迁。与此相类似，韩国企业搬迁始于7080年代末，汉城的污染企业被搬迁到了周边像安山这样的小城市。对于安山来说，经济增长是重要的，因此市政当局毫不犹豫地接受了这些污染企业。今天，像安山这样的城市仍然接受来自其他城市的污染，常见的方式是韩国大城市将工业废弃物运到周边城市，而不是将污染企业全部搬迁。目前，日本已经解决了大部分的企业污染问题，其工业搬迁是通过输出固体废弃物实现的。三、两个城市工业搬迁的典型事例随着城市的持续发展，管理工业污染和废弃物的任务将变得越来越具有挑战性，地方政府面临的城市环境管理的责任集中体现在下面两个城市的企业搬迁中。（一）成功的故事大连大连市位于我国北部的辽宁省境内，是一座拥有540万人口的港口城市，而且是重要的工业基地。随着80年代经济增长，大连的空气和水污染迅速增加。为解决污染问题，市政府进行了污染排放调查并确定了主要污染源，随后采取了一系列控制方法，包括要求特定污染企业限期安装排污口处理装置，通过环境影响评价和其他方法预防新污染源的形成，提高政府在污染处理方面的投资。除了上述直接措施，大连市开始改变她的经济结构。像冶金、化工、石油化工和水泥这样的主要污染企业被逐渐迁出市区，取而代之优先发展低污染的加工和服务型企业，如高技术、金融、旅游、商业和贸易。搬迁计划始于1995年，到1998年末，市政府列出的115个搬迁企业中已有73%搬迁完毕5。1996年大连市共排放废气1010亿米3，其中840亿米3来自工业加工过程，废气中的主要污染物是SO2和悬浮颗粒。这些污染物主要是由发电厂、冶炼厂和水泥厂产生的。大连的废水主要来自工业生产和生活用水，排放废水中的主要污染为是COD，悬浮颗粒，重金属和废油。尽管生活污水量逐年增加，但按照1996年大连年鉴，工业废水仍占总废水量的73%。1998年化工和石油化工企业的污水排放占全部工业排放水的87%6。工业搬迁的环境效益是很明显的。到1998年底，大连市工业污水总排放量减少了410万吨，COD减少了14300吨，废油减少了2700吨6。大连的工业搬迁是成功的，搬迁不仅解决了城市污染源问题，改善了环境质量，而且为城市发展提供了更多的土地，更多的公园和菜地。大连市对改善环境质量的不断努力获得了国家和世界的高度评价，1997年，大连市被国家授予“环境示范城市”。我国有很多大城市的情况与大连类似，可采用与大连相同的方法进行环境质量的改善。但是对于接受污染的城市的环境质量有何影响一直未有深入地监测与研究。因此，现在认为这种作法完全是合理的，并向其他城市推广显得过于匆忙。（二）汉城环境的救星安山安山位于汉城以南30公里，1997年开始被韩国政府列为板屋工业园区，主要用于处理汉城的废弃物以缓解汉城的环境压力，很快这个工业园就发展成了安山市。为解决汉城日益严重的污染问题，韩国政府1971年，1977年和1979年先后颁布了污染防治法，工业布局法和汉城城市发展计划。其主要目的是要求汉城的污染企业搬迁，被搬迁的企业中很多在安山重新建厂。汉城市政府对污染企业采取了一系列税收措施以促使其搬迁，如三年免税，二年减税。搬迁始于1978年，1979年，1813家严重污染企业和居民区内的企业搬出了汉城，1980年搬迁企业达到了2058家，到1992年底已有1168家从汉城搬出的企业落户板屋工业园，其中551个是从汉城中心区搬迁的。在搬迁到板屋工业园的企业中，48.3%从事金属加工，19.3%从事化学生产，14.1%从事染料和皮革生产3，4。由于污染企业集中（如污水处理厂，固废焚烧厂）且与居民距离很近，因而安山产生了很严重的空气污染。 2001年，板屋工业园测定的二恶英的浓度是全国平均浓度的八倍（安山大气中二恶英浓度是1.149Pg TEQ/m3）。这主要是由于小规模焚烧炉工作温度低于去除二恶英的标准温度。安山市有690个小规模工业废弃物焚烧炉，其中424个焚烧炉集中在板屋工业园，而424个中的半数垃圾焚烧量很低，每小时不足200公斤7。水污染是安山市最严重的环境问题。世瓦湖是一个位于海边面积达56.5平方公里的人工海水湖，原本是用于向海岸边的居民供水（海水转化成淡水）。1994年堤坝完工后，高浓度的排放污水引起了严重的污染。调查发现安山市和板屋工业园是湖水污染的罪魁祸首。每天排入世瓦湖的污水BOD达26973kg，其中27%来自板屋工业园，25%来自安山污水处理厂的排放水，而且湖水中65%的N和62%的磷来自安山7。安山的环境失误是由几个潜在因素造成的。首先，工业搬迁的目的是为了减轻汉城的污染问题，而没有考虑安山市的污染承受能力。第二，没有制度和规定要求搬迁企业对环境的破坏负责。一个时期关心环境被看作是阻碍经济发展甚至与政府作对，小的搬迁企业很少或根本没有对环境质量负责的意识。第三，安山的城市发展规划不合理。按照规划，安山市的人口2002年将达到30万人，各种基础设施也是以此为标准设计的，然而1991年安山市人口已超过30万人，2001年达到了58万人。这种人口快速增长主要是由于搬迁企业大量雇佣工人所致，如板屋的100000名工人大部分住在安山。1975-1989年，安山平均年人口增长率达到了21.2%，是首都汉城人口增长率最高的地区4。今天，安山的非政府环境组织和市政当局都积极为公众的环境权利改善而努力着，韩国环境部正在世瓦湖北征地10万米2用于建造“特殊废弃物”处理厂以彻底解决污染问题。四、城市企业搬迁，任重而道远从长远观点看，工业搬迁不可能是一个一劳永逸的环境政策，除非所有的污染排放和污染效应都可以消除。输出污染的城市在追求正面效益的时候，也应该考虑接收污染城市的环境问题，然而遗憾的是市政当局几乎没有动力去关心所管辖区域外的环境问题。现在的法律制度和经济体系几乎不能对这样的严峻问题提供支持。例如，我国的环评体系主要针对改善城区的环境质量，这个环评体系并没有强调如何得到这种改善，而只是为城市改善环境提供了一种动力，即将污染源搬出城市辖区的动力。然而，由于越界污染问题是一个生态学问题，例如由于风向原因，所沢市二恶英重又返回到东京，通过河流系统，以灰尘形式落到土壤中的二恶英最终被冲进了东京湾，就像飞旋标一样二恶英又回到了它的发源地。因此，城市及周围区域必须被看作一个生态整体，而且应将更多的生态概念融入城市环境管理中。为从根本上解决环境问题，首先必须提高管理者的认识。这种需求对于像我国这样快速城市化伴随着快速工业化的国家来说尤为迫切。目前我国的城市化比例是36%，政府宣布到2020年城市化比例将达到60%2，今后二十年，将有数百个城市形成和发展起来，确保发展中的城市不会为追求短期经济效益而盲目引进污染企业，应当从其他城市的经历中汲取经验教训，而且提高管理者的知识，发展科学，完善法律、经济和激励政策，对于环境管理来说是非常必要的。参考文献1 World Bank. Urbarn Policy and Economic Development M. An Agenda for the 1990s，Washington，D.C，20212 国家统计局城乡经济调查组. 1997年中国城乡经济统计年鉴M. 北京: 中国统计出版社，1997，106113.3 West Regional Industrial complex Management Corporation，Korea，West Industrial Corporation Fifte