关于应急预案体系建设情况调研报告

1 / 12 关于应急预案体系建设情况调研报告 遵照国务院领导同志批示精神，为完善我国应急预案体系，提高应急管理水平，从 20*年 2 月开始，国务院应急管理办公室组织对全国应急预案体系建设情况进行了专题调研。其间，对各地区、各有关部门应急预案体系建设情况开展了书面调研；赴甘肃、辽宁、湖南 3 省开展了实地调研，并在当地分别召开 3 次周边省份应急办主任会议；在北京先后召开了 3 次座谈会，听取部分 省省（区、市）和部门及 有有关专家意见。同时， 在在中国应急管理杂 志志开展 “ 完善应急预案 管管理 ” 征文活动，征集 论论文 354 篇。在此基 础础上， 对应急预案建设 成成效、问题及原因等， 进进 行了认真总结和分析 ，提出了相关意见建议 。 一、我国应急预案 体体系建设成效显著 我 国国应急预案编制工作始 于于上世纪 80 年代，地 震震、国防科工等部门借 鉴鉴国际经验，编制了破 坏坏性地震应急反应预案 、核应急计划等。 XX 年年我国成功应对 “ 非典 ” 疫情以后，应急预案 体体系建设进入快速发展 阶阶段，经过近十年的建 设设，取得了显著成效。 （一）应急预案体系基 本本形成。截至 2016 年年 11 月，全国（不含 党党委、军队系统）共编 制制各级各类应急预案 5550 余万件，涵盖了自 然然灾害、事故 灾难、公 共共卫生事件和社会安全 事事件等各个领域。其中 ，编制国家总体应急预 案案 l 件，专2 / 12 项应急预案 228 件，部门应急预案 1 56 件；省级应急预 案案万件，市级应急预案 万万件，县级应急预案万 件件，乡级应急预案万件 ；社区（村）应急预案 万万件，企业应急预案万 件件，学校应急预案万件 ，驻外机构应急预案 1550 件。各级政府及其 有有关部门均结合实际编 制制了应急预案，中央企 业业应急预案编制率达到 1100%，矿山、危险 化化学品、建 筑施工等重 点点行业领域应急预案实 现现了全覆盖。 （二） 应应急预案质量明显提高 。各地区、各有关部 门 围围绕如何增强应急预案 的的针对性、实用性和可 操操作性，做了大量工作 。一是出台应急预案管 理理办法。北京、辽宁、 山山东、广东等 15 个省 （区、市）和环境保护 部部、安全监管总局等 6 个个部门出台了应急预案 管管理有关规定，对应急 预预案的编制内容、程序 等等进行规范。二是组织 开开展应急演练。通过演 练练查找问题，完善预案 。三是及时组织修订预 案案。如江西、湖北等从 XXX 年开始全面启动了 应应急预案的修订工作， 并并纳入每年工作计划， 定定期修订完善。国家行 政政学院与德国国际合作 机机构在中德灾害风险管 理理项目中，开展了地方 政政 府 公共风险治理与预 案案优化试点，广东、重 庆庆等省（市）在预案编 制制的标准化、规范化、 流流程化方面进行了有益 的的探索。四是编制预案 操操作手册。浙江、安徽 、广西、陕西等 10 个 省省（区、市）和人民银 行行等 3 个部门组织编制 了了应急预案操作手册； 陕陕西还编写了应急预案 手手机版本，为领导决策 提提供最方便、3 / 12 最直接的 服服务。五是加强基层预 案案编制指导。吉林、上 海海、湖南等 7 个省（区 、市）和卫生部等 8 个 部部门制定了基层应急预 案案编制指南，指导基层 单单位编制预案 “ 明白卡 ” 。这些工作体现了各 有有关方面对应急预案体 系系建设的 高度重视和对 应应急预案认识的不断深 化化，推动应急预 案质量 明明显提高。 （三）应 急急预案发挥了重要作用 。应急管理体系建设之 初初，“一案”一定程度 上上承载了带“三制”的 功功能。应急预案体系的 快快速、全面发展，大大 促促进了各级各类应急管 理理机构建设和应急管理 法法制机制完善，增强了 人人们的忧患意识和安全 防防范意识，也提高了各 级级政府及其部门、企事 业业单位、社会团体和基 层层组织等防范和处置突 发发事件水平，全方位促 进进了我国应急管理工作 。突发事件发生后，各 地地区、各有关部门和单 位位大多能够按照应急预 案案，进入应急响 应状态 ，开展处置工作。据初 步步统计， XX 年以来， 国国家层面共启动国家 自自然灾害救助应急预案 应急响应 165 次、 国家防汛抗旱应急预 案案应急响应 145 次 ，为有力有序应对灾害 提提供了依据。在 2016 年大规模撤离我在利 比比亚人员行动中，我国 第第一次启动了国家涉 外外突发事件应急预案 i 级响应，产生了良好 的的社会反响。 （四） 编编制应急预案逐渐成为 社社会共识。随着应急预 案案体系建设不断深化和 作作用的日益凸显，社会 各各界对应急预案的重视 程程度不断提高，编制和 完完善应急预案成为各地 区区、各4 / 12 有关部门和多数 行行业应对突发事件的自 觉觉行为。灾害救助、防 汛汛抗旱、地震救援、森 林林防火、交通运输、海 上上搜救、矿山、卫生应 急急、社会治安、金融等 一一些行业领域正呈现出 由由当初的“要我编预案 ”向“我要编预案”转 变变；企业、社区、学校 等等基层单位普遍将应急 预预案建设作为加强管理 的的重要内容，融入日常 工工作；一些地方在非常 发发突发事件发生后，及 时时总结经验教训，举一 反反三，编制应急预案； 近近年来陆续建立的泛珠 三三角区域内地 9 省（区 ）、黄河流域 4 省（区 ）等区域间应急管理联 动动机制，也普遍将编制 应应急预案作为开展应急 联联动 的重要抓手，通过 预预案明确责任、完善机 制制、强化能力。 在调 研研中大家一致认为，我 国国在不到十年时间内形 成成了有中国特色应急预 案案体系，并在应急管理 中中发挥了积极作用，这 关关键是得益于中国特色 社社会主义制度，得益于 党党中央、国务院的坚强 领领导，得益于各级党委 、政府的高度重视。 XX年，中央政治局常委 会会专门听取和审议应急 预预案编制工作；国务院 连连续多年召开有关会议 对对应急预案编制工作进 行行部署；党和国家领导 同同志多次对完善应急预 案案体系作出重要批示； 突发事件应对法等 多多部法律法规对应急预 案案编制工作作出明确规 定定，为推进我国应急预 案案体系建设指明了方向 、奠定了基础、提供了 有有力保障。总体来看， 我我国应 急预案体系建设 已已由“从无到有”阶段 进进入“从有到优”的新 阶阶段。5 / 12 下一阶段，必须 将将提升应急预案质量作 为为工作重点，推动我国 应应急管理工作水平不断 提提高。 二、存在的 问问题及原因分析 在充 分分肯定成绩的同时，各 地地也普遍反映，我国应 急急预案体系建设还存在 重重数量轻质量、重编制 轻轻使用等问题，特别是 应应急预案的实用性、针 对对性和可操作性有待进 一一步提高。对于这些问 题题的成因，我们在调研 中中和大家进行了反 复研 究究和探讨，综合各方面 意意见，主要有以下几个 方方面：（一）对应急预 案案的功能定位认识不一 致致。目前，国家有关法 律律法规和文件对应急预 案案的内涵定位没有统一 表表述，各方面对预案到 底底应该规范哪些方面内 容容的认识也不尽一致， 主主要体现在两个方面： 一一是对预案是否包含应 急急体系建设任务认识不 一一致。 XX 年至 XX 年 全全国开始大规模编制应 急急预案 时，正是我国应 急急体系建设的初始阶段 ，应急队伍、物资、装 备备、设施等还不健全、 不不完善，应急预案承担 了了推进应急体系建设的 任任务。但随着应急体系 建建设规划的编制实施， 应应急预案是否还包含这 些些内容，各方面理解不 尽尽相同。有的认为，应 急急预案应该是基于现有 条条件制定的应对工作方 案案，预案中的保障部分 应应该是现有的队伍、物 资资等情况，而不是建设 性性的任务要求，是“看 菜菜吃饭”，这样才能提 高高预案的可操作性。也 有有的认为，预案不仅是 应应对具体突发事件的处 置置工作方案，还应当具 有有一定的前瞻性，要着 眼眼于突发事件应对工作 需6 / 12 需要，提出不断加强队 伍伍建设、物资储备、装 备备完善等要求，是“点 菜菜吃饭”。二是对预案 应应规范的环节认识不一 致致。有的认为，应急预 案案应当贯穿应急管理的 全全过程 ，包括预防与应 急急准备、监测与预警、 应应急处置与救援、事后 恢恢复与重建等各环节的 内内容，特别是强调要学 习习借鉴美国等先进国家 近近年来突出应急准备的 理理念。也有的认为，应 急急预案仅应定位于事发 后后的应对工作方案，侧 重重规范应急响应措施， 强强调怎么做、谁来做、 拿拿什么做等具体问题。 实实际工作中，由于对应 急急预案内涵的认识不一 致致，以致许多应急预案 包包含了应急体系建设和 预预防与应急准备等方面 的的内容，这些工作没有 真真正落实或要求过于原 则则，影响了预案的实用 性性。 （二）对不同类 别别，不同层级应急预案 的的内容缺乏区 别规定。 我我国应急预案体系分为 总总体预案、专项预案、 部部门预案、地方预案、 企企事业单位预案和重大 活活动预案等六大类，对 不不同类别和不同层级的 预预案应该包括哪些方面 的的内容目前还没有明确 界界定。 举例来说，政 府府及其部门编制的应急 预预案与企事业单位应急 预预案之间的内容应该有 所所区别；专项预案和部 门门预案中，规范突发事 件件应对的应急预案与规 范范队伍物资保障、重要 目目标物保护、重大活动 保保障的应急预案之间内 容容应该有所区别；国家 层层面应急预案与省、市 、县、乡等不同层级的 应应急预案之间，预案的 体体例和内容应该各有侧 重重。由于缺乏相7 / 12 应规定 ，加上对预案理解不深 ，一些地区和单位简单 照照抄照搬其他类别应急 预预案或上级应急预案， 以以致格式雷同、内容相 仿仿、上下一般粗、体系 性性重复。一些基层社区 应应急预案甚至还包括指 导导思想、基本原则等指 导导性的内容表述，篇幅 冗冗长，管用措施少，且 没没有将责任落实到人。 （三）编制预案前缺 乏乏对风险隐患和可调用 应应急资源的系统分析。 风风险评估和应急资源调 查查是制定应急预案的基 础础。预案编制人员必须 十十分了解本地区、本行 业业的风险隐患、致灾因 子子等，并且正确评估自 身身的应 对能力，在此基 础础上制定具体的应对方 案案。这也是美、英、德 、日、澳等国家应急预 案案管理的基本要求。但 我我国大多数地方和部门 在在编制应急预案时，缺 乏乏对风险和应急资源现 状状的系统分析，大家互 相相抄袭，没有结合应急 资资源和周边可以调用或 支支援的应急资源，提出 恰恰当的应对方案。 （ 四四）应急处置措施缺乏 可可操作性。应急处置是 应应急预案的核心内容， 处处置措施是否管用、处 置置责任是否明确是决定 应应急效果的关键，也是 检检验预案是否管用的最 重重要方面。调研中发现 ，一些地方在编制应急 预预案时没有对突发事件 及及其衍生事件 进行系统 分分析，缺乏情景模拟和 假假设，也没有组织相关 部部门进行充分讨论，以 致致预案中对处置措施的 考考虑很不周全，存在单 一一部门措施多、综合协 作作措施少，后方指挥8 / 12 措 施施多、前方组织措施少 等等突出问题。也有的预 案案对应急措施的要求过 于于原则甚至内容模糊， 或或者不切实际，影响了 预预案的可操作性。 （ 五五）缺乏严格规范的应 急急预案制定、修订程序 。一些部门和地方在预 案案编制工作中程序过于 简简单、要求不严。一是 缺缺乏统筹规划，造成预 案案重复、交叉甚至冲突 ，同时还存在空白地带 。二是缺乏沟通，没有 组组织相关方面人员共 同 参参与编制工作，有的甚 至至不征求相关单位意见 就就直接报送审核。三是 缺缺乏严格审核，大多数 地地方政府不召开专题会 议议对预案进行审核，印 发发文种也规格不一。四 是是缺乏备查备案，对下 级级预案和属地垂直管理 单单位预案无备案要求， 造造成条块结合不紧密， 预预案不衔接。同时，各 地地普遍反映，当前基层 应应急管理综合办事机构 人人员少、任务重、经费 缺缺，队伍素质参差不齐 ，这也是影响应急预案 管管理水平的一个重要原 因因。 （六）尚未建立 应应急预案持续改进机制 。作为应对突发事件的 工工作方案，应急预案应 该该是一个有生命力的文 件件 ，需要根据法律法规 修修订、应急演练和实际 应应对的经验教训以及风 险险评估、组织机构变化 等等，适时进行修订。但 实实践中很多单位把编制 应应急预案作为一种任务 ，有应付的思想，编完 之之后就束之高阁，在应 急急准备和应急处置中仍 然然按经验办事，以致不 能能及时发现预案中的问 题题，对预案进行修订完 善善。同时，目前大部分 应应急演练是根据脚本进 行行的，重“演”轻“练 ”，9 / 12 场景轰轰烈烈，却 没没有体现突发事件应对 的的偶然性和不确定性， 达达不到检验预案的目的 。一些地方、部门和单 位位在人员、机构、应急 资资源情况等发生了重大 变变动，也 没有对应急预 案案进行及时修订，使预 案案的时效性大打折扣。 三、意见和建议 应急预案编制过程既是 一一个总结经验教训、统 一一认识的过程，也是一 个个探索规律、完善流程 、创新制度的过程，编 制制和实施应急预案在应 急急管理中具有不可替代 的的作用。针对当前应急 预预案体系建设中存在的 问问题，在征求部分地方 、部门和专家、社会各 界界意见基础上，形成了 以以下意见建议：（一） 区区别界定总体应急预案 和和其他应急预案定位。 总总的来说，应急预案是 体体制机制的重要载体， 是是法律法规的必要补充 ，但具体到不同的预案 ，在定位上应有 所区别 、有所侧重。总体应急 预预案定位于应急预案的 总总纲，强调其政策性和 指指导胜，对突发事件应 对对的各个阶段，特别是 预预防和应急准备阶段的 建建设和管理提出明确要 求求；专项预案和部门预 案案等其他应急预案，则 定定位于立足现有资源的 应应对方案，以是否管用 为为标准，强调做什么、 谁谁来做、怎么做、何时 做做、用什么资源做等具 体体应对措施，突出其针 对对性和可操作性。 （ 二二）明确不同类别、不 同同层级应急预案编制内 容容。在类别上，一方面 ，要区分政府及其部门 应应急预案、单位和基层 组组织应急预案，明确内 容容的不同要求；另一方 面面，对保护10 / 12 重要目标物 、保障重大活动、提供 队队伍物资装备资金等资 源源保障而制定的应急预 案案，要在内容上提出不 同同要求，努力提高预案 的的针对性。在层级上， 要要从国家、省、市、县 、乡等不同层级，对预 案案内容提出不同要求， 切切实解决“上下一般粗 ”的问题。具体来说， 国国家层面应急预案侧重 明明确突发事件的应对原 则则、组织指挥机制、预 警警分级标准和事件分级 标标准、信息报告要求、 分分级响应及响应行动、 应应急保障措施等，重点 规规范国家层面应对行动 ，同时体现政策性和指 导导性；省级层面应急预 案案重点规范省级层面应 对对行 动，同时体现指导 性性；市级 XX 县级层面 重重点规范市级 XX 县级 层层面应对行动，体现应 急急处置的主体职能；乡 镇镇层面则重点体现先期 处处置特点。 （三）规 范范应急预案编制程序。 着着重强化四个环节：一 是是建立应急预案的规划 制制度。由各级政府制定 本本级政府及其部门应急 预预案编制规划，加强预 案案的衔接与配套，形成 完完整的预案体系。单位 和和基层组织也可根据需 要要制定本单位、本基层 组组织应急预案编制计划 。二是将风险评估和应 急急资源调查作为预案编 制制的基本前提。要针对 突突发事件特点，识别事 件件的危害因素，分析事 件件可能产生 的直接后果 以以及次生、衍生后果， 评评估各种后果的危害程 度度，提出控制风险、治 理理隐患的措施。要全面 调调查本地区、本单位第 一一时间可调用的应急队 伍伍、装备、物资等应急 资资源状况和合作区域内 可可请求援11 / 12 助的应急资源 状状况，必要时对本地