浅析药品市场信用制度的建立

1 / 10 浅析药品市场信用制度的建立 摘要：目的探索我国建立和完善药品市场信用制度的可行性。方法通过对我国药品市场信用制度缺失状况进行分析，从上位法、现有规定的操作性、信息记录和信用评价指标等方面阐述我国药品市场中信用法律制度建立所遇到的问题，借鉴国外药品市场信用制度的成功经验。结果必须尽快建立和完善药品市场经济信用法律制度。结论设立惩罚失信行为的法律规范，提高失信者失信成本；设立采集和使用信用信息的法律规范，提高社会信用信息对称程度；及时修订法律法规，解决企业信用体系的法律框架问题；建立和完善公示制度，设立信用 评估的统一规范，增强信用评估结果可信度。 关键字：药品市场 市场信用 分类管理 完善市场经济，加强市场经济的法治化，一直是发展市场经济的根本。但是，就现代市场经济的本质而言，完善的市场经济更应该是一种基于信用机制的经济体制。对此，我国的民商法律有明确的表述，如民法通则第 4 条规定，民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。票据法第 10 条规定，票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。 2 / 10 合同法第 6 条亦规定，当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。可以说，与信用相关的法则渗透了我国整个调整市场经济活动的法律规范。我国药品市场已初具规模，在供销链链接、竞争机制、价格形成与管理、品质保证、广告管理等诸方面虽取得一定的成绩，但在经济转型时期，制售假劣药品行为和违法经营等行为屡禁不止，即使进行突击大检查或 “ 严打 ” 等手段，在地方保护主义等防护伞下也只是治标的办法，可以说，医药市场依旧面临着严重的信用缺失问题。 1 我国医药市场主体信用缺失现状 1 1 广义药品市场的主体信用缺失 广义的药品市场主体信用，是指药品市场的 主体 (包括药品研发、生产、经营和使用的企事业单位 )在微观经济活动中，以诚实守信的态度开展经营活动，遵守契约关系规则，合理追求利润最大化的意志与能力。它包括很多方面的信用，诸如财务信用、合同信用、借贷信用等等。现今广义上的药品市场主体信用缺失主要表现在：市场交易行为主体之间严重缺乏信任；合同信誉遭到严重破坏，债务纠纷不断；市场交易行为的失信。 1 2 狭义的药品市场主体信用缺失 狭义的药品市场主体信用是指药品市场的主体在研发、生产、经营和使用等过程中，为保证药品的安全、有效3 / 10 而遵守药品监督管理部门 制订的各项法律、法规以及有关行业标准和企业内部质量管理规范的意志和能力，并因此取得社会信任的程度 j。现今狭义上的药品市场主体信用缺失主要表现在：市场主体在设立过程中存在不规范行为，内部制度不健全；市场经济秩序混乱；在药品研制环节，研制不规范、资料造假等违规行为时有发生；在药品生产环节，企业经营者的责任意识、质量意识和守法经营意识淡漠，忽视质量管理，把产品标准、检验设备、管理制度等作为应付检查的摆设；在药品经营环节，经营企业过多过乱、层层加价，出租柜台、挂靠经营、虚假广告、非法市场等不法经营行为屡禁不止；在药 品使用环节，降低质量要求或者从非法渠道采购药品的问题在基层和农村仍然存在，不合理用药现象较多；不正当竞争屡禁不止。 2 针对当前法律环境，我国药品市场中信用法律制度的建立所遇问题 2 1 上位法的缺失 近期，全国不少地区纷纷着手重建社会信用。但是从各地建设社会信用体系的试点情况来看，推进社会信用制度建设的最大障碍是法律障碍，因为目前在我国尚没有一部国家法律涉及到社会信用体系的基本构架与实施细则。 在药品市场信用方面，尽管国家食品药品监督管理局4 / 10 于 XX 年 9 月出台了药品安全信用分类管 理暂行规定 (后文简称暂行规定 )，此规定对信用信息档案的建立和交流、信用等级的定义与分化、企业信用的激励与惩戒及其监督管理四个方面做了详细的要求，是对企业信用的征信和信用评价的有效尝试，但在实际操作过程中，因缺乏上位法的支撑，往往规定中所要求的款项不能实行或不能达到立法本意。如对失信企业的信息披露，因现行法律只限定了诚实守信的原则，而行政处罚法、行政许可法及药品管理法都没有明确规定信息披露的对象，是否可以对公众公布，为避免对外公布企业信息的行政诉讼，药监执法部门只能在系统内披露企业失信信息，从而 导致了企业失信成本过低。 2， 2 现有规定的操作性不强 除了上述暂行规定在信息披露方面的难点外，暂行规定在实际操作中也存在惩戒和激励的措施过少过轻的问题。一些惩戒措施对企业的失信行为惩罚过轻，同时对企业守信行为的激励过少，从而既起不到对企业失信的惩罚作用也激励不了企业自动守信。 2 3 信息记录不完全，缺乏统一的信用评价指标 因暂行规定对信用档案中应涵盖哪些内容也没有统一的说法，其中第六条、第七条分别规定了信用档案应该包括和不应包括的内容，但规定中限定档案内容不包括药品、医疗器械监督管理法律、法规、规章和各项政策调整范5 / 10 围之外的行为，其具体是什么并未明确，所以造成各地的药品企业信用档案内容不一、信息记录也不完整。同时，由于缺乏统一的信用评价指标，各地对暂行规定中信用评价原则的理解不同，实际操作中掌握的尺度也不一样，往往只有定性的指标，缺乏一个定量的指标。 3 国外设立的有关信用的法律制度及其特点 欧美发达国家的信用市场经过数百年的培育和发展，形成了比较完善的信用体系和管理机制。一方面，通过长期的市场竞争和交易制度的完善，培育起了 “ 讲信誉者生存、不讲信誉者 淘汰 ” 的良好信誉机制和信用环境。另一方面，这些国家大多都以立法的形式保证了信息披露公平、公正和迅捷，并通过完善非政府的市场信息披露和社会信用评级体系，进一步增强了市场的公开和透明，最大限度地降低了信用交易双方的信息不对称，使授信方能够更加准确地掌握受信企业的信誉、信用状况，以较低的成本和较高的准确性甄别出不同信誉价值的企业类型，实现了信用市场中唯一稳定的博弈均衡 (授信，守约 )J。上述 2 个方面使信用市场中的违约率大大降低，同时也使授信方判断的受信企业违约概率维持在较低的水平上，从而形成提供信誉资源与信用资源的激励和有效供给。 3 1 国外信用管理的立法简述 6 / 10 在世界上信用管理相关法律比较健全的国家基本上都是发达国家，因为只有市场上信用经济成分相当大时各类信用管理服务才出现，才需要信用管理相关的基础法律来维持市场规则，只有信用管理专业法律健全的国家，才能上升为征信国家。 美国在信用管理上的相关法律、法规目前已有 l7 部，涉及信息采集、加工、传播、使用等各个主要环节，公平信 用报告法是其核心法律。 1995 年 10 月，欧洲会议通过了欧盟的个人数据保护纲领，这是欧盟在信用领域的第一个公共法律。与美国不同的是欧盟建立资信评估体系是以政府为主导，而美国建立市场评估体系是以市场为主导。 在亚洲，有消费者信用管理专业法律的国家和地区包括13 本、韩国、台湾、香港。 3 2 国外信用管理法律的特点 3 2 1 有关信用管理的法律规范比较完善从整体上了解，发达市场经济国家有着比较完善的法律规范，所有现行的信用管理法律基本都包括信息的采集、加工、传播及使用等环节，并且整个法律体 系不仅包括对个人信用体系的规制也包括对企业及政府信用体系的规制。 (1)有着市场化程度较高的信息中介服务机构，使得政府不必亲自参与信用信息的收集和评价，专业化的中介机构可为其提供信用信息，在信用信息收集、加工和传递方面7 / 10 更有效率同时也减少了政府成本。 (2)法律对提供信用信息的中介机构也有较多完备的规制，使得中介机构能提供有效信息。 (3)建立了信息公开的法律制度，如 1966 年颁布的信息公开法和 1976 年颁布的阳光下的联邦政府法使得许多案件调查过程和方式都及时传递给公众和企事业单位，保障和增强了政 府的信用度。 3 2 2 致力于维护市场公平竞争从外国信用管理专业法律的立法角度看，主要通过以下原则来维护市场公平竞争： (1)消除信用交易中的信息不对称影响的原则。 (2)金融机构平等和正当经营的原则。 (3)控制信用工具发行的原则。(4)强制性开放征信数据原则。 (5)指导征信机构的工作方式，并使其提供真实信息的原则。除法律外，美国政府还出台了一些信用管理有关的规则，最著名的有 “ 统一消费者信用准则 ” 和 “ 统一商业准则 ” 。 (6)法律系统配套，具有相容性。 3 2 3 具有保证信用法律体系正常运转的奖惩机 制为使得信用管理法律有效的执行，发达国家都有各自保证信用法律正常运转的奖惩机制。 4 建立和完善药品市场信用法律制度的探索 4 1 对广义药品市场的主体信用缺失规制的建议 4 1 1 设立惩罚失信行为的法律规范，提高失信者失信8 / 10 成本现代市场经济中，信用不仅仅是一个道德范畴，更是一个经济范畴。因此，信用问题就不仅仅是一个道德问题，也是一个经济问题、法律问题。法律与道德应当相辅相成，相互促进，如果法律无所作为，道德也是苍白无力的。假、冒、伪、劣产品充斥市场，合同违约、商业欺诈随处可见，三角债、拖 欠款和银行不良债权反复出现。造成上述信用危机的原因有很多，但主要的是法律缺乏有效的失信惩处机制，加上执法不严、违法不究，就使得法律规范力和强制力居然成为对市场交易中的失信行为毫无办法的软约束。 我国的民法通则、合同法和反不正当竞争法规定了诚实信用原则，作为民事行为的指导性原则。但在司法实践中，上述法律都没有可操作性的条款，针对性也不强，对于个人失信行为没有明确规定惩罚力度和方式。这种信用法律制度的真空状态，使失信者的失信行为不仅得不到应有的惩罚，而且客观上降低了失信者的失信成本，对失信者 的失信行为实际上是一种鼓励。低微的 “ 失信成本 ” 显然不足以起到惩前毖后的作用。 4 1 2 设立采集和使用信用信息的法律规范，提高社会信用信息对称程度目前，我国的经济体制正处于由计划经济向市场经济的过渡阶段，资信服务行业也还在建立过程之中。只有对信用信息的来源和取得方式，对信用信息的采集和使用作出明确的法律规定，才能确保信用信息的完全和9 / 10 对称。事实上，当前我国信用信息的采集和使用并没有法律依据。由于信用信息的相对封闭和分散，或者对信用信息的采集和共享缺乏相关的法律限制，都可能造成市场主体信用信息不完全或不 对称。而信用信息不完全或不对称的直接后果就是不公平使用信用信息，从而造成信用混乱。 4 2 对狭义的药品市场主体信用缺失规制的建议 4 2 1 及时修订法律法规，解决企业信用体系的法律框架问题建立、健全完善的药品市场信用法律法规体系是建立并正常运行药品信用体系的保障。近 5 年内，在社会信用管理方面，国家可能会陆续出台政府信用息公开管理办法、企业信用管理条例等，药品监督管理部门可以在国家综合性信用管理法律、法规的基础上，抓紧研制究制订有关药品市场信用体系的法律、法规和行政性规章，如药企业信 用等级评价办法、药品企业信用信息公开办法等，推进药品市场信用体系建设依法进行，做到有法可依。 4 2 2 必须建立和完善公示制度，设立信用评估的统一规范，增强信用评估结果可信度一方面对