浅论深化基层医药卫生综合体制改革工作的实践与探索

1 / 12 浅论深化基层医药卫生综合体制改革工作的实践与探索 摘要： 2016 年国务院以 “ 强基层、打基础、建机制 ” 为载体，启动公立医院医药卫生体制改革工作，惠及全国千家万户百姓，实现 “ 群众得实惠，卫生得发展、政府得民心 ”的基层医改工作目标。文章从一个县级开展医改工作的经过论述深化基层医药卫生综合改革的工作思路。 主题词 : 卫生 综合医药 改革工作 思路 随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，人民群众对改善医疗卫生服务、降低就医成本提出了新的更高要求。然而，医药领域存在的 “ 看病难、看病贵 ” 等问 题，依然是人民群众最关心、最希望解决的现实问题，也是容易引发各种矛盾纠纷、破坏社会公平、危害社会稳定的重要诱因。为此，国务院从 2016 年起，启动了公立医院医药卫生综合改革工作，如何执行好国家、省、市等上级文件，稳妥推进乡镇一级卫生院综合改革，实现 “ 群众得实惠，卫生得发展、政府得民心 ” 的基层医改工作目标。本文以靖西县推进基层医药卫生体制改革的工作方法和取得的成效进行论述。 一、基本情况 靖西县地处广西西南边陲，边境线长 152.5 公里，总2 / 12 面积 3322 平方公里，辖 24 个基层乡镇卫生院，全县总人口62.98 万人，是百色市 12 个县（区）和广西 8 个边境县（市、区）中人口最多的县份。 2016 年 3 月份正式启动乡镇卫生院综合医药卫生体制改革工作以前，全县乡镇卫生院共有在职在编人数为 285 人，编外人员 262 人，卫生院人员缺编严重，医资力量薄弱。医疗卫生体制改革工作启动后，经重新对乡镇医疗机构人员进行核定，总人数为 828 人，人员编制数增加了 553 人，有效解决了历年卫生院因工作人员不足，职工一直超负荷的工作状况。 二、扎实推进基层医药卫生体制改革的工作方法 乡镇卫生院医药卫生体制改革工作牵涉千家万户农民群众利 益，为了顺利推进此项工作，实现基本药物零差率销售全覆盖，确保城乡居明不出社区、不出乡村能看病、看得起病、看得好病的人人享有基本医疗卫生服务，达到 “ 群众得实惠，卫生得发展、政府得民心 ” 的目标。靖西县人民政府从本县县情出发，突出 “ 五弄清 ” 坚持 “ 五到位 ” 抓好 “ 五重点 ” ，扎实推进医药卫生体制改革工作思路。 （一） 突出 “ 五弄清 ” 1、 弄清 “ 政策 ” 。县委、县政府主要领导分别亲自主持县委常委会、县政府常务会专门学习国务院、省、市有关医改政策文件，县政府分管领导先后 10 次主持召开医改领导小组会议，传达学习 省医改会议精神，吃透政策、把握3 / 12 精髓，为全面启动医改工作奠定了坚持基础。县医改办举办了由卫生局、人事劳动和社会保障局、财政局、编制办、食品药品监督管理局、物价局、发改局、计划生育管理局、民政局等组成的医改成员单位分管领导和业务人员培训班 15期，乡镇卫生院领导培训 28 期，举办医务人员培训 168 期。编印靖西县深化医药卫生体制改革培训资料汇编，使乡镇卫生院领导、医务人员正确理解和把握政策，自觉参与医改。 2、 弄清 “ 职责 ” 综合医改任务主要是人事、执行药品零差率和医务人员绩效工资改革，为此牵涉到发改、卫 生、财政、人事劳动和社会保障、编制、物价、食品药品监督管理、民政、计生等成员单位职责。为使各医改成员单位执行好涉及本部门的医改任务，县人民政府印发了靖西县医改成员单位工作职责，使各医改成员单位认清自己的工作任务，实现部门间密切配合，形成工作合力，扎实有效推进医改工作各个进程。 3、 弄清 “ 家底 ” 做好各卫生院原先基本情况调查摸底，对顺利推进医改工作取到预期效果非常重要。县政府组织医改成员单位对全县乡镇卫生院的基础设施、人员结构、负债情况等方面进行详细调查摸底，对 285 人在编人员和 262 编外聘用人员 按照专业技术类别、职称、工作岗位、4 / 12 工资状况、工作年限等内容进行认真审查、核对，并逐一登记造册，为核定编制数及各卫生院岗位设置及人员调配工作提供基础性依据。 4、 弄清 “ 需求 ” 按照国家规定，实行零差率药品销售以后，各卫生院只能使用 307 种基本药物。为此，使各卫生院在开展病人治疗上出现了缺陷，很多病人和医务人员因用药不习惯，对下药诊治过程难于让病人得于接受医治方案，经常出现医患人员和院方矛盾纠纷。为有效解决了群众和院方的对医患人员医治方案出现的矛盾现象，我县结合各乡镇卫生院实际和群众的用药习惯，增加遴选了 108 种非基本药物，并报上级部门审批后进行使用，尽量满足乡镇卫生院常见病、多发病防治需求。为了对医患病人病历有迹可寻，要求各卫生院重点对老年人、孕产妇、儿童、残疾人、慢性病人等服务人群进行摸底调查，为辖区居民建立健康档案，为慢性病人建档、体检、跟踪、随访等管理服务。 5、 弄清 “ 难点 ” 在调查摸底基础上，了解到在医改工作中容易遇到的难题一是医务人员认为实施国家基本药物制度以后，要类品种减少，难于满足平时常见病医治用药；二是各乡镇卫生院进行的基础设施建设、医疗设备购置、药品及耗材等形成的债务总额较大；三是 部分卫生院人员编制少，缺编严重，甚至全县有 42 各乡镇卫生技术人员常年借调到县直医院，但是工资还在乡镇领取现象，卫生院职工思5 / 12 想波动很大，存在了很多不稳定因素。对存在这些难点问题，县政府结合实际，制定具体方案，积极采取有效措施给予解决。通过申请上级批复，增加遴选 107 种基本药物品种给各乡镇卫生院使用，从财政划拨 1680 万解决各乡镇卫生院历年拖欠的债务，按照重新核定全县乡镇卫生院的人员编制756 人的 85%编制名额分配到各乡镇卫生院，对常年借调县直医院的卫生技术人员采取分类调动或进行退回原单位的方法，有效解决了卫生 院空编现象。 （二） 坚持 “ 五到位 ” 1、 “ 组织 ” 到位任何事情没有坚强的组织领导是难于得到实现的，靖西县政府非常重视医改工作，县委县政府主要领导亲自抓，成立了县深化医药卫生体制改革领导小组，由县人民政府县长担任组长，县人民政府常务副县长担任常务副组长，县人民政府分管卫生的副县长担任副组长，成员由县府办、县编制办、县发改局、县财政局、县人事劳动和社会保障局、县卫生局、县物价局、县食品药品监督管理局、县计划生育管理局、县民政局等部门主要领导组成，统筹协调全县医药卫生综合改革工作。县深化医改工作领 导小组下设办公室，并落实了 5 个编制，为正科级部门，县政府安排了 26 万资金作为启动医改工作办公经费。由于人员、经费得到保障，有力的推进了全县的医改工作。 6 / 12 2、 “ 宣传 ” 到位在工作的开展进程中，靖西县全方位、多层次、全覆盖进行医改宣传。县医改办通过召开会议、专题培训等形式组织基层医务人员认真学习各种医改文件精神，使基层医务人员熟悉医改的内容和步骤，为生化医改营造良好环境。利用县电视台、县政府网站等媒体大力宣传医改政策，要求各乡镇各相关单位结合实际开展形式多样的医改政策宣传工作，先后为群众发放致全县广大居民 一封信、医改宣传画册资料 12 万份，开展公益健康咨询活动 232次，举行健康讲座 96 次，建立健康教育固定宣传栏 126 个，拉挂宣传横幅标语 342 条，使医改工作在全县范围内家喻户晓，深入人心。 3、 “ 制度 ” 到位为积极探索由地方特色的改革模式和途径，试好点，探好路，靖西县通过 “ 请进来、沉下去、走出去 ” 的办法，制定完善医改各种制度、方案。 “ 请进来 ”方面主要通过早开专题座谈会、邀请各界代表参会、书面征求各部门意见等方式借鉴吸收各方意见； “ 沉下去 ” 方面主要是组织开展专项调研，深入一线摸清基层医疗卫生机构运行管理体制 ，测算经费补助标砖等； “ 走出去 ” 方面主要是组织人员奔赴医改先进地区、学习先进做法和成熟经验。通过调研、征询意见、召开县委常委会等手段，形成了 “ 两主三辅导 ” 的医改实施方案，即靖西县实施基层医药卫生体制综合改革试点方案、靖西县乡镇卫生院综合改革试点方7 / 12 案（试行）靖西县基层医疗卫生机构绩效考核办法（试行）、靖西县国家基本药物集中采购配送监督管理办法（试行）、靖西县基层医疗卫生机构运行经费保障暂行办法。同时，制定了靖西县基层医药卫生综合改革试点乡镇卫生院岗位设置管理指导意见、靖西县乡镇卫生院既要卫生体制综合改革试点确认竞聘资格过度考试考核办法和靖西县基层医药卫生综合改革试点乡镇卫生院换人员竞聘上岗实施办法等，一系列的制度形成，为全县医改工作顺利推进指明了方向，为医改程序推进提供了政策依据。 4、 “ 督导 ” 到位。为了及时了解和 解决开展医改工作过程中遇到的问题，县医改领导小组下设了 6 个督查指导组，实施包干负责制，每个工作成员单位确定一名副科级以上干部联系一个乡镇，严明工作纪律，公布举报电话，聘请了 38 个群众监督员，深入开展医改督查工作，建立逐级督导工作制度，县医改办定期对乡镇卫生院开展的基本公共卫生服务项目经费的使用、人事改革等工作进行督导，乡镇卫生院对村卫生室进行督导。通过一系列督查指导，药品零差率销售、九项公共卫生服务等各项工作程序规范，运行平稳、推进有序。 5、 “ 审查 ” 到位在对人事过度考试考核、全员竞聘上岗、绩效工资兑 现、债务清理方面，严格进行审查，主动8 / 12 接受群众监督，纪委监察、财政、发改、人事劳动和社会保障、编制办、计生局、卫生等部门全程参与联合审查，杜绝了徇私舞弊、暗箱操作等违规行为。 （三）抓好 “ 五重点 ” 1、以巩固和完善新型农村合作医疗制度为重点，推进基本医疗保障建设县人民政府立足于便民、利民、惠民的原则，不断推进新型农村合作医疗制度，加大定点医疗机构监管 力度，加强经办机构的能力建设，实现新农合信息系统管理，不断提升服务质量，提高新农合保障水平。 2016 年，全县农业人口数为 577849 人，参合农民 531277 人（其中 187人参加城镇居民医疗保险），参合率达 91.97% 531277/（ 577849 187），比自治区下达参合任务 90%以上的指标高1.97 个百分点。年度新农合资金总额达 9002.7 万元，可用基金 6752.03 万元。住院补偿比为 56%，群众受益率达到29.65%。 2、以提高基层卫生服务为重点，健全和完善基层医疗卫生服务体系利用国债项目投资 240万元建设县中医院住院楼；利用扩大内需项目投资 2800 万元的县医院标准化建设；投资 100 万元的湖润镇中心卫生院规范化项目门诊楼；投资 240 万元 建设龙临镇中心卫生院和龙邦镇中心卫生院规范化项目，总建筑面积 1900 平方米。加大政府经费投入，新型农村合作医疗基金按照核定药品零差率销售总额的 15%9 / 12 进行补助。提高村级一生待遇，每个村级医生工资由原来的30 元 /月提高到 300 元 /月。 2016 年县财政投入基本医疗保障经费 9066 万元。 3、以促进基本公共卫生服务均等化为重点，积极开展基本公共卫生服务为确保基本公共卫生服务项目顺利实施县卫生局从县直有关医疗卫生单位抽调人员组成 5个技术指导组，分片包干，深入到各乡镇卫生院指导基本公共卫生服务项目实施工作。财政部 门先后下拨项目资金 759.4 万元，县级配套 20万元确保基本公共卫生服务项目顺利推进。 2016年，共开展暗娼监测 400 人份，发现 HIV 阳性 6 人，梅毒 54人，丙肝 2 人。结合美沙酮门诊工作开展吸毒者监测，共监测 200 人，发现感染梅毒 10 人，丙肝 49 人。同时对娱乐场所性服务小姐进行性病、艾滋病预防知识宣传和开展自愿咨询检测，免费发放安全套等工作，受到了业主、小姐的欢迎。全年共干预 80 个高、中、低档高危娱乐场所。免费发放安全套 140000 个，宣传资料 58890 份。 4、以实行药品零差率为重点，全面实施国家基 本药物制度从 2016 年 2 月 28 日起全面启动乡镇卫生院实施国家基本药物制度 ,实行药品零差价销售工作。县卫生局、物价局于经常性的对全县 24 个乡镇卫生院实施国家基本药物制度情况进行专项督查。对医疗机构库存药物进行清仓核对，10 / 12 登记造册，按实际进价实行零差率销售；将 307 种基本药和增加遴选的 107 种物价格在医疗机构醒目位置进行公示，方便群众监督执行；规范基本药物质量监管严查购进票据、检查验收、储存管理、调配使用情况，严厉打击 “ 挂靠经营 ”和 “ 走票 ” 行为。 5、以抓好人事改革为重点，稳妥推进基层医疗卫生机构综合改革工 作 主要把好 “ 五关 ” 和做好 “ 六公示 ” ， 把好 “ 五关 ” 一是卫生院的人员编制关，严格按照文件，重新对 24各乡镇卫生院人员进行核定，将重新核定的 828（其中后勤数 72 个）编制的 85%分配到各乡镇卫生院；二是把好卫生院领导的聘任关，根据卫生院近三年年度考核情况，通过民主推荐。公开测评，考核等程序，聘任乡镇卫生院院长 24 人，副院长 48 人；三是把好过度考试关，严格把握考试对象和免于考试考核对象确定标准，县卫生局、计生局、公安局、纪委监察局对考核对象进行审核，全县 24 个乡镇卫生院 278名编外人员中，符合免考条件的有 54 人，符合参加竞聘资格过渡考试考核的有 146 人。四是把好岗位设置关，按照省人事、编制办、卫生厅等部门的文件精神对岗位设置工作进行了具体部署和审核。 做好 “ 六公示 ” 即一是做好参加过度考试及免于过度考试在岗编外人员资格认定的公示；二是做好参加过过度11 / 12 考试人员的成绩公示；三是做好岗位说明书的公示，四是做好参加全竞聘人员资格的公示；五是做好人员竞聘分数的公示；六是做好岗位竞聘结果的公示。 三、开展医药综合卫生体制改革工作取得的成效 自启动医药卫生体制改革工作以来，靖西县通过理清思路，加强领导，医药 卫生改革工作取到了预期效果。 （一） 基层医疗机构补助经费补偿基本得到落实 实行药品零差率销售，农民群众看病贵看病难真正得到了解决， 2016年县财政拨付零差率药品销售补助 833万元。拨付公共卫生服务补助资金 162 万元。 （二） 新农合制度得到明显成绩，群众参合率得到提高 2016 年，全县农业人口数为