关于开展排污权交易工作的调研报告

1 / 16 关于开展排污权交易工作的调研报告 排污权有偿使用和交易，是指排污单位在主要污染物排放总量控制的前提下，依法取得排污许可证，有偿获得污染物排放指标，并可就多余的污染物排放指标依法进行有偿转让。实施排污权有偿使用和交易是政府切实利用市场和宏观调控手段，合理配置环境资源、实现环境资源效益最大化的有效途径。 我市产业结构偏重、环境容量资源有限和经济社会持续较快发展的矛盾将长期存在， 推推行排污权交易这项改 革革创新，对于保障我市 经经济社会全面协调可持 续续发展，具有重要的意 义义。为顺利开展排污权 交交易工作，我们对全国 其其他地方排污权交易工 作作进行了调研，并赴浙 江江省嘉兴、绍兴两市进 行行了考察，结合我市实 际际情况，提出我市开展 排排污权交易有关建议， 形形成了本调研报告。 传统经济中环境政策以 外外部性为理论基础，以 “庇古手段”为基本方 法法，通过实施征税、取 消消补贴和押金制度等方 式式，使全部环境污染的 外外部费用由制造污染的 企企业承担 ,这就是所谓 的的 “ 庇古手段 ” 。但这 种种手段增加了政府 “ 寻 租租 ”的可能。现实证明 ，排污收费制度的缺陷 已已影响到政策的实施效 果果。因此， 20 世纪 70 年代后，发达国家的 一一些经济学家提出，按 市市场化 的路径，通过排 污污权交易的制度安排来 实实现资源配置的 “ 帕累 托托 ” 最优。经济学家们 的的理由是，禁止2 / 16 污染同 样样会产生社会成本，制 度度设计的关键在于减少 禁禁止污染的社会成本并 实实现相关资源的配置优 化化。 科斯定理是经 济济环境政策中排污权交 易易较为理想的理论基础 。按照科斯定理，在环 境境容量产权不明晰的情 况况下，随着环境容量稀 缺缺程度的提高和相对价 格格的上升，企业在环境 容容量的使用过程中会出 现现私人成本与社会成本 之之间的不一致，并导致 环环境外部不经济等问题 的的产生。在市场机制完 善善的情况下，只要明晰 界界定产权并加 以保护， 外外部性问题所造成的效 率率损失就可以通过市场 自自身的谈判机制、价格 机机制和自由竞争机制解 决决。即通过自发形成一 个个排污权的交易市场， 以以弥补受害者的损失， 并并解决环境污染对于经 济济的负效应。由于市场 作作用，最终的损失会完 全全由排污者补偿。因此 ，只要产权清晰，市场 制制度完善，污染问题就 会会自动解决，社会福利 也也会自动达到最优。 排污权交易制度是科 斯斯定理在实践中的一种 应应用，是指政府在区域 内内进行污染控制时，将 总总量控制作为目标，不 考考虑单个企业实际的排 放放污染量，企业实际排 放放的污染量由其拥有 的 排排污权所决定。当企业 排排放的污染物少于其所 拥拥有的排污权时 ,剩余 的的排污权就可以通过排 污污权交易市场出售并获 益益，从而得到减少排污 的的激励。排污权交易制 度度的实质是通过市场机 制制将外部性问题内部化 ，将污染的治理和企业 的的3 / 16 收益联系起来，形成 有有效的激励 约束机制 ，通过激励作用使得有 能能力降低污染的企业发 挥挥自己的比较优势，达 到到激励企业降低排污量 的的目的 ,并降低社会总 的的排污水平。 目前 ，许多资源性企业正在 实实施循环经济发展战略 ，企业之间进行排污权 交交易无疑会为企业和社 会会带来多方面的效率改 进进 。排污权交易使各个 市市场主体获得充分自主 权权，企业可以根据自身 情情况决定生产方式和排 污污方式。污染治理成本 高高的企业会理性地选择 购购买排污权，而污染治 理理成本低的企业会选择 对对污染进行治理，使各 企企业自身效率得到最大 发发挥，从而有利于促进 社社会整体效用的提高。 同同时，污染治理技术提 高高，也可以提高社会生 产产效率，增加有效投资 ，带动社会就业，推动 消消费增加，拉动经济增 长长。可见，排污权交易 符符合循环经济的原则 ,对对于社会经济可持续发 展展有着 重要的意义，也 有有着重要的推广价值和 应应用前景。 我国在 1 988 年开始排污许 可可证制度的试点。当时 只只在上海、北京、常州 等等城市进行水污染物排 放放许可证制度的试点 ,自自 1994 年起国家环 保保局开始在所有城市推 广广该制度 ,截至 1996 年 ,全国地级以上城 市市普遍实行了排放水污 染染物许可证制度。在推 行行排污许可证制度的同 时时 ,国家也有选择地在 包包头、平顶山、上海等 城城市进行了排污权交易 的的试点。自 2001年 南南通天生港发电公司与 南南通一家大型化工公司 进进行我国第一例二氧化 硫硫排污权交易至今 ,已 有有多家企业开展了排污 权4 / 16 权交易 ,取得了较好的 效效果。一些效益差、污 染染严重的企业从 经济成 本本考虑 ,逐渐让出排污 指指标 ,由效益好、污染 少少的企业取而代之 ,使 污污染物的排放得到了有 效效的控制。 XX 年 11 月月10 日 ,国内首个排 污污权交易平台 浙江 省省嘉兴市排污权储备交 易易中心揭牌。该平台的 成成立 ,意味着国内的排 污污权交易开始实现规模 化化、制度化 ,改变了排 污污权交易点对点的局面 ,为排污权转让方和需 求求方搭建了一个交易平 台台。从我国排污权交易 的的试点情况看 ,虽然目 前前还存在着许多亟待解 决决的问题 ,但排污权交 易易对保护环境所起到的 作作用是非常明显的。随 着着经济发展与环境保护 矛矛盾的日益尖锐 ,排污 权权交易在我国必定会得 到到广泛推广和应用。现 以以在全国比较领先的的 浙浙江省嘉兴、绍 兴两市 的的做法为代表介绍国内 排排污权交易试点工作的 现现状 嘉兴市人口万 人人，下辖南湖、秀洲两 个个区，平湖、海宁、桐 乡乡三个市和嘉善、海盐 两两个县，人均 GDP 约 6 000 美元。嘉兴市 主主要重点放在排污权的 交交易上。 2002 年嘉 兴兴市秀州区进行了第一 笔笔排污权交易，但由于 当当时国家未实行主要污 染染物总量控制等多种因 素素而未能取得实质性进 展展。 XX 年嘉兴市正式 开开始排污权交易工作， XXX 年 11 月，全面结 束束无偿获得排污权的历 史史。 目前已完成排污 权权交易 1000 多笔， 交交易金额亿元，其中 5% 作为交易中心的管理 费费用。 目前嘉兴在 申申报、交易、管理方面 建建立一套比较完善的5 / 16 程 序序和制度。是全国试点 地地市。 XX 年 11 月， 经经嘉兴市人民政府批准 嘉嘉兴市环保局成立了排 污污权储备交易中心，为 独独立核算的国有企业， 且且为环保局 4 个直属企 事事业单位之一。中心在 环环境保护局的授权和指 导导下从事主要污染物排 污污权交易，是嘉兴市排 污污权可转让方和需求方 交交易的指定平台。嘉兴 市市目前正在对全市所有 的的排污企业进行排污总 量量核定，并综合已有的 环环境影响评 价、 “ 三同 时时 ” 验收、排污申报登 记记、排污收费、环境统 计计、污染源普查等数据 建建立数据库，在此基础 上上拟在全市推行初始排 污污权有偿分配。目前， 嘉嘉兴南湖区开展了初始 排排污权有偿分配试点工 作作。为规避初始排污权 有有偿分配面临的法律障 碍碍，对老企业采取了多 项项优惠政策。排 污污权有偿使用和交易， 一一般都是从排污权的初 始始分配开始，完成老企 业业的排污权有偿使用， 再再进入排污权交易，但 由由于排污权初始分配情 况况复杂，有技术层面与 法法律层面的好多问题， 为为此，嘉兴采取了从比 较较容易且相对独立的新 建建设项目排污权有 偿使 用用着手，当各种条件相 对对成熟时，再回过头来 对对老企业进行初始排污 权权有偿分配的办法。 对实行排污权交易以 前前已经存在的企业采取 ：企业通过行政审批无 偿偿获得的主要污染物排 放放权在没有进行有偿初 始始分配之前，可以无偿 使使用 ;当企业发生倒闭 或或迁出嘉兴市6 / 16 行政区域 ，通过环保行政审批而 无无偿获得的主要污染物 排排放权，由嘉兴市排污 权权储备交易中心无偿收 回回，作为政府的公共资 源源 ;企业通过投资减排 工工程等获得的减排量， 经经环保监督管理部门派 出出的专家组确认后，扣 除除企业应该承担的减排 任任务，多余的减排指标 可可出让给排污权交易中 心心，并从中获得减排收 益益。 对实行排污权 有有偿使用和交易以后新 进进入市场的企业，要求 凡凡有新增主要污染物的 新新建、改建、扩建项目 必必须通过排污权交易中 心心购买排污权。申购量 以以环评和“三同时”验 收收为数据基准，多退少 补补。排污权申购为环保 行行政许可中间的一个环 节节，当建设项目完成环 境境影响评价文件后，报 批批的第一个环节就是按 照照环评确定的排放总量 与与排污权储备交易中心 签签订买卖合同，申购排 污污权，交易完成后转入 正正常环评审批和监督管 理理。 开展排污权抵 押押贷款。在推进排污权 交交易过 程中，一些中小 项项目投资主体由于购买 了了排污权，客观上占用 了了一定量的资金，出现 了了资金紧张状况。为此 ，根据企业购买排污权 后后，排污权已经成为企 业业无形资产的现实，设 计计了排污权抵押贷款制 度度， XX 年 9 月 28 日 嘉嘉兴市环保局、嘉兴市 排排污权储备交易中心正 式式与嘉兴市商业银行签 订订三方合作协议，即环 保保局为抵押登记机关， 商商业银行给企业根据购 买买排污权的数量以 70% -80%的额度授信 ，签订抵押贷款合同， 同同时企业7 / 16 与嘉兴市排污 权权储备交易中心签订排 污污权交易出让合同，当 企企业到时不还贷时，为 实实现银行的债 权，排 污 权权储备交易中心可以直 接接按照预先签订的合同 和和授权委托书出售该企 业业的部分排污权，并将 出出让所得为企业还贷， 这这种创新的金融产品， 有有效缓解了中小企业资 金金短缺的压力。 进 行行排污权公开拍卖。目 前前，嘉兴市推行的排污 权权有偿使用和初始排污 权权有偿分配指导价格为 SSO 22 万元 /吨 ;CCOD：重污染行业项 目目 8 万元 /吨、一般建 设设项目 6 万元 /吨、 生生活 COD4 万元 /吨吨 。排污权作为一 种种稀缺资源，其价格应 该该由市场来确定，为充 分分体现其价值， XX 年 110 月，嘉兴市首次组 织织进行了排污权的公 开 拍拍卖活动，共有 10家 企企业参与。 COD 竞拍 达达到万元 /吨， SO 2 竞拍达到万元 /吨， 高高出了排污权交易的指 导导价。 XX 年 COD 经 过过公开竞拍达到11 万 元元 /吨。 XX年国 家家财政和环保部资助嘉 兴兴市 900万元以进一 步步搭建排污交易平台。 绍兴市着重开展排 污污权的有偿分配和使用 。绍兴市人口435 万 ，人均 GDP 约 1 万美 元元，轻纺产业占工业总 值值的一半以上，是亚洲 最最大的化纤面料生产基 地地。绍兴市排污权有偿 使使用萌芽于 2000年 绍绍兴污水处理厂以及配 套套管网建设时期，绍兴 市市区 90%的工业污水 汇汇 入管网。为筹措管网 建建设资金，绍兴市根据 入入网企业自行申报的日 排排放污水量向企业一次 性8 / 16 性收取管网建设费 500 元 /吨。 XX 年绍兴 市市开始实施排污权交易 ，直接采取了老污染源 排排污入网费自动转换为 排排污权有偿使用金的管 理理方式，这一做法全国 首首创。 绍兴市 XX 开开始推动排污权有偿使 用用工作，已基本建立了 政政策框架。成立市排污 有有偿使用和交易管理领 导导小组，市长为领导小 组组组长 ,相关部门负责 人人为成员，市环保局负 责责市区排污权有偿使用 和和交易管理工作，在建 设设项目管理处增挂排污 权权有偿使用和交易管理 处处，并配 管理处副处长 职职位一个。排污权交易 设设在市公共资源交易中 心心。目前交易工作正在 展展开。目前，绍兴市已 有有 630 多家单位缴纳 排排污权有偿使用金，金 额额共计人民币 6000 多多万元。同嘉兴一样， 绍绍兴市也推行排污权抵 押押贷款，有四家银行参 与与，目前利用排污权抵 押押， 60 多企业已获贷 款款 1 亿多元。 排污 权权指标的确定和取得： 老老污染源通过转换或补 交交排污权有偿使用金的 办办法取得排污权 ;新污 染染源通过向环保部门申 购购或向其他排污单位购 买买的办法取得排污权 ;已已核发排污许可证的排 污污单位，其 COD 排污 权权指标按照排污许可证 核核定的标准确定 ;已经 环环境影响评价批复认可 ，获得 SO 2 排放指 标标的排污单位，按环境 影影响评价批复文件确定 ，无法确定的，根据排 污污单位的年用煤量与脱 硫硫率进行计算。 排 污污权有偿使用金的核定 ：废水达标后直接排入 环环境的老污染源，按环 保保部门核定的年 COD 排排放量交纳 COD 排污 权权9 / 16 有偿使用金，基准价 为为 5000 元 /吨 ;交 纳纳过污水入网费的老污 染染源，经核准后，转为 CCOD 排污权有偿使用 金金 ;废水达标后直接排 入入环境的新污染源在环 评评批复核定的年 COD 排排放量范围内申购 COD 排污 权的，其 COD 排排污权有偿使用金基准 价价为 20000 元 /吨 ; 废水纳管的新污染源 ， COD 排污权按日纳 管管废水量计算，其 COD 排污权有偿使用金基 准准价为 1000 元 /吨 ，并乘以行业污染系数 确确定排污权有偿使用金 ; 老污染源按环保部门 核核定的年 SO 2 排放 量量交纳 SO 2 排污权 有有偿使用金，基准价为 1 000 元 /吨。新污 染染源按环评批复核定的 SSO2 年排放总量申 购购 SO2 排污权，其有 偿偿使用金基准价为200000 元 /吨。 排 污污权的出让或转让：环 保保部门对排污单位的排 污污权申购审核确认后， 将将政府储备的 排污权指 标标部分出让给申请人， 由由申请人支付排污权有 偿偿使用金。新污染源排 污污权申购，与建设项目 环环评审批同步进行。老 污污染源在初次核发缴纳 通通知时，在规定时间内 一一次性缴清排污权有偿 使使用金的可优惠20%。企业通过调整产品结 构构、技术工艺改进、关 停停落后设备等所腾出的 排排污指标余量可由政府 回回购，作为排污总量指 标标储备 ;也允许转让给 其其他排污单位，并纳入 市市招投标中心自由交易 。新批建设项目购买排 污污权后，三年内不使用 的的，按当时购买排污权 有有偿使用金价格强制回 购购。 绍兴市排污权 有有偿使用和交易管理 有 几几个明显不同于10 / 16 嘉兴的 特特点：一是同时处理了 新新老污染源的关系。根 据据绍兴市排污管网建设 较较早且已收取排污入网 费费的特点，采取了老污 染染源排污入网费自动转 换换为排污权有偿使用金 的的管理方式，顺利解决 了了老污染源的问题。在 SSO 2、 COD 排污 权权的价格制定角度看， 老老污染源与新污染源的 价价格相差 20 倍，又使 老老污染源转换排污权的 积积极性得到实现 ;二是 从从排污量的计算口径来 看看， SO 2 排污权按 年年排放量计算，单位为 ：吨 /年，与嘉兴一样 。但在 COD 排污权上 有有独特性，即：废水纳 管管的， COD 排污权按 日日 排放废水量计算， 单 位位为： /日 ;废 水水排入环境的， COD 排排污权仍按年 COD 排 放放量计算 ;三是排污权 交交易更加自由，交易的 主主体可以是企业、单位 。但交易是在政府监管 下下的有序交易，出让排 污污权的单位必须有经审 核核确实多余的排污指标 ，受让的排污单位必须 有有经审批的项目或扩产 需需要。交易完成后由政 府府重新确权 ;四是在排 污污权有偿使用和交易管 理理中，环保部门不收取 任任何管理费用，所有资 金金全部上交财政，用于 环环保和排污管网建设， 体体现了污染减排的公益 性性原则。 嘉兴、绍 兴兴两市开展排污权交易 ，可以说 是摸着石头过 河河，在操作中遇到不少 困困难和障碍，但目前取 得得了一定成效。从开始 企企业不愿认购排污权， 到到后来踊跃高价竞购 ;从从以前抱怨环保部门不 给给总量指标到现在意识 到到环保搞不好就直接影 响响企业竞争力，扭转了 环环保部门与企业对立的 局局面等11 / 16 等，取得了很好 的的效果。 1、有利 于于产业结构调整。排污 权权交易制度成为嘉兴、 绍绍兴两市转方式、调结 构构的重要手段。由于重 污污染项目需要化更大的 代代价申购排污权，这就 促促使投资主体考虑，上 这这一项目在经济上是否 合合算，是不是可以调整 为为更加清洁先进的工艺 和和产品。一些重 污染企 业业也开始考虑是继续生 产产，还是停产部分污染 重重、效益低的生产线， 出出售排污权兑现收益。 这这就有效促进了结构调 整整和发展方式的转变。 我市是一个以钢铁 、电力为主导产业的新 兴兴工业城市，人均水资 源源拥有量是全国平均水 平平的 1/18，单位 GDDP 能耗约是全国平均 水水平的 3 倍，大气污染 物物排放水平高，环境容 量量小，节能减排、调结 构构、转方式的任务重， 因因此实施排污权交易工 作作对我市有重要意义。 根根据调研情况并结合我 市市实际，对我市下一步 开开展排污权有偿使用和 交交易工作提出如下建议 。 以科学发展观为 统统领，按照建设生态文 明明、构建资源节约型和 环环境友好型社会的要求 ，充分发挥市场配置资 源源的基础性作用，以构 建建排污权有偿使用和交 易易机制为突破口，加快 形形成能够反映环境容量 资资源稀缺程度、供求关 系系和污染治理成本的排 污污权价格体系，强化激 励励和约束机制，优化资 源源配置结构，提高资源 配配置效率，促进污染减 排排和环境质量改善，推 动动经济发展方式转变， 努努力实现环境和经济社 会会协调12 / 16 发展。 先先易后难，循序渐进。 排排污权有偿使用和交易 是是环境管理制度的重大 创创新，涉及广大排污单 位位和多层面的利益格局 调调整 ，技术操作和管理 比比较复杂，必须坚持逐 步步完善，扎实推进。 新老划断，区别 对对待。本着尊重历史、 推推进改革的精神，对现 有有排污单位和新建、改 建建、扩建项目，在排污 权权有偿使用和交易上实 行行差别化的政策。积极 推推进现有排污单位的排 污污权有偿使用，新建、 改改建、扩建项目必须通 过过排污权交易取得排污 权权。 依法依规 ，促进减排。排污单位 要要严格落实环保法律法 规规规定的各项责任和义 务务，坚持排污总量控制 制制度，依法治理污染， 促促进污染减排。 公开公平，社会监督 。建立公开透明的排污 权权交易规则 ，形成规范 的的排污权交易市场秩序 。在加强和改进政府监 管管的同时，鼓励社会各 界界和公众有序参与监督 。 化学需氧量排 污污权有偿使用和交易范 围围为，列入环境统计的 工工业排污水单位和需要 新新建、改建、扩建项目 的的工业排污水单位 ;二 氧氧化硫排污权有偿使用 和和交易范围为除总装机 容容量 30 万千瓦以上火 力力发电企业外列入环境 统统计的工业排二氧化硫 单单位和需要新建、改建 、扩建项目的工业排二 氧氧化13 / 16 硫单位 ;排污权交 易易市场初步建立后，逐 步步扩大至所有排污企业 。 1、制定全市排 污污权有偿使用和交易管 理理办法以及相关技 术规 程程，初步形成排污权交 易易管理信息系统，初步 建建立初始排污权定价机 制制，启动新建、改建、 扩扩建项目交易运作。2、进一步建立健全政 策策体系和技术规程，完 善善初始排污权定价机制 、排污权交易价格形成 机机制，对现有排污单位 排排污情况重新调查核定 ，结合 “ 十二五 ” 期间 主主要污染物总量控制工 作作，在全市范围内推进 现现有排污单位排污权有 偿偿使用和交易，初步形 成成排污权交易市场。 3、完成前期工作绩效 评评估，进一步完善相关 政政策法规体系，逐步扩 大大交易范围、增加交易 标标的，建成比较完善的 初初始排污权分配和排污 权权交易管理信息系统， 基基本形成管理规范、交 易易顺畅的排污权交易市 场场，并启动排污权抵押 贷贷款工作。 建立合 理理的排污权分配机制。 环环保部门在排污总量指 标标允许条件下，根据新 建建、扩建、改建项目环 境境影响评价文件，按照 建建设项目审批要求，合 理理确定新建、扩建、改 建建项目应购买的排污权 指指标 ;要积极稳妥地推 行行现有排污单位排污权 有有偿使用，要按照规范 的的技术规程，建立现有 排排污单位数据库，将区 域域排污控制总量公平合 理理地分配到合法排污单 位位，14 / 16 并核发排污许可证 明明确允许排污单位排放 污污染物的种类、数量， 排排污权 的使用期限及相 关关法律责任等。排污单 位位获取排污权后，不免 除除承担其他的法定义务 。 建立合理的排污 权权价格体系。建立完善 排排污权价格形成机制， 加加快建立与我市经济社 会会发展水平相协调、适 应应环境保护实际需要的 排排污权价格体系。要按 照照实事求是、客观公正 、区别对待、有利于科 学学发展的原则，根据国 家家政策、社会经济发展 水水平、产业排污特征等 因因素合理确定我市排污 权权基准出让价格和使用 年年限，并视情况进行定 期期动态调整。排污权有 偿偿使用金应实行“收支 两两条线”管理，直接缴 入入排污权有偿用金专户 。排污权有偿 使用金实 行行专项管理，专款专用 ，用于全市污染防治基 础础设施建设、生态保护 、实施减排重点企业的 补补偿和多余排污权的回 购购等方面。 形成有 效效的排污权交易机制。 新新建、改建、扩建项目 的的新增排污量必须通过 排排污权交易有偿取得。 排排污单位通过实施技术 创创新、管理创新和结构 调调整获得的富