关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告

1 / 12 关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告 这次赴欧考察，德国、瑞典、法国的有关专家学者给我们介绍了从中央到地方，到基层大量关于立法、行政、司法等方面的信息。在听取介绍和实地考察过程中，由于国内所从事工作的原因，我们对上述三个国家基层治理体制格外关注。它们规模各异的市镇建制，形式多样的市镇自治组织体制，较为明确的权力职责，有保障的经费来源，以及令人瞩目的发展新动向，都给我 们们留下了深刻印象。 一、规模各异的 市市镇建制。 如 同同欧美其它发达国家一 样样，德国、瑞典、法国 在在中央级、省级的各种 权权力 配置及其运行已十 分分老道，并为世人所知 。值得注意的是，上述 三三国在中央、省层面保 持持一套完善而又相互制 衡衡的公共权力体系的同 时时，在基层还保持了规 模模多样的建制市镇。 德国是一个联邦 制制国家。国家政权分为 三三级：联邦级、州级和 地地方级。在德国，1,1120 万居民的巴伐利 亚亚州有 2,056 个市 镇镇， 250 万居民的布 莱莱登伯格州有 1,700 个市镇， 600 万万居民的汉森州有426 个市镇， 46 万居民 的的撒克斯尼亚州有 968 个市镇， 760万居 民民的莱登撒克逊州有 1,031 个市镇，而 3550 万居民 的柏林本身 也也是一个市镇。在我们 到到访的北莱茵威斯特 州共有 396 个市镇 ，其规模也是各异，其 中中有 30 个 人口超过 10万人，最大的是科伦 市市，人口达 100 万， 小小的市镇人口只有2 / 12 几千 。 瑞典既是一 个个君主立宪的国家，也 是是一个单一制的地方分 权权型的国家。国家政权 分分为三级：中央级、省 级级、市镇级。在瑞典， 全全国总人口只有近 900 万，但市镇建制却有 2 90 个，平均每个市 镇镇有居民 30,900 人人，大的像首都斯德哥 尔尔摩人口达 761,0000 人，小的市镇只有 2 ,600 人。历史上 瑞瑞典的市镇更多， 从 18862 年地方自治改革 后后，市镇不断合并，到 11952 年市镇数量已 由由早期的 2,500 多 个个减少至1,100 个 ，到 1974 年再减少 至至 278 个，今天全国 市市镇数量稳定在 290 个个。 法国是一 个个单一制的中央集权型 国国家。国家政权分为： 中中央级、大区级、省级 、城市联合体级、市镇 级级。在法国，市镇建制 早早在 1884 年就正式 确确立了。目前市镇数量 已已达 36,000 多个 ，据说比原欧盟 15 国 市市镇数量的总和还要多 。有 2 万个市镇的人口 不不足 2 千。由于许多市 镇镇人口太少，法国中央 政政府曾在 20 世纪 70 年年代通过一项法案，允 许许市镇之间进行合并， 但但推行的结果，大约只 有有 500 市镇之间愿意 相相互合并，更多的市镇 不不愿意合并。 二二、市镇自治的组织体 制制 三个国家的 市市镇均实行自治体制， 但但由于历史 等多方面的 原原因，在体现和实现自 治治的组织建设上，三个 国国家之间甚至一国内部 又又有不少差别。 在德国，乡镇是德国 最最基层的地方自治单位 。它不是州政府的下属 行行政单位，而是组成县 的的自治团体。德国基本 法法规定，在州、县和乡 中中必须设立经普遍、直 接接、自由、平等和秘密 选选举产生3 / 12 的机构代表人 民民。这 种代表机构在乡 一一级可由乡民大会代替 之之。由于多种原因，德 国国各州的乡镇自治体制 有有所不同。从组织建设 的的角度来看，大体上有 四四种类型的乡镇自治组 织织体制：一是北部德国 的的乡镇议会体制。这种 体体制的主要特征是：选 民民直接选举乡镇议会； 乡乡镇议会选举议会的各 个个工作委员会，选举乡 镇镇长，选举或任命乡镇 总总监；乡镇长只是议会 主主席和乡镇礼仪上的代 表表。乡镇总监是行政首 长长，具体行政事务由乡 镇镇总监负责。这种组织 体体制类似于欧美许多国 家家的市镇经理制。二是 德德国南部的乡镇议会体 制制。这种体制的主要特 征征是：乡镇议 会和乡镇 长长都是由选民直接选举 产产生；乡镇议会选举议 会会的各个工作委员会， 控控制一些乡镇事务；选 民民选出的乡镇长是乡镇 议议会的当然主席，同时 又又是行政机构的首脑。 乡乡镇长领导乡镇议会， 乡乡镇议会通过的决定由 以以乡镇长为首脑的行政 机机构负责执行。三是莱 茵茵河流域的乡镇长制。 这这种体制的主要特征是 ：选民直接选举乡镇议 会会；乡镇议会选举议会 的的各个工作委员会，选 举举乡镇长；乡镇长既是 乡乡镇议会的主席，又是 乡乡镇行政的首脑，既领 导导乡镇议会，又领导乡 镇镇行政机构。四是市自 治治机关体制。这种体制 的的主要体制是：选民 选 举举乡镇议会；由议会选 举举议会的各个工作委员 会会，选举乡镇长并监督 行行政工作；乡镇长只是 乡乡镇行政事务的首脑， 并并不是乡镇议会的领导 人人，只负责乡镇行政事 务务，不领导和主持乡镇 议议会。至于基层自治体 的的日常运作，4 / 12 由于德国 是是一个联邦制国家，全 国国没有统一规定，据我 们们访问的北莱因威斯 特特州内政部的介绍， 该该州是每 5 年选举一次 市市镇议会的议员，各市 镇镇议会议员的规模在 20 45 人之间，市镇 议议会一般每月开会一次 ，或每年至少召开 10 次次会议。市镇议会的准 备备工作绝大多数要由市 镇镇长负责，市镇长还有 几几 个助理，大城市的市 长长还有 2 3 个副市长 。市镇议员绝大多数都 是是荣誉性的， 工作 很很累、很辛苦，所以， 他他们现在讨论像波恩这 样样的大城市，市议会的 议议员能否实行专职。 在法国，市镇是 最最基层的自治体，它由 市市镇议会和市镇政府组 成成。市镇议会任期 6 年 ，由选民普选产生，议 员员人数根据居民人数而 定定，由 9 名至 69 名不 等等。市镇议会每年至少 举举行 4 次例会，应共和 国国专员、市镇长或三分 之之一市镇议 员的请求， 可可以召开临时会议。市 镇镇长由市镇议会选举产 生生，是市镇的行政首长 ，但一旦选出市镇长又 不不对议会负责，在其任 职职期间市镇议会无权罢 免免。根据规模大小，市 镇镇可以设置市镇助理， 负负责市镇长交办的事务 。市镇助理由市镇长提 名名，议会通过，任职期 间间如不称职，市镇长有 权权向市镇议会提出将其 罢罢免。市镇长、市镇长 助助理与议会市镇议会议 员员任期相同。市镇长具 有有双重身份：既是中央 在在地方的代表，又代表 基基层市镇议会执行机关 。市镇长主要受中央政 府府和共和国专员的监督 ，总统有权将其罢免， 中中央政府内政部有权停 止止其职务 3 个 月月，设在大区和省的共 和和国专员5 / 12 拥有停止其职 务务 1 个月的权力。 与德国、法 国比较 而而言，瑞典市镇自治的 组组织类型要简单些。全 国国 290 个市镇政权基 本本上都实行的是议会 行行政合一的组织体制。 全全国每一个市镇都有一 个个由 31 101 名议 员员组成的议会，选民每 四四年选举一次市镇议会 。我们访问了人口有 1882,000 名，在瑞 典典号称第四大城市的乌 浦浦索拉市，该市议会领 导导人说，市议会是乌浦 索索拉的最高决策机构， 其其 81 名议员是由选举 方方式选出，与国会、省 议议会选举同时举行。现 在在 81 名议员分别来自 社社会民主党、现代党、 左左派党、自由党、绿党 、教民主党和中央党 。由 15 人 组成的乌浦 索索拉市市政委员会，就 是是乌浦索拉市的政府。 它它负责全市的发展、财 经经和管理工作。市议会 内内设了 14 个专门委员 会会，并在市政委员会下 面面也设定了14 个办公 室室，以便与议会专门委 员员会相对应。这 14 个 委委员会分别是：青少年 、教育与就业、区街服 务务委员会；发展与规划 委委员会；房地产委员会 ；娱乐与生命委员会； 街街道和交通委员会；文 化化事务委员会；环保与 健健康、证照许可委员会 ；成年人残疾事务委员 会会；救助服务委员会； 老老龄市民委员会；卫生 委委员会；治安委员会； 乌乌浦索拉市直接服务委 员员会；乌浦索拉市关怀 与与教 育委员会。瑞典的 市市镇议会每年至少召开 110 次会议。所提出的 动动议将首先由各专门委 员员会进行讨论，然后再 提提交市政委员会讨论， 然然后再交市镇议会进行 表表决，市镇行政管理部 门门或公司的工作人员执 行行议会通过的政6 / 12 治决议 。市镇议会开会时对公 众众和新闻媒体开放。 据有关专家介绍 ，德国、瑞典、法国基 层层自治的组织体制在欧 洲洲是很有代表性的。奥 地地利、瑞士、荷兰、比 利利时、甚至匈牙利、俄 罗罗斯都有与德国相似的 组组织制度；北欧许多国 家家像挪威、芬兰、丹麦 的的基层自治组织与瑞典 的的情况大体相似；法国 的的经验和做 法对意大利 、西班牙、葡萄牙等南 欧欧国家以及法国在亚非 前前殖民地都有很大影响 。 三、市镇的 主主要职责 与我 国国乡镇等基层政权组织 不不仅要负责管理本行政 区区域经济、教育、科学 、文化、卫生、体育和 城城乡建设事业，而且还 要要负责本行政区域的财 政政、民政、公安、民族 事事务、司法行政、计划 生生育等行政工作有所不 同同，德国、瑞典、法国 三三个国家市镇的职能比 较较单纯，自治的权限主 要要体现在地方性的社会 管管理和公共服务领域。 在德国，虽然 联联邦基本法第 28 条专 门门规定： “ 必须保证各 乡乡在法律范围内拥 有独 立立负责地处理地方性事 务务的权限。 ” 但由于联 邦邦基本法只规定了地方 自自治的原则，没有具体 的的规定，具体的规定只 能能依赖于各州的宪法和 有有关法律作出了。这样 制制度安排的结果是，一 方方面，各州的法律规定 为为市镇行使自治职权， 提提供了一个具体的依据 ，同时，又由于各州立 法法不同，从而也使市镇 实实际享有的自治权力有 所所不同。在我们访问的 北北莱茵威斯特州， 该该州法律规定市镇政府 主主要在一些公共事务管 理理领域承担职责，进行 活活动，像中、小学的学 校校管理、幼儿园、7 / 12 废水 收收集、青少年帮助、男 女女平等、住房补贴等。 在瑞典，由于 省省政府的权力主要体现 在在提供医疗和牙医服务 上上，因此，大量的社会 管管理、公共服务工作就 落落到了市镇政府的头上 。据了解，全国一多半 的的公务人员是在市镇工 作作，而市镇 这个层次也 承承担了大部分的社会事 务务。据介绍，瑞典的市 镇镇政府普遍承担以下事 务务：学前教育、小学教 育育、中学教育、老龄人 的的照料、残疾人的照料 、社会服务，另外还担 负负市镇规划、房屋建造 、市镇道路与公园管理 、救援服务、垃圾和废 弃弃物的收集与处理、水 的的供应及污水处理、体 育育与娱乐、图书馆与文 化化设施的建设、管理。 1982 年 3 月月，法国权力下放法 案案实施后，中央政府 调调整了对地方的领导体 制制，并根据该方案规定 了了各级地方政府的职权 。其中，市镇议会的职 权权是：选举市长和市长 助助理；讨论和表决市镇 预预算并监督执行；决定 市市镇公共工程及实施方 式式；建立公益公共设施 ；管理市镇公共机构； 批批准市镇长签订的合同 ；讨论和征收不动产， 接接受遗产；制定市镇公 务务员章程；负责社会福 利利和公共救援。目前， 市市镇的预算已在法国大 区区、省、市镇等地方行 政政总开支中占去了三分 之之二，而市镇工作人员 ，则占地方行政公职的 990%。 4 月 30 日， 我我们专门赴位于奥尔良 市市西南7 公里的圣希莱 圣美满镇考察。该镇 提提供的材料对我们理解 法法国市镇的职权很有帮 助助，现将有关资料摘抄 如如下：圣希莱圣美满 镇镇有人口 2407 人， 镇镇议会有 18 名议员， 镇镇政府8 / 12 有 1 名镇长、 5 名名副镇长，共有 22 名 工工作人员。他们从事的 公公务是： 1 人是政府的 秘秘书长； 1 人主管财务 ； 1 人负责财务执行； 1 人负责学校、社会上 的的庆典工作； 2 人负责 户户籍、城市规划、选举 、镇长秘书处以及接待 事事务； 1 人负责田园守 护护； 5 人在技术部工作 ； 4 人在学校食堂工作 ，负责每天准备 160 份份餐食； 3 人在幼儿园 工工作； 3 人在托儿所在 半半工。 镇政府 既既代表国家对公民办理 某某些行政手续，又自主 行行使地方职权。镇长提 醒醒我们说，在镇政府的 地地方职权中有两项尤为 重重要：一是城镇规划， 政政府通过规划来实现领 土土整治，维持农业经营 ，保护自然景观，把握 城城镇发展；二是提供涉 及及居民日常生活的公共 服服务，如饮用水、市镇 警警察、幼儿园、小学校 等等。此外，镇政府还根 据据自身的能力情况，在 社社会救济、支持经济发 展展、发展体育文化、支 持持社团等方面发挥补充 作作用。 必须指 出出的是，不管是联邦制 的的 德国，还是单一的瑞 典典和法国都它们都强调 ：市镇行使自治权力必 须须接受上级政府的监督 。在德国，市镇在地方 事事务领域行使职权时， 必必须遵守欧盟法律、联 邦邦法律和州法律，接受 州州政府的监督。否则， 州州政府就会到法院控告 市市镇政府。对于州政府 委委托或转移动事务，市 镇镇政府不得拒绝，但市 镇镇政府如认为州政府侵 犯犯了市镇政府的权力， 可可以依法到宪法法院控 告告，以寻求公道。在法 国国，中央政 府更是通过 行行政监督、财政监督和 技技术监督等三条途径， 共共 3 页，当前第 1 页 12 3 对市镇政 府府9 / 12 进行监督。根据介绍 ，法国每 年都有 “ 不听 话话 ” 的市镇议会被中央 政政府或中央政府的代表 解解散的消息在报纸上公 布布。 四、保障 市市镇自治的经费来源 要自治，履行职 责责的经费从那里来？有 关关专家不断地告诉我们 ，市镇政府当年要做的 每每一项事情都有经费保 障障，每个市镇都有经当 地地议会审议通过的预算 。 在德国，市 镇镇财政收入的来源有以 下下几条途径：一是联邦 财财政补贴。每年联邦政 府府向州政府分配一批资 金金，州政府再将其中的 一一部分给市镇政府；二 是是市镇政府与州政府分 享享税收。各市镇分享的 数数量因纳税人的多少而 不不同，总体上， 纳税人 交交纳到州政府各种税款 的的 15%要回到纳税人 所所在的市镇，被市镇政 府府分享；三是市镇自行 征征收的税。各州的法律 规规定，市镇可以向市民 征征税像消费税、娱乐税 、饮料税、养狗税、第 二二居所税、狩猎税，等 等等。对于市镇的征税， 市市民不能进行诉讼，当 然然，市镇征税的底线， 是是不能让当地居民破产 。四是借债；五是出租 房房屋、土地等收入；六 是是社会捐款。 在在瑞典，市镇财政收入 ，主要来自居民的纳税 、市镇经营性收入和中 央央政府的财政转移支付 。瑞典地方政府联合会 从从市镇政府 财政支出的 角角度，给我们提供的数 据据也很能说明问题：市 镇镇政府的支出， 65%靠靠居民的纳税，20%靠靠市镇政府出租土地、 房房屋等经营性活动得来 的的收入，15%考中央 政政府的财政转移支付。 这这次考察，我们对瑞典 居居民交纳的税也了解了 一一些情况，使我们认识 到到瑞典的高工10 / 12 资、高福 利利是与其高税收紧密相 连连的。在瑞典，每个市 镇镇政府向有工作，有经 济济收入的人，平均征收 的的收入税是 20,80% ；省政府向有工作， 有有经济收入的人，平均 征征收到收入税是10,771%。这样平均一个 人人的收入中有 31,511%的部分成了税，交 给给了两级政府。此外， 高高收 入者除了要向市镇 、省政府交纳收入税外 ，还要向中央政府交纳 收收入税。具体比例是： 0 308,800 克 朗朗，税率是 0%； 3088,801 克朗 4588,900 克朗，税率 是是 20%； 458,9001 克朗以上，税率是 225%。当然，在中央 政政府的税收中，个人所 得得税收入是小部分的， 仅仅占 3%，中央税收收 入入主要靠 xx，健康保 险险，营业税，能源税， 财财产税。 在法 国国，市镇的财政收入来 源源如下：一是与省政府 分分享以下四种税：非建 筑筑土地税、建筑土地税 、居住税、营业税，市 镇镇政府得大头；二是国 家家财政转移 支付；三是 借借贷收入。在实地考察 的的圣希莱圣美满镇， 财财务部门给 我们提供了 该该镇XX 年收入预算， 为为我们进一步认识市镇 的的经费来源提供了感性 材材料。一个只有 2407 人的市镇，却有着 3000 多万欧元的预算， 经经费相当充足，是可以 办办很多事情的。现摘抄 如如下： 收入名 称称 金额 国 家家拨款和补贴 811 ,000 欧元 借贷 693,8885 欧元 日常 管管理收入 655,0 00 欧元 运 转转费用转帐 277,950 欧元 服服务收入 258,7700欧元 设 施施补贴 106,0000 欧元 以前 赢赢余 105,欧元 其它收入 7 1,400 欧元 xx退税 60, 欧元 11 / 12 设施地 方方税 30,000 欧欧元 固定资产 折折旧 29,欧元 特别收入 144,欧元 土地 出出售 6,500 欧 元元 总计 3, 121,欧元 五、令人瞩目的发展 新新动向 在考察 中中，我们发现，随着经 济济全球化、欧洲一体化 进进程度加快，上述三个 国国家的基层自治体制也 在在积极适应新形势发展 的的要求，呈现出新的发 展展动向，归纳起来，以 下下三个方面值得关注： 一是市镇联合 与与合作已成为趋势。在 德德国，联邦基本法鼓励 市市镇之间的联合与合作 ，并规定，联合的市镇 也也应按照法 律并在法律 赋赋予它们的职能限度内 拥拥有自治的权