关于建立司法质量评估体系问题的调研报告

1 / 14 关于建立司法质量评估体系问题的调研报告 关于建立司法质量评估体系问题的调研报告 一、司法质量评估问题的调查 司法质量评估的发展 从二十世纪九十年代开始，法院系统即对司法质量评估问题进行了探索。以汉寿县法院为例，司法质量最初往往采取以公开互评的方式开展，评查的主要是民事案件，而刑事、行政案件局限于所办案庭室的唯一性未能评查。在评查中，办案人员对其他庭室办理的案件通过 全全案评查，根据自己的 法法律水平、审判经验， 一一般从实体处理、程序 适适用、书记员工作、案 卷卷的装订等方面初步评 出出案件等次后，公开发 表表评查 意见，再集体确 定定案件的等次，具备案 件件质量评估的雏形。从 九九十年代末至今，对司 法法质量评估则完全以目 标标管理责任制考评的方 式式，对审判工作、执行 工工作全面考评。在考评 中中，将司法质量划分为 办办案质量、办案效率和 办办案效果三类。以汉寿 县县法院 XX 年目标管理 岗岗位责任制考评细则为 蓝蓝本，办案质量方面总 分分为 30 分，包括合格 案案件达到 100%计 30 分，每出现一起基本 合合格案件扣 1 分，不合 格格案件扣 2 分，案件因 事事实不清、证据不足、 适适用法律不当被改判或 发发回重审，每件扣 3 分 。办案效率方面为 20 分分，包括各类 程序审结 、执结案件是否达院规 定定的期限，办案效果总 分分为 10 分，主2 / 14 要是指 当当庭宣判率、开展专项 审审判以及提出司法建议 等等，这三部分的分值大 约约占专业考评部分百分 制制的 60%，其他专业 考考评内容则为业务指导 、 经费管理等办案质量 占占 30分 -35分，三 部部分分别由审监庭、立 案案庭按职责考评。 司 法法质量评估体系的评价 从上可以看出，司法质 量量考评呈现出几大转变 ：一是从部分案件考评 向向全部案件考评转变。 二二是从非规范化逐步向 规规范化转变。通过目标 管管理责任制，确定了考 评评内容、量化了考评的 分分值。从汉寿县法院 近 三三年的考评结果看，总 体体上能反映案件质量水 平平，但是有的标准缺乏 法法律依据、操作性、权 威威性而流于形式，尤其 是是办案效率方面，如结 案案率、简易程序审理的 适适用率等。三是由个人 考考评向职能部门考评转 变变。在实践中，审监庭 、立案庭的职能决定了 在在司法质量考评中的始 终终处理主导地位。 然 而而，也不难看出，司法 质质量评估体系并未完全 真真正建立。主要体现在 ： 1、司法质量评估 的的外延模糊，将司法质 量量等同于案件质量。从 字字面上来看，司法质量 除除了包括案件质量外， 还还应包括可能影响司法 质质量的其他因素。案件 质质 量是司法质量的一个 重重要方面，也是司法最 终终的静态结果，但是执 法法本身是一个动态的过 程程。如果仅从结果来看 质质量的高低，显然不全 面面。例如：一个案件从 实实体处理到程序适用均 合合法，但未经3 / 14 立案庭统 一一立案，很明显这样的 案案件不可能成为合格案 件件。也正由于司法质量 范范畴的不确定，导致了 不不是司法质量的因素纳 入入了考评。如经费任务 往往往被作为一个重要因 素素作为司法质量考评的 内内容，与办案质量相提 并并论。司法质量 评估应 是是对在整个诉讼活动中 执执法质量的衡量，包括 诉诉讼费、扣押款物、罚 没没款物管理、回避行为 、审判案 件办理期限、 案案件受理、立案程序、 诉诉讼保全行为、庭审程 序序、执行程序、审判监 督督等可能影响司法质量 的的各种因素，但这些却 并并没有纳入考评。 2、司法质量评估标准不 一一。评价一个执法活动 的的好坏，不同的人群有 不不同的标准衡量，只有 两两上最基本的判断标准 ：一是法律标准，二是 社社会标准。法律标准是 说说，法院的裁判一定要 符符合法律规定，以裁判 适适用法律分为实体法和 程程序法两类规范，又自 然然派生出实体法律标准 与与程序法律标准。社会 标标准是指舆论、广大人 民民群众对人民法院裁判 的的态度是赞同还是反对 。在法治社会， 对于司 法法公正与否的评价，法 律律标准是基本的也是根 本本的标准，应当成为评 价价司法公正社会标准的 基基准。 但作为司法质 量量评估这种法院内部对 自自身司法行为评价中， 却却执行 “ 法外 ” 的标准 。在大多 数法院均将审 理理期限通过内部规定缩 短短以期提高结案率，不 但但将结案率纳入评估的 标标准，而且也将内部审 限限规定纳入评估。如规 定定民事案件简易程序审 理理的案件， 15 天内审 结结的占所结该4 / 14 类案件的 550%以上计 5 分，每 减减少 1%扣 1 分；普通 程程序审理的案件，一个 月月内审结的占 50%以 上上计 10 分，每减少 1% 扣 1分；全年结案率 达达 95%以上计分，每 减减少 1%扣 1 分。这样 做做的目的主要想通过限 期期提高办案效率，但根 本本不具有科学性、必要 性性，混淆了法律标准实 际际上是最低标准。就审 理理期限来讲，法律规定 的的是最长的期限或最后 的的期限，至于最快、最 短短是多长，法律无法 作 出出规定，将法律并未要 求求的标准进行考评，随 心心所欲，显然违背了司 法法的最终目的。 3、 司司法质量评估宽严不均 。对个案质量大多数法 院院均由审监庭来评估。 但但审监庭具体应该从哪 些些方面、哪些标准来评 估估，未有统一硬性规定 ，五花八门。从我院来 讲讲，由于一直未出台有 关关个 案质量考评标准， 仍仍然是由审监庭评查人 权权衡，大致为案件的办 理理符合实体法、程序法 规规范，案卷装订及时， 为为合格案件；案卷材料 上上存在一定问题但不影 响响公正处理结果的为基 本本合格案件；存在实体 错错误、程序违法的为不 合合格案件。这种标准， 由由于采取的是粗线条， 不不同的人往往可能产生 不不同评估结果，具有较 大大的主观性。其他基层 法法院则通过实践，将案 件件中可能出现的质量缺 陷陷予以 列举，对于缺陷 累累计达到不同程度，确 定定案件的等次，体现出 评评查标准的客观性。在 评评查中各个法院均对改 判判案件往往倾注了更多 的的关注，而 对改判案件 态态度则莫衷一是。有的 一一律列为不合格案件， 因因为要维护生效裁判文 书书的效力，但将改判案 件5 / 14 件一律划分不合格，显 然然有违法官的自由裁量 权权。而有的法院则视情 况况，对改判案件通过审 判判委员会讨论来确定， 凡凡不是涉及实体案件处 理理而只是部分数额等改 判判，仍然确认为合格案 件件。 4、司法质量评 估估机构各异。一般来看 ，基层法院大多没有专 门门的司法质量评估机构 ，有的由审监庭、立案 庭庭来承担此任务；有的 只只是在年终考评时临时 抽抽调人员进行评查；有 的的则是抽调离退休人员 对对某些重点案件进行复 查查。从法院系统来 看， 未未能建立象检察机关、 公公安机关那样从上而下 的的统一的评估体系。在 前前些年，中级人民法院 最最多也只是对某一类审 判判质量进行排名或划类 ，排名划类的依据是一 般般是改判或发回重审案 件件的多少。 5、司法 质质量评估工作无序。由 于于上述原因，造成整个 司司法质量评估工作条块 分分割，无法有序开展， 不不能发挥其应有的作用 。 二、司法质量评估 体体系的定位 司法质量 评评估特征 1、司法质 量量评估内涵。据辞海 解释，司法有广义与 狭狭义之分。广义的 “ 司 法法 ” 是指行使国家审判 权权、检察权以及管理司 法法行政工作的机关，包 括括法院、检察院、公安 机机关及司法行政机关依 职职权所进行的活动。我 国国现行刑法第 94条规 定定，本法所称司法工作 人人员，是指有侦查、检 察察、审判、6 / 14 监管职责的 工工作人员。上述人员依 法法定职权所进行的活动 ，就应称为司法。狭义 的的 “ 司法 ” 是指行使国 家家审判权的机关，即人 民民法院依法进行的审判 活活动。关于 “ 评估 ” 一 词词，辞海解释为 “ 评评价、估计 ”. 所谓的 司司法质量评估显然仅指 法法院为保证宪法和法律 正正确实施，防止审判权 的的滥用，通过一定程序 和和方式，对审判活动以 及及审判人员实施检查、 调调查、评价等内部监督 活活动。 司法质量评估是 对对法院司法行为和司法 工工作是否符合法律规定 进进行审查；是对法院司 法法工作人员在审理案件 、执行案件过程中是否 秉秉公执法、有否枉法裁 判判行为等进行监督；司 法法质量评估的目的应当 是是促进法院依法履行职 责责，确保公正司法、文 明明司法，树立司法权威 ，维护人民群众的根本 利利益，实现司法为民。 2、司法质量评估特征 司法质量评估作为一种 法法院内部的监督形式， 具具有以下特征： 评估 形形式的内部性。从我国 司司法监督体系来看，包 括括国家权力机关监督、 审审判机关的监督、社会 力力量的监督等，但国家 权权力机关监督 、社会力 量量的监督都是外部监督 ，与这些外部监督不同 ，司法质量评估是法院 系系统的一种内 部监督 活活动，既包括法院本身 对对其内设机构司法质量 的的监督，更重要的则是 上上级法院对下级法院的 监监督。依据中华人民 共共和国宪法第一百二 十十七条规定，“上级法 院院监督7 / 14 下级法院的审判 工工作”以及人民法院 组组织法第十七条第二 款款规定，“下级法院的 审审判工作受上级法院监 督督。”上级法院司法质 量量评估则具有明确的法 定定性，较强的权威性。 评估标准的唯一性。法 律律的价值是社会全体成 员员共同的最基本的需要 的的认识而认为、希望 法 应应当具有的最基本的性 状状、属性。法的价值的 内内容包括“秩序”、“ 正正义”这两在基本价值 。正义，是法所追求的 社社会实质性状，这是法 的的实质价值目标。审判 机机关的司法活动，则是 法法律的适用，审判人员 依依据法定职权和法定程 序序，把法律规范应用于 具具体案件的专门活动。 以以法律为准绳是审判活 动动的基本原则。我国三 大大诉讼法对此都作了明 确确规定。以法律为准绳 ，即要求审判机关及其 办办案人员在审理案件是 应应严格按照法律规定办 事事，把法律作为衡量案 件件是非曲直的标准和尺 度度。而衡量审判活动质 量量高低的标准理所当然 是是 法律，即是否实现了 法法律的公正这一价值目 标标。我国宪法规定，“ 人人民法院是国家审判机 关关”，“人民法院依照 法法律规定独立行使审判 权权，不受行政机关、社 会会团体、个人的干涉。 诉诉讼法规定”判决和裁 定定发生法律效力后执行 。“这也就表明，人民 法法院司法活动的正确与 否否，最终认定标准只有 法法律。而法官作为裁判 者者，总是处于矛盾的焦 点点，最终的裁决必然会 使使一方胜诉，一方败诉 ，正如波斯纳所说：” 法法官的判决总会伤害一 方方而有利于另一方，医 生生一般不会以牺牲他人 来来帮助另一方。“那 么么衡量法官行为8 / 14 的标准 唯唯有法律。总之，作为 评评估审判活动及其工作 人人员工作质量的司法质 量量评估的标准应该就是 法法律，这一客观的、具 体体的标准，同时必须是 法法律所要求的，包括实 体体法规范的要求、程序 法法规范的要求，同时也 应应包括职业法上的各种 要要求。该类规范要求法 官官在履行职责时，应当 切切实做到实体公正和程 序序公正，并通过自己在 法法庭内外的言行体现出 公公正，避免公众对司法 公公正产生合理的怀疑。 非非法律的要求不应当成 为为评估的标准如结案率 、当庭宣判率、调解率 。 评估体系的整体性 。由于评估标准唯一性 ，从全国法院来看不应 当当条条 分割、块块分割 ，司法质量评估应当成 为为一个有机的“系统” ，具有整体性。但是应 该该看到任何法律，不论 其其规定得多明确、具体 ，都要给法官个人理解 、适用留下足够广泛的 自自由裁量空间。“在美 国国的法律制度下，法官 在在某些情形中享有平衡 各各种衡平原则的自由裁 量量权”。我国虽然实行 成成文法制度，但法官也 同同样享有无可争议的自 由由裁量权。同时，由于 我我国地区差异，法律对 此此也为法官适用法律也 留留有了一定幅度，比如 构构成犯罪的数额标准， 发发达地区明显高于不发 达达地区。因此司法质量 评评估标准也因此有一定 的的弹性、灵活 性，应当 尊尊重法官的自由裁量权 ，这本身也是坚持法律 标标准的体现。法律规范 是是静止的，抽象的，将 静静止、抽象的普遍规定 适适用到动态的、具体的 单单个案件之中，需要经 过过司法人员的主观活动 ，需要进行大量的、深 入入细致的创9 / 14 造性工作， 充充分发挥人的主观能动 性性和聪明才智。在司法 质质量评估工作中，机械 地地照搬法律条文、简单 地地对号入座的做法，不 仅仅不能客观评价司法质 量量，往往会违反法的本 意意。 司法质量评估的 意意义 1、司法质量评 估估是确保公正司法的有 效效手段。公正司法是法 律律的要求，也是职责的 要要求。法院系统内部 的 司司法质量评估则是通过 评评估活动，规范、引导 司司法活动朝公正的轨道 上上来，确保公正司法、 文文明司法。 2、司法 质质量评估是完善监督机 制制的有效途径。在实践 中中，上级法院对下级法 院院的监督往往是通过个 案案来监督，如对某个上 诉诉案件改判、发回重审 或或指令再审，对下级法 院院司法质量监督缺乏全 面面性、主动性，导致对 下下级法院司法质量、对 存存在的问题缺乏整体的 认认识。通过司法质量评 估估则有利于完善监督， 更更好地、有针对性地加 强强指导。各法院通过司 法法质量评估制度对自身 的的司法活动评查，有利 于于从影响司法公正的各 个个 环节上监督执法行为 ，规范执法行为。 3、司法质量评估是量化 司司法质量的有效依据。 司司法质量评估不仅仅是 对对审判活动及其他司法 活活动质量进行简单的定 性性，如合格、不合格， 含含糊、缺乏依据，而是 制制定、细化规范标准， 从从数量分值上细化各项 工工作，划分质量优劣， 考考核司法质量。通过量 化化，使评查人易于操作 ，使被评查人对规范要 求求有进一步的了解，来 规规范办案行为。 10 / 14 三、 司司法质量评估体系的构 想想 司法质量评估应该 实实现一个转化 司法质 量量评估应从对结果的监 督督转为对过程的监督。 长长期以来，对司法公正 与与否的评 判标准往往是 以以诉讼的最终，即实体 结结果的公正与否作为主 要要标准，却忽视程序公 正正的重要性，对程序问 题题忽略。公正的 本 .文 ,于 .范 ,文文 .之 ,家 .网 ,关于 建 建立司法质量评估体系 问 问题的调研报告 .co m 】 程序是实 现现实体公正的根本保证 。 “ 在一般情况下，公 正正的程序比不公正的程 序序能够产生更加公正的 结结果。 ” 忽视程序， 只只能导致司法的暗箱操 作作，导致司法不公和司 法法腐败，司法的实体公 正正难以保证，司法应有 的的权威不复存在。 “ 审 判判程序只是法律的生命 形形式 ，因而也是法律的 内内部生命表现。 ”公 正正的程序可以弥补实体 判判决的缺陷。有学者认 为为“在正义的程序得当 实实施的情况下，程序过 程程本身能够使结果正当 化化，并且有吸收当事人 不不满的功能。”尤其 是是在新情况、新问题不 断断出现，立法相对滞后 的的情况下，法官遵循公 正正的程序，按照正义的 要要求来理解和适用法律 ，其裁判结果也因程序 的的公正而服判。公正的 程程序是绝对的，公正的 裁裁判是相对的。在审判 中中，不允许增加程序， 也也不允许减少程序，更 不不允许变更法定程序。 对程序的监督比结结 果果的监督更直观、更有 效效、更容易。司法质量 评评估应从结果的评估转 为为对过程的评估。 11 / 14 司 法法质量评估标准 合法 性性。所定立的评估标准 、评估结果的处理必须 合合法，必须符合法律、 法法规及司法解释的规定 ，纠正审判工作中的不 适适法、适法走样、适法 错错误的问题。 针对性 。所评估的重点应当是 群群众反映强烈以及当前 办办案过程中常见的“不 标标准”现象，解决热点 、难点问题，防止再次 发发生错误。 权威性。 对对于评估的结果应当具 有有权威性，必须服从， 即即使有意见必须按正当 程程序提出。 操作性。 注注重规范的技术细节和 完完整性，合理量化，使 司司法质量评估标准能成 为为规范法官办案的指南 ，按 图索骥，掌握办“ 标标准案”的工具。 司 法法质量评估的方式和机 构构 司法质量评估，应 该该采取法院本身自查、 上上级法院抽查和复核相 结结合，层层评估的方式 进进行。各法院对本院办 理理的全部案件和可能影 响响司法质量的其他工作 进进行自查；中级法院负 责责对基层法院进行抽查 ；省级法院负责对各中 级级法院进行抽查，对各 基基层法院复核。对于党 委委关注和人大、上级法 院院交办的案件、社会影 响响较大或当事人反映强 烈烈的案件、严重超审、 执执期限的案件以及涉嫌 违违法、违纪案件、发回 重重审和再审改判案件、 引引发国家赔偿案件应当 抽抽查或复核 。 司法质 量量评估的机构。明确案 件件质量监督主体是构建 案案12 / 14 件质量监督体制的前 提提和基础。为保证司法 质质量评估工作的权威性 、公正性。该机构既不 能能隶属于某个委员会， 更更不能下设于某个内设 部部门。无论是审判委员 会会还是案件质量监督委 员员会虽然组成人员一般 由由各法院的主要领导和 资资深法官组成，但均为 较较松散的委员制结构， 成成员有自己的主要工作 ，工作力度仍有欠缺。 而而将司法质量评估机构 置置于某个内设部门的做 法法更是与设立该机构的 主主旨背道而驰，不能发 挥挥监督制衡的作用。因 此此，建议法院应设立独 立立的评估机构，成 立一 个个人员精干、办事高效 、运转协调的司法质量 评评估机构，专司案件质 量量监督的职责，直接向 院院长负责。与其他部门 的的关系应当是平行、相 互互制约的关系，由它监 督督各业务庭案件的质量 ，而它的工作则要接受 院院领导、审判委员会、 纪纪检组的监督和指导。 司法质量评估的程序。 基基层法院可实行月考评 、季考评、半年考评、 年年度考评，中级法院以 上上对下级法院主要采取 年年度考评；自查结论服 从从抽查结论，抽查结论 服服从复核结论。下级法 院院发现有异议的，应当 逐逐级提出。上级法院对 异异议应当审