关于我国乡镇国库管理的调查报告

1 / 11 关于我国乡镇国库管理的调查报告 中国人民银行国库局乡镇国库研究课题组 乡镇国库 ,是我国五级国库体系中的基层单位。乡镇国库的建立 ,强化了乡镇政府的财政管理功能 ,有效地调动了乡镇政府理财的积极性。随着财税体制和农村金融体制改革的不断深化 ,乡镇国库运作面临许多新情况、新问题。为此 ,我们组织开展了乡镇国库建立与发展的专题调研。 基本情况 目前 ,乡镇国库主要有人民银行经 理理和商业银行、信用社 代代理两种模式。截至 20002 年底 ,全国乡镇 国国库已建机构13759 个。其中人行经理 5662 个 ,商业银行、信 用用社代理 13197个 , 分别占乡镇国库总数 的的 %和 %。 (一 )发 展展进程。乡镇国库建设 从从无到有、从小到大 ,经经历了初创、迅速发展 和和规范管理三个阶段。 第一阶段 (1985- 1992 年期间 )初 创创阶段。为贯彻党中央 、国务院关于建立乡镇 财财政的决定 ,1985 年年 ,财政部发出关于 颁颁发乡镇财政管理试行 办办法的通知 ,首次提出 乡乡镇国库的建设问题 ,个个别地方开始建立了乡 镇镇国库。 1990 年 ,财财政部、中国人民银行 ( 以下简称部行两家 )发发出关于乡镇国库工 作作试点意见予以肯定 , 并对乡镇国库试点的 设设库条件、组织机构 、 职职责任务、业务范围等 方方面作出了具体规定。 此此后 ,乡2 / 11 镇国库建设的 试试点工作在全国范围内 展展开。 第二阶段 (19993-1999 年期 间间 )迅速发展阶段。在 总总结乡镇国库试点经验 的的基础上 ,经部行两家 研研究 ,于 1993 年发 出出关于做好乡镇国库 工工作的通知 ,并附发 了了乡镇国库管理办法 ( 暂行 )。通知 要要求各地根据不同情况 , 逐步扩大乡镇国库的 试试点。自此 ,乡镇国库 建建设在全国辅开。截至 11999年底 ,乡镇国 库库机构数量达 19801 个 ,比 1992 年增 加加 10063个 ,增长 % 。 第三阶段 (200 0 年至今 )规范管理 阶阶段。 2000 年中国 人人民银行发布中国人 民民银行关于国库会计核 算算管理与操作的规定 , 明确规定国家预算收 入入缴入乡镇国库为正式 入入库。各地积极贯彻落 实实文件精神 ,加强了对 乡乡镇国库的管理。20001 年 ,中国人民银行 发发出商业银行、信用 社社代理国库业务管理办 法法 ,对规范乡镇国库 业业务管理起到了积极的 推推动作用。 (二 )19999 年以来乡镇国库 发发展变化的特点 : 一 一一乡镇国库机构数量逐 年年减少。 2002 年乡 镇镇国库机构较 1999 年年减少 6042 个 ,下 降降了 %。 一一乡镇国 库库业务量 呈现萎缩的趋 势势。 2001 年乡镇国 库库业务量较 1994 年 减减少 1180 万笔 ,下 降降了 %;与年度业务量 最最高的 1999 年相比 , 降幅高达 87 个百分 点点。 一一农村信用社 代代理乡镇国库的比重逐 年年增加。由于农3 / 11 行营业 所所撤并等原因 ,其代理 的的乡镇国库业务大部分 移移交给农村信用社办理 。截至 2002 年底 ,农农村信用社代理乡镇国 库库7421 个 ,占代理 乡乡镇国库总数的 %。同 时时 ,“ 一所两库 ” 、 “ 一一所多库 ” 的现象越来 越越多 (即一个农行营业 所所办理两个或两个以上 乡乡镇国库业务。 乡乡镇国库发展不均衡。 经经济欠发达地区 的机构 设设立数量较多 ,经济发 达达地区的机构设立数量 较较少。如安徽省设有乡 镇镇国库 1485 个 ,四 川川省 1336 个 ,甘肃 省省 1172 个 ,而广东 省省仅设有 33 个 ,福建 省省 5 个。 乡镇国库所 发发挥的积极作用 (一 ) 完善了乡镇财政管理 体体制 ,增强了乡镇政府 当当家理财的积极性和主 动动性。 1994 年实行 分分税制财政管理体制之 前前 ,县乡财政大多采用 收收支两条线的管理体制 , 即实行 “ 收入全额上 划划、支出全额下拨 ” 、 “ 增收分成 ” 和 “ 大包 干干 ”, 形成了财权集中 在在县、事权分散在乡镇 的的局面 ,影响了乡镇财 政政职能的发挥 ,不利于 乡乡镇经济的发展。实行 分分税制财政管理体制以 后后 ,由于划分了县乡财 政政之间的收支范围 ,由 于于乡镇国库的建立和会 计计核算真实、准确、及 时时 ,乡镇政府增强了当 家家理财、增收节支的积 极极性 ,形成了乡镇政府 抓抓财源、管财政的新局 面面。 (二 )减少了乡 镇镇税收收入的入库环节 , 缩短了乡镇财政拨款 在在途时间 ,从而加快了 财财政资金周转速度。设 立立乡镇国4 / 11 库前 ,乡镇征 收收的税款由征收机关通 过过农行营业所或农村信 用用社收纳 ,上划到上级 管管辖行 (社 ),汇总后 再再划转县国库；乡镇财 政政经费则通过县财政支 拨拨 ,由县国库划转管辖 行行 (社 ),再由其转划 各各营业网点 ,转入乡镇 财财政的账户。乡镇财政 资资金的上划和下拨到位 通通常需要 7-10 天时 间间。建立乡镇国库后 ,收收入可实现当天就地人 库库 ,支出可实现当天拨 付付到用款单位的账户 ,大大大提高了财政资金利 用用效率。 (三 )加强 了了对国家预算资金的监 督督和管理 ,堵塞了漏洞 。乡镇国库建立前 ,乡 镇镇财政开户随意性较强 , 由于缺乏监督 ,公款 私私存、乱开支等现象突 出出。建立乡镇国库后 ,乡乡镇国库按照有关规定 , 为乡镇财政开设预算 内内存款账户、预算外资 金金账户 ,对乡镇财政收 支支款项实施日常监督、 管管理 ,在一 定程度上确 保保了国家预算资金的安 全全和规范运用。 (四 ) 增强了县财政的宏观 调调控能力。随着乡镇国 库库和县乡新的财政体制 的的建立 ,县财政对乡级 收收入、专项上解资金和 转转移支付 ,用体制形式 加加以明确和固定 ,有效 地地增强了县财政的宏观 调调控能力。 (五 )拓 宽宽了金融机构服务领域 , 增加了中间业务收入 来来源。基层农行营业所 和和农村信用社代理乡镇 国国库业务 ,既扩大了业 务务范围 ,提高了代理行 、社的信誉和知名度 ,又又使部分乡镇国库能从 同同级财政获得一定数量 的的代办补助经费 ,增加 了了代理行的业务收入。 国国露自理 123下一页 5 / 11 关 于于我国乡镇国库管理的 调调查报告出自： YJ BYS 目前乡 镇镇国库发展中存在的主 要要问题 (一 )一些财 税税改革措施的推行使乡 镇镇国库业务量萎缩。主 要要是 :(1)国税实施 金金税工程后 ,一般纳税 人人集中到县里缴税 ,税 务务部门征收的工商税收 直直接缴人县支库。 (2) 为保社会稳定 ,将农 村村教师工资、民政优抚 金金和卫生、水利建设经 费费等 ,集中由县财政统 一一拨付。 (3)农村税 费费改革后 ,农业税收入 减减少。所有这些 ,使乡 镇镇国库业务出现萎缩。 (二 )部分乡镇经济规 模模小 ,底子薄 ,难以实 现现建库的初衷。 90 年 代代 ,相当一部分乡镇经 济济发展落后 ,底子薄 ,靠靠吃县财政补贴过日子 的的乡镇 ,一哄而上 ,纷 纷纷设置了乡镇国库。实 践践证明 ,这些不具备条 件件的乡镇国库 ,无法实 现现促进乡镇当家理财、 乡乡镇财政资金自求平衡 、统筹安排用于当地经 济济发展的目的。 (三 ) 税务、金融管理体制 与与乡镇国库的设置不配 套套 ,影响乡镇国库正常 运运转。税务征管体制在 乡乡镇不是按行政区域划 分分 ,而是按经济区域划 分分；机构按片设立 ,与 乡乡镇国库一乡一库明显 不不配套。由于税款不能 按按规定就地入库 ,税务 会会计人员月末往往要跑 几几个乡 镇办理缴库、对 账账 ,使乡镇国库资金不 能能及时报解。一些税务 人人员为图省事 ,在确保 完完成各乡镇收入任务的 前前提下 ,往往人为地确 定定税收所属国库。在一 些些地方 ,不同程度地存 在在买税、混库现象 ,使 各各乡镇的税收进6 / 11 度难以 得得到真实、准确地反映 。近年来 ,随着银行商 业业化的推进 ,国有商业 银银行许多基层营业网点 进进行了 调整、撤并 ,一 所所代理多个乡镇国库的 现现象越来越多 ,对税款 人人库、财政库款支拨带 来来诸多不便。一些乡镇 财财政用钱时 ,要来回奔 波波几十里路。有的图方 便便 ,将款项汇总拨到就 近近的农村信用社 ,给乡 镇镇国库的核算和监督管 理理增加了难度。 (四 ) 代理乡镇国库的商业 银银行代理意识淡薄 ,难 以以全面履行其职责。商 业业银行、信用社是以营 利利为目的独立的经济核 算算单位 ,其经营理念是 追追求利润最大化。在代 理理乡镇国库业务问题上 , 商业银行、信用社关 心心最多的是代理乡镇国 库库后的投入和产出的成 本本关系 ,而代理乡镇国 库库的收益 ,主要来自乡 镇镇国库存款沉淀的利润 以以及代理此项业务获得 的的代理手续费收入。由 于于乡镇国库业务急剧萎 缩缩 ,财政的存量资金偏 小小 ,在代理行、社的资 金金沉淀就很少 ,其经营 收收益也会降低。另外 ,部部行两 家规定的代理费 用用标准很低 ,根本 ,弥 补补不了代理行为办理业 务务而支付的成本费用。 由由于绝 大多数地方财政 未未落实支付代理费 ,严 重重影响了商业银行、信 用用社代理乡库业务的积 极极性。特别是 XX 年 1 月月 1 日起 ,实行对各级 国国库存款计付利息后 ,未未及时明确代理乡镇国 库库的代办业务费和资金 结结算汇划费的支付标准 和和方式 ,对商业银行、 信信用社代理乡镇国库的 积积极性冲击更大。 (五五 )乡镇国库多种风险 隐隐患并存 ,资金安全防 范范、业务7 / 11 管理难度大。 乡乡镇国库在运行的过程 中中主要存在三种风险隐 患患 :(1)“ 先天 ” 风 险险。当地只有 农村信用 社社一家金融机构 ,没有 选选择余地。部分农村信 用用社资产质量不高 ,经 营营效益不好 ,员工素质 偏偏低 ,存在较大的金融 风风险。 (2)制度执行 风风险。受利益驱动 ,代 理理乡镇国库人员配备严 重重不足。据不完全统计 , 目前全国代理乡镇国 库库从事国库工作的专职 人人员平均为人。这种状 况况 ,难以使会计核算的 基基本制度履行到位 ,“ 一一手清 ” 现象较为普遍 。 (3)管理风险。乡 政政府、乡财政 “ 重建轻 管管 ”, 只重视乡镇国库 的的设立 ,疏于管理。代 理理行“代而不理” ,人 员员配备少且素质不高 ,对对所代理的国库工作既 未未列入考核范围 ,也 不 进进行具体的管理和指导 , 缺乏必要的内控管理 机机制。人行县支库由于 人人员配备不能满足国库 业业务量的快速增长 ,岗 位位兼职过多 ,国库人员 忙忙于日常核算业务 ,无 暇暇顾及对乡镇国库管理 的的指导 ,导致其业务操 作作不规范。有的代理支 库库 ,对所辖乡镇国库从 未未进行过检查、辅导 ,甚甚至有的不清楚辖内乡 镇镇国库底数。在这种管 理理 “ 真空 ” 的情况下 ,代代理乡镇国库工作质量 是是不言而喻的。 政策 建建议 (一 )全面清理 、整顿、规范 ,努力提 高高现有乡镇国库的核算 质质量和管理水平。乡镇 国国库是办理国家预算收 支支的最基层单位 ,受人 员员 素质低、管理难到位 、代理机构资质差等诸 多多因素制约 ,稍有不慎 , 容易引发资金案件。 乡乡镇国库可以说是8 / 11 目前 国国库系统的风险高发环 节节。因此 ,必须与乡政 府府、财政、税务等各部 门门密切配合 ,统一认识 , 对乡镇国库进行全面 清清理规范。 对确 无无存在必要的乡镇国库 , 要坚决予以撤销。凡 属属下列条件的乡镇国库 , 原则上应一律撤销 :一一是已停办业务的；二 是是业务量过小 ,且收支 不不能相抵的；三是收支 业业务大多已经上收 ,由 县县 (市 )一级直接办理 的的；四是内部管理松懈 , 历次检查问题较多 ,屡屡犯不改的；五是地方 政政府要求 撤销的。对确 需需撤销的乡镇国库 ,县 市市财政部门应提出撤销 乡乡镇国库的意向。县人 民民银行同意后 ,应予以 正正式批复 ,并联合财政 、税务、代理行等部门 , 做好账务核对、资金 划划转、档案资料移交、 印印章收缴销毁等工作。 对确需保留且具有 存存在价值的乡镇国库 ,要要加强管理 ,规范提高 。一是人民银行国库部 门门特别是县级支库 ,要 切切实承担起管理、指导 、检查、监督和培训考 核核的职责 ,加大对保留 乡乡镇国库的现场检查力 度度 ,采取检查与辅导相 结结合的方式 ,加大培训 力力度 ,提高乡镇国库人 员员素质 ,促进其业务操 作作向规范化方向 发展。 二二是代理行要加强对乡 镇镇国库工作的管理 ,真 正正履行国库各项职能。 三三是地方政府及其有关 部部门要提高思想认识 ,防防止出现建库积极 ,建 后后不管的局面。为乡镇 国国库创造一个良好的工 作作环境 ,保证乡镇国库 工工作高效运转。 9 / 11 (二 ) 从严、慎重把好乡镇 国国库新设审批关。人民 银银行国库部门审批乡镇 国国库设立 ,要从乡镇经 济济发展的实际出发 ,看 其其是否能在乡镇经济发 展展中起到积极的促进作 用用 ,而不能从满足 “ 完 善善乡镇政府功能 ” 这一 形形式上的需要出发。发 展展乡镇国库应坚持 “ 从 严严、慎重 ” 的原则 ,注 重重质量 ,不求数量 ,从 严严把好 “ 准入 ” 关。在 考考虑乡镇国库设立的经 济济条件时 上一页 1 23下一页 关于我国乡镇国 库库管理的调查报告 (第 2 页 )出自： YJBBYS 必须注意以下几 点点 :一是税源不足 ,入 不不敷出的乡镇不宜设立 乡乡镇国库。二是虽然税 源源充足 ,自身可支配的 财财力相对过少的乡镇 ,也也不宜设立乡镇国库。 三三是对于经济发展潜力 大大、理财积极性高、确 实实有必要设立国库的乡 镇镇 ,人民银行国库部门 则则应在审批、业务指导 、部门协调等方面予以 积积极支持 ,帮助乡镇政 府府强化财政管理职能 ,切切实提高乡镇财政资金 的的使 用效率。 (三 )健健全和完善财政管理体 制制。一是地方财政管理 体体制应根据不同地区的 经经济发展情况区别对待 。中央财政和省级财力 , 要逐步加大对县乡转 移移支付的力度。二是要 按按照财权、事权相统一 的的原则 ,进一步合理界 定定地方各级收支范围 ,确确保基层政权的正常运 转转和各项事业的健康发 展展。 (四 )制定商业 银银行、信用社代理乡镇 国国库业务手续费计付办 法法 ,建立代理乡镇国库 业业