关于改革乡镇建制模式的思考.doc

关于改革乡镇建制模式的思考 关于改革乡镇建制模式的思考20年来，乡镇党委、政府在维护社会稳定、促进区域经济发展等方面发挥了十分重要的作用。但是，随着农村改革的深入推进和市场经济体制的日益完善，乡镇机关（主要是乡镇人民政府）的职能日益弱化，与农村改革和村民自治的现实不适应，与建设统一的全国（省、市、县）大市场的形势不适应，与发展区域经济的要求不适应，必须进行大刀阔斧的改革，从体制上、机制上激活农村经济，促进农村经济社会全面发展。改革乡镇建制模式的原则笔者认为，乡镇政府运行中出现的问题已不是一个人员精简与否的问题，而是职能定位上的问题。乡镇机构改革之所以至今没有根本性的突破，其根本原因，就是职能定位出了问题。至今大多数人都习惯把乡镇政府作为一级大包大揽的政府对待，结果导致了乡镇目前的困境。要解开这个困扰基层多年的“结”，必须从体制、机制和职能定位上作根本性的改革，才可实现松绑解困、促进经济社会发展的目的。具体应坚持以下原则：精简、效能的原则。改革乡镇建制模式，必须下功夫精简机构、分流人员，高效能配置机构和人员，重塑乡镇机构框架。有利于经济发展的原则。发展是稳定的前提，只有农村经济发展了，农村的其他问题才有可能得到解决。改革乡镇建制模式，必须把发展经济放在首位，按经济规律设置机构、配备人员，才有可能在某一点上求得突破，进而带动其他相关问题解决。专业化运作原则。乡镇机构混杂，管理体制不畅，是乡镇机关负担过重、疲于应付局面的主要原因。目前情况下，改革乡镇建制模式，必须按照条块结合、以条为主的原则，理顺乡镇各类机构的管理体制，下功夫减轻乡镇机关的负担，让各类机构实行专业化运作，乡镇机关集中精力发展区域经济，以提高行政效能，促进乡镇管理的规范化、专业化。改革乡镇建制模式的基本思路乡镇机构改革的关键是改革乡镇建制模式，也就是要搞好制度设计，从“瘦身”开始，精兵简政，消减职能，用制度规范乡镇的职能定位、工作模式，建立起与市场经济体制相协调的运作机制，促进乡镇管理工作的专业化、规范化、制度化。暂时保留乡镇行政区划，条件成熟时按经济区域予以撤并。撤销乡镇人民政府、乡镇人民代表大会及主席团，剥离原乡镇人民政府承担的管理社会事务的职能，组建乡镇经济发展委员会（各县可视情况自行确定其名称），专职从事区域经济发展工作。其主要职能可以确定为：扶持发展农村合作经济组织；管理乡镇国有和集体资产；组织劳务输出，开展社会保障；推进交通和小城镇建设；管理文化、教育、民政、水利、卫生防疫和农技推广等公共事业。在经济发展委员会内部设置相应股室，负责具体工作，代替原有的“七站八所”。对乡镇经济发展委员会，由县级人民政府直接管理，按局一级对待；其工作人员，属领导干部的，由县级党委考察任命，属一般干部的，由组织、人事部门统一调配，参照公务员制度实施管理。将原乡镇政府承担的财政、计生、土地、司法等管理职能一律剥离，有关的工作机构，一律划归县级有关职能部门管理和设置，乡镇范围内的有关业务，由这些机构按照对上级主管部门负责的原则自行组织开展。农业税取消后，将乡镇财税所改为乡镇经济发展委员会的一个股室，负责内部财务管理。撤销乡镇政府后，有关涉农事项，如民事纠纷调解、信访等，促使、引导农民向有关职能部门反映，走行政执法、司法调处路子。对可以推向市场、实行社会化管理的机构，如畜牧兽医站、农机站、农技站等一律划归县级有关事业单位“条条管理”，或在清产核资之后，实行公司化运作，保证国有、集体资产的保值增值。保留乡镇党委、纪检委，其组成人员均由县级党委考察确定，由乡镇经济发展委员会组成人员兼职或交叉任职。对乡镇党委，由县级党委参照有关县级职能部门党组、党委的管理办法和模式实行管理。人武、共青团、妇联等组织一并划入乡镇党委管理，精神文明建设、社会治安综合治理等项工作由乡镇党委按属地原则管理、考核。乡镇成立维持稳定办公室，与司法所、综治办实行一套人马、三块牌子，受乡镇党委领导。涉及乡镇范围内的诸如教师调配等人事事项，由乡镇党委和经济发展委员会共同研究后，以经济发展委员会名义作出安排。不再设立乡镇人民代表、党代表，适当扩大乡镇县级人大代表、党代表名额。几个遗留问题的解决途径乡镇遗留问题，主要集中在人和钱两个方面。乡聘人员精简问题。乡镇工作人员身份、来由相当复杂，精简难度大，是乡镇机构改革未能突破的原因之一。乡镇全部工作人员中，按照组织、人事部门规定，属国家正式干部（含合同制干部）的，一般仅占23；“七站八所”（除财税所外）中，除负责人一般为国家正式干部外，其余人员大部分为乡聘人员。可采取以下几种办法逐步解决：从哪里来，到哪里去。对年富力强、基层工作经验丰富的，可重新安排回村上“两委”会任职。经济补偿。对年龄偏大、不适合回村上工作的，可根据本人在乡镇工作时间长短，给予一定的经济补偿。办理农村养老保险。根据本人意愿，可根据各地实际，为他们办理一定数额的养老保险，以解决其“后顾之忧”，稳定他们的情绪。债务问题。乡镇债务负担沉重，是乡镇机构改革没有取得实质性突破的另一原因。如何化解乡镇债务，事关农村稳定和经济发展大局。根据实际情况，可按照摸清底数、弄清来由、旧账暂缓、逐年消化的办法解决。凡属举办公益事业所欠债务，由乡镇根据实际财力向受益人群逐年收回，或采取以工代赈等办法由上级予以补助，化解债务；凡属兴办企业等所欠银版权所有行债务，可采取挂账停息、资产变现、逐年还贷的办法解决；凡属借贷上缴上级税费形成债务，在摸清底数和欠款人的基础上，逐年还债。对乡村两级债权债务，应综合平衡，有关债权也应采取措施加以回收。富余人员分流问题。对乡镇富余人员，可采取考试、考核、选任等办法，充实到公安、工商、土地管理、司法调解等维护治安和市场秩序的执法部门去。目前农村最突出的问题是治安和秩序问题。乡镇富余人员大多属财政供养人员，不如把他们用到急需要人的地方去，可以解决一方面有的系统人员富余，另一方面有的系统人手不足等问题，以实现人力资源的充分利用。 关于改革乡镇建制模式的思考20年来，乡镇党委、政府在维护社会稳定、促进区域经济发展等方面发挥了十分重要的作用。但是，随着农村改革的深入推进和市场经济体制的日益完善，乡镇机关（主要是乡镇人民政府）的职能日益弱化，与农村改革和村民自治的现实不适应，与建设统一的全国（省、市、县）大市场的形势不适应，与发展区域经济的要求不适应，必须进行大刀阔斧的改革，从体制上、机制上激活农村经济，促进农村经济社会全面发展。改革乡镇建制模式的原则笔者认为，乡镇政府运行中出现的问题已不是一个人员精简与否的问题，而是职能定位上的问题。乡镇机构改革之所以至今没有根本性的突破，其根本原因，就是职能定位出了问题。至今大多数人都习惯把乡镇政府作为一级大包大揽的政府对待，结果导致了乡镇目前的困境。要解开这个困扰基层多年的“结”，必须从体制、机制和职能定位上作根本性的改革，才可实现松绑解困、促进经济社会发展的目的。具体应坚持以下原则：精简、效能的原则。改革乡镇建制模式，必须下功夫精简机构、分流人员，高效能配置机构和人员，重塑乡镇机构框架。有利于经济发展的原则。发展是稳定的前提，只有农村经济发展了，农村的其他问题才有可能得到解决。改革乡镇建制模式，必须把发展经济放在首位，按经济规律设置机构、配备人员，才有可能在某一点上求得突破，进而带动其他相关问题解决。专业化运作原则。乡镇机构混杂，管理体制不畅，是乡镇机关负担过重、疲于应付局面的主要原因。目前情况下，改革乡镇建制模式，必须按照条块结合、以条为主的原则，理顺乡镇各类机构的管理体制，下功夫减轻乡镇机关的负担，让各类机构实行专业化运作，乡镇机关集中精力发展区域经济，以提高行政效能，促进乡镇管理的规范化、专业化。改革乡镇建制模式的基本思路乡镇机构改革的关键是改革乡镇建制模式，也就是要搞好制度设计，从“瘦身”开始，精兵简政，消减职能，用制度规范乡镇的职能定位、工作模式，建立起与市场经济体制相协调的运作机制，促进乡镇管理工作的专业化、规范化、制度化。暂时保留乡镇行政区划，条件成熟时按经济区域予以撤并。撤销乡镇人民政府、乡镇人民代表大会及主席团，剥离原乡镇人民政府承担的管理社会事务的职能，组建乡镇经济发展委员会（各县可视情况自行确定其名称），专职从事区域经济发展工作。其主要职能可以确定为：扶持发展农村合作经济组织；管理乡镇国有和集体资产；组织劳务输出，开展社会保障；推进交通和小城镇建设；管理文化、教育、民政、水利、卫生防疫和农技推广等公共事业。在经济发展委员会内部设置相应股室，负责具体工作，代替原有的“七站八所”。对乡镇经济发展委员会，由县级人民政府直接管理，按局一级对待；其工作人员，属领导干部的，由县级党委考察任命，属一般干部的，由组织、人事部门统一调配，参照公务员制度实施管理。将原乡镇政府承担的财政、计生、土地、司法等管理职能一律剥离，有关的工作机构，一律划归县级有关职能部门管理和设置，乡镇范围内的有关业务，由这些机构按照对上级主管部门负责的原则自行组织开展。农业税取消后，将乡镇财税所改为乡镇经济发展委员会的一个股室，负责内部财务管理。撤销乡镇政府后，有关涉农事项，如民事纠纷调解、信访等，促使、引导农民向有关职能部门反映，走行政执法、司法调处路子。对可以推向市场、实行社会化管理的机构，如畜牧兽医站、农机站、农技站等一律划归县级有关事业单位“条条管理”，或在清产核资之后，实行公司化运作，保证国有、集体资产的保值增值。保留乡镇党委、纪检委，其组成人员均由县级党委考察确定，由乡镇经济发展委员会组成人员兼职或交叉任职。对乡镇党委，由县级党委参照有关县级职能部门党组、党委的管理办法和模式实行管理。人武、共青团、妇联等组织一并划入乡镇党委管理，精神文明建设、社会治安综合治理等项工作由乡镇党委按属地原则管理、考核。乡镇成立维持稳定办公室，与司法所、综治办实行一套人马、三块牌子，受乡镇党委领导。涉及乡镇范围内的诸如教师调配等人事事项，由乡镇党委和经济发展委员会共同研究后，以经济发展委员会名义作出安排。不再设立乡镇人民代表、党代表，适当扩大乡镇县级人大代表、党代表名额。几个遗留问题的解决途径乡镇遗留问题，主要集中在人和钱两个方面。乡聘人员精简问题。乡镇工作人员身份、来由相当复杂，精简难度大，是乡镇机构改革未能突破的原因之一。乡镇全部工作人员中，按照组织、人事部门规定，属国家正式干部（含合同制干部）的，一般仅占23；“七站八所”（除财税所外）中，除负责人一般为国家正式干部外，其余人员大部分为乡聘人员。可采取以下几种办法逐步解决：从哪里来，到哪里去。对年富力强、基层工作经验丰富的，可重新安排回村上“两委”会任职。经济补偿。对年龄偏大、不适合回村上工作的，可根据本人在乡镇工作时间长短，给予一定的经济补偿。办理农村养老保险。根据本人意愿，可根据各地实际，为他们办理一定数额的养老保险，以解决其“后顾之忧”，稳定他们的情绪。债务问题。乡镇债务负担沉重，是乡镇机构改革没有取得实质性突破的另一原因。如何化解乡镇债务，事关农村稳定和经济发展大局。根据实际情况，可按照摸清底数、弄清来由、旧账暂缓、逐年消化的办法解决。凡属举办公益事业所欠债务，由乡镇根据实际财力向受益人群逐年收回，或采取以工代赈等办法由上级予以补助，化解债务；凡属兴办企业等所欠银版权所有行债务，可采取挂账停