增创中小企业政策新优势.doc

增创中小企业政策新优势广东省中小企业局改革发展处处长 何佐贤一、广东中小企业迅猛发展在广东省委、省政府高度重视及大力扶持下，2003年以来，广东省中小企业、民营经济发展势头空前高涨，发展规模和发展质量显著提高，有力地促进了全省经济社会发展。中小企业、民营经济已经从广东经济发展的一块“短板”变成经济增长的生力军，迈入全国排头兵的行列。面对2008年世界金融危机的冲击，广东省中小企业、民营企业体现了较强的抗风险、抓机遇、强创新的发展能力。（一）主要经济指标迅猛增长2008年全省共有私营企业73.2万户，比2002年增长47.4万户，增加近2倍；民营经济增加值1.51万亿元，比2002年增长近2倍，占全社会生产总值的比例由25.7%增长至42.4%；民营经济完成固定资产投资4258.9亿元，比2002年增长近2倍，占全社会固定资产投资的38.1%；民营经济单位从业人数2015万人，比2002年翻了一番，占全省从业人数的36.9%；民营经济缴纳税金2226亿元，比2002年增长3倍多，占来源于广东财政总收入的26.3%；私营企业进出口1096.5亿美元，比2002年高速增长近13倍，占全省进出口总额的16.1%（见图1）。图1 民营经济主要指标迅猛增长86.110021510022261096.54258.920151501.75265.2535.7050001000015000200002002年2008年2002年5265.2535.786.11501.710022008年1510022261096.54258.92015实现增加值（亿元）上缴税收（亿元）私营企业进出口（亿美元）固定资产投资（亿元）个体私营企业从业人数（万2.9倍4.2倍12.7倍2.8倍2倍其中，作为民营企业排头兵的百强民营企业，自2003年起三届评选，每届百强民营企业的营业收入、利润额、纳税额、总资产和净资产等经济指标均以10%以上幅度增长，特别是户均营业收入和利润额均提高了40%以上，从很大程度说明了广东省民营企业的经济实力明显增强（见图2）。（二）凸显全国排头兵地位广东民营企业、个体私营企业户数和成长型中小工业企业比重均占全国第一。民营经济增加值、民营经济上缴税金、民营进出口总额等主要指标均占全国前列。广东获得的世界名牌、国家名牌、国家驰名商标大部分由民营企业创造，广东民营企业、中小企业申报专利等科技创新能力领先全国。几年来，广东省中小企业、民营经济发展取得的优异成绩，得到国务院领导和国家发展改革委领导的充分肯定，认为广东扶持中小企业和民营经济发展的政策力度最大，中小企业和民营经济发展速度最快，成长型中小企业最多，中小企业工作开展最活跃，凸显在全国的排头兵地位。（三）面对金融危机表现突出受国际金融危机影响，2009年一季度广东省经济虽然总体增速仍处于下行态势，但民营企业、中小企业已呈现出回暖的迹象，特别是中小企业表现突出。民营经济实现增加值3277.8亿元，同比增长5.5%，比去年同期下降3.8个百分点，但规模以上民营工业同比增长13.9%，规模以上小型工业同比增长10.6%，分别比规模以上工业增速（0.9%）高出13个百分点和9.7个百分点；规模以上小型工业同比增速分别比规模以上大型工业企业高出15.1个百分点（见图3）。私营企业出口总值在全省出口总值同比下降18.4%的情况下，反而增长了0.8%。二、广东特色的中小企业政策体系广东中小企业、民营经济得以迅猛发展，得益于广东几年来不断努力所形成的政策扶持效应，归纳起来，政策体系的形成分两个阶段：（一）政策体系逐步形成（2003年2007年）这一阶段，以广东省委省政府关于加快民营经济发展的决定（粤发20034号）及其13个配套文件为主要政策，政策设计主要围绕营造公平竞争，中小企业、民营经济大发展大提高的环境，侧重在放宽投资领域、拓宽市场准入方面形成政策体系。这一时期的政策制定充分体现了对中小企业、民营企业政治平等、政策公平、法律保障、放手发展的方针；在发展上不限比例、不限速度、不限方式、不限规模，并重点对科技型、外向型、吸纳下岗工人再就业型、农产品加工型企业进行扶持。作为各级政府部门，要通过大力优化政策环境、政务环境、法制环境、市场环境、舆论环境，全力营造中小企业、民营经济在社会上有地位、政治上有荣誉、经济上有实惠的良好发展氛围。在此基础上，2004年，广东省政府颁发了由广东省中小企业局牵头制定的关于推进我省中小企业社会化服务体系建设的意见和关于加快我省中小企业信用担保体系建设的意见作为这一阶段的最主要措施，分别提出广东省中小企业服务体系建设和担保体系建设的指导思想、原则、基本框架和重点措施。两个意见的出台，对突破长期以来困扰广东省中小企业服务和担保行业发展的政策性障碍，着力促进全省中小企业综合公共服务体系和“五大专业服务平台”（技术支持、信息咨询、人才培训、融资担保、市场开拓）的建设具有十分重要的意义。（二）政策体系的再创新（2008年以来）政策和措施经过几年的贯彻落实，在经过实践检验的基础上，广东省致力于将行之有效的政策措施上升到法规的高度，使之更加规范化、制度化。2005年着手研究制定广东省促进中小企业发展条例（以下简称条例），2008年1月正式实施。条例共分8章44条，包括创业扶持、资金支持、技术创新、市场开拓、社会服务、权益保护等六个方面内容，是一部立足实践，着眼发展，具有较强广东特色的地方性法规。条例的颁布，从一方面标志着广东省中小企业发展由注重政策扶持到注重依法行政的制度创新。同时，这一时期中小企业政策法规的研究制定，更加注重扶持中小企业发展从量的扩张到质的提高转变，特别是引导中小企业实现产业转型升级和结构优化升级，强调推动企业的自主创新，包括技术创新和管理创新，概括来说，要逐步实现中小企业扶持政策的制度创新。进入2008年下半年，国际金融危机爆发，中小企业受到严重冲击，引起了各级政府和社会各界的高度关注。为帮助中小企业渡过难关，将金融危机对广东省中小企业的冲击转化为促进企业转型升级的机遇，促进中小企业平稳健康发展，广东省政府见事早，行动快，及时颁布关于促进中小企业平稳健康发展的意见（粤府2008104号）。该意见围绕“切实解决中小企业融资难问题、加强对中小企业的财税支持、支持中小企业实行产业转型和结构优化升级、加强和改善对中小企业的服务、加强组织领导”5个方面提出了23条措施，为中小企业扶持政策增添了新的时代特色和内容，也是广东省政府面对金融危机扩内需、保增长、调结构一揽子计划的重要组成部分，是中小企业扶持政策不失时机的再创新，对中小企业面对金融危机渡难关已经产生积极的成效。三、政策创新的主要问题总体上讲，广东省扶持中小企业发展已形成有一定的政策体系，并通过不断探索创新，促进了中小企业迅猛发展。但在新的历史条件下，按照广东省委省政府进一步形成有利于科学发展和社会和谐的体制机制新优势要求来考量，中小企业政策的制定与落实，其问题还是显而易见，目标仍是任重道远。（一）制定政策的制度化不够中小企业在解决就业、增加税收、科技创新多个方面均占极其重要的地位，但国家和省尚无明确的发展战略和政策规划，长期以来政策临时、分散、多变，政策的制度化仍不够，难以形成有效合力。中小企业行政主管部门负责综合协调、研究制定和贯彻落实中小企业扶持政策，但实际上政策的制定与落实均分布在省直各个职能部门，与企业密切相关的财税、工商、统计、投资、知识产权、质量商检，收入分配、社会保障等政策均以多个部门的规章、临时措施、通知办法等出现，缺乏联动性。金融危机爆发以来，广东省出台的政策和配套措施涉及财税、工商、金融、社保、就业等多个政府部门共222项，其中金融方面22项、财税方面19项，短时间高度集中，企业应接不暇。有些中小企业政策涉及多个部门，尚存在权责不清，职能交叉的问题。如在中小企业领域具有重要影响的融资担保行业的政策制定和机构管理就过于分散，对担保机构的市场准入、业务范围、人员资格、内部控制、监管制度尚无明确规定，缺乏责任主体，政策尚显模糊。（二）制定政策的空间仍很大政策空间也就是制定政策的潜力还很大，主要表现在两方面：一是与部分兄弟省市横向比较，即便是国家允许的政策，在广东却尚未落实或正在研究落实中，显得制定政策的思想不够解放。例如，广东在牵头制定的关于促进中小企业平稳健康发展的意见（粤府2008104号）文中，最先提出了要研究制定四个配套文件，包括“广东省小额贷款公司试点工作的实施办法”、“广东省中小企业创业投资引导基金实施办法”、“广东省中小企业改制上市的指导意见”和“广东省中小企业贷款风险补偿办法”。所提出的这些配套政策，国家已经出台了相关规定，一些兄弟省市已经实施并取得很好的成效。如北京、上海、浙江、山东等省市在小额贷款公司试点、创业投资引导基金方面就很有建树；在改制上市方面，浙江、江苏就取得很大进步。广东省在这些方面明显政策滞后。在最后出台的104号文中，“广东省中小企业贷款风险补偿办法”因部门意见不一，未能按配套文件要求出台；规定要出台的三个配套件中“小额贷款公司试点办法”已出台，其它两个尚在研究制定中。二是从政策的纵向考量，仍有加大力度的空间。从国家来讲，金融危机爆发以来，国家出台了增值税转型，企业研发费税前扣除，提高部分出口货物退税率，废除100项行政性收费等税费政策，但并未出台充分考虑中小企业特殊性和金融危机对中小企业影响特点的减免税政策。104号文的8项税收优惠政策只是省地税局在国家已有税收优惠政策中涉及中小企业的内容进行梳理，企业仍普遍反映中小企业税赋过重，这无疑体现出政策制定的仍有较大空间。从省内来讲，一方面，对于事权在中央的金融类政策，基本上属于鼓励引导类，很难体现政策效力。另一方面，一些行政措施类的政策多数体现一个导向和原则性，短时间内效果难以显现。如面对金融危机，企业资金困难，而政府资金扶持是一个立竿见影的政策。对这一政策，审计署广州特派办2009年3月的报告（审广特企发200945号）指出：“广东财政资金投入相对较少，政府引导能力有限”，即仍有加大力度的空间。的确，几年来，全省各级财政对中小企业的扶持资金近年来虽有所增长，但相对于整个财政政策支出安排占比仍旧较小。2008年中央财政用于扶持广东省中小企业的资金共1.62亿元，仅占其对广东省安排的专项资金总额146.54亿元的1.11%，广东省本级财政共安排中小企业扶持资金1.62亿元，仅占其当年省本级已办预算支出的426.13亿元的0.38%。104号文提出2009年一次新增10亿中小企业专项资金实属来之不易，而所有滚动预算资金实际上是早已有预算安排，并非新增。（三）政策落实途径不畅长期以来，政府制订了大量政策，但还存在落实难到位，企业不了解，不知情的情况。分析起来，有几方面原因：一是从企业来讲，主动关心研究政府政策不够，广东中小企业民营企业的习惯性思维是小富即安。二是部分政策缺乏实施细则难以到位，如果政策涉及多个方面，落实更加困难。如办理贷款所需经过的抵押、登记、评估等环节涉及土地、工商、税务等众多政府部门，如果有一部门的细则不配套，则影响全部业务落实。如国家规定2009年备案进口的不作价设备，在企业进口环节征收的增值税中可以抵扣，但是由于目前没有具体的抵扣细则，企业仍无法据此抵扣进口环节征收的增值税。三是有些政策，特别是资金申请程序，过于复杂，不便于操作。虽方便了部门操作，但企业却认为太过繁琐，资金分配出现政府要求严格审批、企业要求简便快速的“两难”选择，部分企业不得不放弃。如国家某部门组织的中小企业培训，需要各地申报参加培训人员的身份证，单位，姓名，职务等资料，甚为复杂。（四）亟待破解的政策瓶颈研究广东省中小企业政策，从体制机制上创新既是重点，又是难点，而破解政策的瓶颈至关重要，主要表现在四个方面。1. 科学合理划分中小企业原国家经济贸易委员会、国家发展计划委、财政部、统计局在2003年公布实施中小企业标准暂行规定从企业职工人数、销售额、资产总额并结合行业特点制定。按规定所设的标准，划分归于复杂，且按标准中小企业比例占了企业总数的98%以上。既然几乎所有企业都是中小企业，就无所谓制定扶持中小企业的政策了，使得我国对中小企业面临的各类问题进行有针对性的干预如资金扶持、税费优惠时，涉及面太广。重点不突出导致政府各个部门的中小企业政策缺乏配套，难以互相衔接。对小企业的划分，银监会规定主要指贷款余额或者单笔贷款在500万以下，同时产值在1000万或者销售收入在3000万以下的企业，这是金融机构支持信贷和改革小企业金融服务的政策范围。而税务部门则按小规模纳税人即指货物生产为主企业年应征增值税销售额在50万元以下（除此之外按80万元以下）的企业范围来设定中小企业税务政策。由于对中小企业划分标准缺乏科学合理，经常对同一个问题出现不同的结论，如最近在全国政协到广东调研的企业座谈会上，金融部门反映，截至2009年3月末，小型企业贷款余额3933.67亿元，占17.3%，中型企业贷款余额7562.09亿元，占33.3%，中小企业的人民币贷款余额占全部企业贷款余额的50.6%。但审计署广州特派办2009年3月的审计报告指出：2008年末全省小企业贷款占全部贷款余额的6.10%，比2007年同比下降1.10%个百分点，两者相去甚远。所以，必须从国家层面重新制定中小企业的划分标准，便于制定针对性强的中小企业政策。西方发达国家多数只按职工人数一个指标划分中小企业，如美国、德国少于500人，日本少于300人，英国少于100人均称中小企业。2建立高效统一的中小企业统计指标体系这一问题与中小企业划分标准有关。按照现行统计报表制度，在非经济普查年度，常规统计报表只有规模以上工业中小企业统计指标，其他行业的中小企业未列入常规统计范围。所以中小企业的家底不清，政府部门无法及时准确掌握中小企业发展动态，制定政策和科学决策缺乏准确可靠的依据。目前，包括广东在内，江苏、贵州、宁夏等许多省份都提出将建立中小企业统计指标体系，但地方统计局与国家统计局现有的统计体系无法统一，导致中小企业体系的建立缺乏体制支持。实际工作中，常常只能用民营经济统计指标与中小企业统计指标互相代替，虽然两者互为主体，但严格来讲，并不等同（本文分析就沿用这一习惯做法）。3切实减轻中小企业税费负担综合世界各国中小企业的扶持政策，都首选减免税费，因为税收优惠政策是有普惠与作用快、时效强的特点。而我国现行的税收立法体系几乎都是采用小条例大细则的形式，临时通知、补充规定不断，没有一套系统的专门为中小企业量身制定的税收政策体系。中小企业税收负担很重，用几个数据说明：2007年全国累计完成税收增长31.4%，高于GDP增长率（11.4%）20个百分点。2008年，全国累计完成税收增长18.8%，高于GDP增长率（9.0%）9.8个百分点。2008年广东税收7715亿元，增收768亿元，增长11.1%，也比GDP增幅（10.1%）高1个百分点。2009年12月，全省规模以上工业企业实现利润217.2亿元，比上年同期下降33.7%，而工业企业税金总额71.1亿元，同比增长7.2%，远高于同期利润增速。总体讲，中小企业税收政策目标不明确，税收扶持政策重点不突出，没有结合政府财力和产业发展政策。同时，大量的税外收费情况严重，大量的税外收费导致了收费不分、以费代税，甚至费强税弱的严重后果，令中小企业重负不堪，例如土地使用税和土地使用费存在重复征收。小企业所有者作为法人和自然人的双重纳税，一些微型的中小企业，企业征收企业所得税，业主又要征收个人所得税，重复征税。所以，应按“科学发展，先行先试”的要求，建议中央政府对广东适当下放税收管理权，考虑将地方税种向地方适当分权，或中央负责制定这些地方税种的基本税法，但实施办法、税目税率调整、税收收减免等权限适当赋予地方，便于地方政府把握实际灵活运用税收政策，促进中小企业发展。4切实缓解中小企业融资难中小企业融资难是世界性难题，而金融政策是中小企业政策体系中重要的组成部分。按照广东省政府关于促进中小企业平稳健康发展的意见（粤府2008104号），从创新金融产品和金融机构推动银企合作，完善中小企业担保体系建设，拓展资本市场几个方面对缓解中小企业融资难相信能起到一定的作用。可以说，中小企业融资难是市场经济的必然产物。商业银行出于趋利避害和利润最大化的考虑，必然注重信用资金的效益性、安全性、流动性，必然偏好大企业，而轻视中小企业。根据104号文及银监会发出的指导意见，引导各银行成立小企业金融服务专营机构，专营机构可根据战略事务部模式建立，可申请单独颁发金融许可证和营业执照。目前，工、农、招商行等部门的小企业信贷部已经或正在成立中。但是，目前在各大商业银行下设中小企业信贷部门的模式，囿于大银行的运行机制和对风险的控制政策，所取得的成效将十分有限。从政策制定角度，需在从两方面突破：一是在此基础上加快探索组建专门为中小企业服务的政策性银行，也就是中小企业银行，围绕国家产业政策和中小企业政策，主要从事一般银行不愿意发放的贷款，如中小企业用于设备改造、技术引进等方面的长期信用业务。中小企业银行机构在西方发达国家早已普遍成立并取得很好的效果，日本仅政府系的中小企业金融机构就有5家。广东省正在积极筹备组建广东科技发展银行，下一步如能推动广东省先行先试，率先组建中小企业银行，必将为缓解中小企业融资难带来新的有效途径。二是推动金融机构风险补偿机制的建立。通过政策设计入手，发挥财政资金有效带动信贷资金投入的作用，探索建立健全广东省中小企业贷款风险补偿基金，同时进一步完善政策性再担保体系。2009年，广东省财政新增中小企业专项资金主要用于财政为中小企业贴息就体现了这一指导思想。对于省级政策性再担保机构应从重点对重点领域重大建设项目的贷款担保上转向主要对中小企业贷款的再担保业务上来。四、增创政策新优势的路径选择扶持中小企业发展作为一种国际通行惯例，无论过去，现在与将来都是政府行政职能的最主要体现与目标，不同国度，不同经济环境，其政策制定的路径选择是不一样的。就广东省来说，当前正处在按中央赋予的“科学发展，先行先试”的方针，积极应对金融危机，全面推进“双转移”，促进产业结构优化升级，实现新一轮大发展的关键时期，各级政府，各个部门应从体制机制上创新中小企业政策，并充分选择如下路径：（一）解决当前困难与解决长期性根本性问题相结合，侧重解决根本问题。当前中小企业的主要问题是面对金融危机的困难，主要是资金缺乏，融资困难；订单减少，出口受挫；成本增加，效益下滑。解决这些问题，首先是加大对中小企业的财税支持力度，实施积极的财政政策，广东省财政一次性新增22个亿，并对各项扶持资金编制滚动预算，调整支出结构和扶持方式，涉及资金162亿。但作为解决长期性的问题，104号文提出还