关于推进基层治理法治化的调研报告

1 / 8 关于推进基层治理法治化的调研报告 为助推法治阜阳建设、实现全面依法治市目标，根据市委、市政府、市政协联合制定的 2016 年度政协重点民主协商计划要求和市政协 2016 年工作安排，市政协专题调研组在张永侠副主席的带领下，深入到 4 个县区和 7 个市直单位进行调研，通过召开座谈会、实地考察、听取汇报等方式，详细了解我市基层治理法治化工作现状，同时学习借鉴外地先进做法。为 广广泛听取意见，还邀请 8 个县市区政协、各民 主主党派、工商联及部分 政政协委员和法律专家开 展展联动调研，共收集会 议议发言材料 22 篇。 调调研组召开了 20 次讨 论论会、座谈会和征求意 见见会，对我市 推进基层 治治理法治化情况进行分 析析论证，现将有关情况 报报告如下： 一、推 进进基层治理法治化是实 现现依法治市的基础 中中共十八届四中全会提 出出要“ 推进基层治理法 治治化 ” ，指出全面推进 依依法治国的基础在基层 ，工作重点在基层。推 进进基层治理法治化，是 依依法治国方略在基层的 具具体体现。对阜阳而言 ，要想实现依法治市的 战战略目标就必须推进基 层层治理法治化，打牢基 层层这个基础。 （一 ）推进基层治理法治化 是是保障基层改革发展的 现现实需要。法治是保障 基基层改革发展和市场经 济济健康有序运转的重要 条条件，基层各项改革越 深深入，经济越发达，就 越越需要法治。基层治理 法法 治化是解决目前基层 改改革发展稳定问题的总 开开关，是破解基层发展 大大事、难事、急事的总 钥钥匙。只有充分2 / 8 发挥法 治治对基层改革发展的保 航航作用，运用法治思维 和和法治方式来协调各方 关关系，化解社会矛盾， 才才能正确处理基层改革 发发展稳定的关系。近年 来来，我市各级各部门注 重重对基层改革发展中可 能能出现的矛盾进行排查 ，依法进行处置，完善 了了“资源在基层整合、 队队伍在基层组建、处置 在在基层开展、矛盾在基 层层化解”的基层维稳应 急急处置 机制，有力地保 障障了基层改革发展的顺 利利进行。 （二）推 进进基层治理法治化是基 层层民主法治建设的必然 要要求。随着基层民主建 设设不断深入，以法律规 则则为治理原则的法治化 取取向必将成为基层治理 的的基本遵循。以村（居 ）民自治为核心的基层 民民主制度确立和完善的 过过程，也是基层治理法 治治化趋势不断明朗和凸 显显的过程。 1989 年 和和 1998 年，国家分 别别颁布和修订居民委 员员会自治法和村民 委委员会自治法，从国 家家立法层面明确了基层 治治理的基本原则。我市 也也出台了一系列政策性 文文件，对村级换届选举 和和村级事务管 理进行规 范范。多年来，无论是基 层层民主选举，还是基层 民民主管理，都没有出现 大大规模的上访事件。特 别别是 2016 年第九届 村村民委员会换届选举中 ，我市大力推行换届选 举举 “ 三项制度改革 ” ， 换换 届全过程实现依法依 规规、公开透明，全市 1 725 个村到省 “ 零 上上访 ” 。在基层民主管 理理方面，开展 “ 阳光村 务务 ” 工程，实施 “ 四议 两两公开 ” 工作法，普遍 成成立村务监督委员会， 村村级民主管理逐步规范 化化、制度化。 （三 ）推进基层治理法治化 是是实现治理3 / 8 体系和治理 能能力现代化的基础环节 。中共十八届三中全会 提提出要推进国家治理 体 系系和治理能力现代化， 而而国家治理体系和治理 能能力现代化的核心标志 在在于法治化，法治化建 设设的一个重要层次体现 在在基层。没有基层，国 家家治理法治化就没有落 脚脚点、没有根。因此， 基基层治理是国家治理体 系系的重要组成部分，是 国国家治理能力 的基础环 节节。基层法治建设水平 的的高度，直接影响着国 家家治理体系和国家治理 能能力现代化，影响着依 法法治国的进程。近年来 ，我市通过推进基层依 法法治理、加强基层综治 维维稳和矛盾纠纷调处、 发发挥社会组织作用等实 践践，基层治理体系不断 完完善，基层治理能力持 续续提高，基层治理法治 化化 水平得到稳步提升， 为为推动治理体系和治理 能能力现代化奠定了坚实 的的基础。 （四）推 进进基层治理法治化是维 护护人民群众合法权益的 有有力保障。随着经济社 会会的快速发展，人民群 众众的民主意识和参与意 识识不断增强，越来越关 注注日常生活中的法治问 题题和社会各领域的公平 正正义。人民群众的合法 权权 益能否受到公平对待 、合法权益能否得到有 效效保护，直接取决于基 层层治理法治化程度。新 形形势下的基层治理，就 是是要把实现好、维护好 、发展好最广大人民群 众众的根本利益作为基层 治治理法治化的重要目标 ，把人民满意作为检验 基基层治理 法治化成效的 标标准，不断完善对维护 人人民群众切身利益具有 重重大作用的制度，强化 法法律在化解矛盾中的权 威威地位。近年来，我市 在在推进基层治理法治化 的的进程中，注重维4 / 8 护人 民民群众的切身利益，积 极极为基层群众提供就业 援援助、法律救助等服务 ，最大限度地满足了基 层层群众的多元化需求。 二、当前我市推进 基基层治理法治化的现状 和和存在问题 近年来 ，特别是中共十八大以 来来，我市紧紧围绕推进 基基层治理法治化，以全 面面推进依法行政、建设 法法治政府为目标，持续 推推进依法治市，努力建 设设法治阜阳，基层法治 宣宣传形式不断创新，基 层层组织网络建设不断加 强强，基层依法治理进一 步步深化，公共法律服务 体体系初步建立，基层治 理理逐步迈入制度化、法 治治化轨道。 2016 年 ，全市共开展各类基层 法法治宣传和咨询服务活 动动 197场次， 2307 家调解组织共调解案 件件 43327件， 17225个村依法完成换届 选选举。但是，同加快法 治治阜阳建设要求相比， 同同推进治理体系和治理 能能力现代化目标相比， 同同人民群众期待相比， 我我 市基层治理法治化工 作作还有一定差距，存在 一一些亟待解决的困难和 问问题。 （一）基层 干干部群众法治意识不强 。调研发现，基层干部 群群众的法治意识还比较 淡淡薄，基层学法、用法 、守法的氛围不浓，依 法法办事和化解社会矛盾 纠纠纷的能力还不强。究 其其原因，一是思想认识 存存在偏差。部分领导干 部部对法治建设的认识不 足足，重视不够，没有把 依依法治理工作摆上应有 位位置。一些基层干部人 治治思维依然很严重，用 法法律思考问题、解决问 题题的能力尚需进一步提 高高。行政执法人员素质 参参差不齐，执法水平不 高高，运用法律手段管理 社社会事务的水平和能力 还还有待加强。基层群众 运运用法律手5 / 8 段 维护自身 合合法权益的意识还比较 淡淡薄，甚至一些群众信 访访不信法，认为上访比 用用法律解决来得快，遇 到到问题还是习惯于求助 信信访、公安等部门，公 共共法律服务资源不能有 效效利用。二是法治宣传 效效果不理想。虽然普法 活活动已经开展将近 30 年年，但是普法的针对性 和和实效性不强，法治宣 传传的形式还不丰富， “ 谁谁执法谁普法 ” 制度落 实实也不到位，导致普法 效效果不是很理想。和人 民民群众切身利益相关的 土土地使用、房屋拆迁、 计计划生育、教育医疗等 方方面的法律知识的宣传 有有待强化。 （二） 基基层依法自治落实不到 位位。由于一些职能部门 的的工作下沉到村（居） 委委会，而村（居）委会 本本 身不具有行政职能却 不不得不 承担这些行政职 能能，导致其没有足够的 时时间和精力去履行主要 的的服务职能。调研发现 ，我市村（居）委会承 担担的行政事务多达 100 多项。多数乡规民约 、自治章程、四议两公 开开等民主法治制度不够 完完善、落实不到位，有 的的制度甚至在制定出台 后后就一直停留在纸面上 ，没有付诸实施。有些 村村（社区）仍然存在村 （居）务公开不及时不 透透明、财务支出不明确 等等现象，村（居）务监 督督委员会的作用发挥不 明明显，一些重大事项民 主主决策还不够完善和规 范范，主动接受监督的意 识识不强。基层自治组织 干干部队伍年龄老化、文 化化层次不高的 情况没有 得得到根本好转 。据统计 ，去年全市 1725 个 换换届的村共选出村委会 成成员 6502人，其中 660岁以上的 317人 占占 %，初中及以下文化 程程度的 2838 人占 %。部分城市社区办公条 件件6 / 8 差，目前阜阳城区尚 有有 26 个无房社区，其 中中 18 个因拆迁变成无 房房社区。 （三）基 层层法治力量依然薄弱。 调调研发现，我市公检法 力力量和行政执法力量相 对对不足。一些乡镇（街 道道）综治维稳机构不健 全全，工作人员多为兼职 ，无专门编制。全市公 安安干警编制仅占辖区人 口口总数的万分之四左右 ，远低于全国和全省平 均均水平，个别县市区 甚 至至不足万分之三，基层 警警力更为不足。县级政 府府法制机构大多数只有 2 -3 人，有的还是兼 职职，乡镇一级尚未设立 政政府法制机构，难以适 应应履职需求；一些政府 部部门法制机构不健全、 无无专兼职法制工作人员 ，影响依法行政水平提 升升。全市 171 所乡镇 司司法所平均每所在 2 人 左左右，还有 25 个乡镇 司司法所只有 1 名工作人 员员，除肩负司法行政职 能能外，还要配合当地党 委委政府中心工作。基层 法法庭普遍存在 “ 案多人 少少 ” 现象，一线法官人 数数较少，且法官年龄结 构构老化，绝大多数集中 在在 35 55 岁年龄段 。村（社区）调委会等 组组 织工作人员力量薄弱 ，年龄老化，作用发挥 不不够。 （四）基层 法法治机制不够健全。一 是是基层矛盾纠纷依法调 处处机制有待完 善。大多 数数“老、大、难”纠纷 和和缠访闹访案件正是由 于于缺乏应有的矛盾纠纷 调调处机制或矛盾纠纷调 处处机制不健全而形成的 。有的单位、乡镇在处 理理纠纷信访问题上只停 留留在表面上，停留在稳 控控上，没有从根本上依 法法解决问题。基层公共 法法律服务体系和保障体 系系不健全，群众依法表 达达自身利益诉求和维护 自自身合法权益机制尚7 / 8 未 真真正建立起来。二是基 层层法治监督机制尚未形 成成。调研发现，基层政 府府依法行 政工作的监督 机机制不健全，缺乏责任 追追究的法律规定，一些 违违法或者不当的行政行 为为得不到及时、有效的 制制止和纠正。执法监督 上上存在“同级监督太软 ，上级监督太远”现象 ，行政机关内部的自我 监监督效果有限，导致许 多多失职、违法违规行为 不不能及时得到纠正和处 理理。 三、对策建议 推进基层治理法治 化化是一项系统工程，应 结结合阜阳自身实际，将 推推进基层治理法治化纳 入入市 “ 十三五 ” 规划， 统统筹谋划，全面布局。 进进一步调动各方力量， 共共同推进工作，合力促 进进我市依法治市目标的 实实现。 （一）加大 宣宣传力度，实现 基层法 治治文化建设常态化 11.健全法治宣传机制 。深入开展法治宣传教 育育，引导全民自觉守法 、遇事找法、解决问题 靠靠法。切实落实 “ 谁执 法法谁普法 ” 的普法责任 制制，制定普法责任清单 ，对普法工作实行量化 考考核。突出法 治宣传重 点点对象，紧密结合党委 、政府中心工作和部门 实实际，大力宣传与人民 群群众生产生活、经济社 会会发展软环境建设、招 商商引资等密切相关的法 律律法规。以领导干部为 重重点切实抓好公职人员 、青少年和农民的法治 宣宣传教育。完善基层干 部部学法用法制度，把法 律律法规相关的课程纳入 各各级党校培训计划，紧 紧紧围绕基层工作实际来 谋谋划和开展普法工作， 充充实和完善法治教育培 训训内容，特别是要丰富 与与基层工作密切相关的 法法规制度，完善诸如土 地地征用、房屋拆迁、社 会会维稳、教8 / 8 育医疗、环 境境污染等难点热点问题 的的法律知识。 2.创创新法治宣传形式。编 写写通俗易懂的法律读本 和和 法律固定标语，组织 一一些宣传法治文化的戏 曲曲、小品、微电影等文 艺艺演出，利用庙会、逢 集集等人员相对集中的时 段段，用群众喜闻乐见的 形形式，把法律送到群众 手手中。建立法官、检察 官官、行政执法人员、律 师师等以案释法制度，加 强强普法讲师团、普法志 愿愿者 队伍建设。组织干 部部群众参加法院的公开 审审判、集中执行等法治 实实践活动，通过典型的 、有影响力的案件讲法 ，向群众进行生动形象 的的法治宣传教育。充分 发发挥律师、公证、仲裁 、基层法律服务、法律 援援助等法律服务中介组 织织的法治宣传教育功能 ，通过举办法律咨询活 动动、设立法律咨询站等 法法律服务方式，解答群 众众的法律问题，传播法 律律知识。 3.壮大 法法治