无证无照经营查处办法解读.ppt

无证无照经营查处办法解读,一、无证无照经营查处办法出台背景 二、无证无照经营查处办法出台的重要意义 三、新老办法之比较 四、实施新办法需要研究和有待进一步明确的若干问题,主要内容,一、无证无照经营查处办法出台背景,1、立法环境与目的发生了巨大变化。 无照经营查处取缔办法（老办法）是国务院2003年1月制定的，当时的立法目的主要是为了解决未依法取得许可证的“五小”（小火电厂、小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂和小钢铁厂）等无证无照经营活动比较突出的问题，对江苏来说，主要是“小水泥厂、小钢铁厂、小化工厂、小纺织厂、小砖瓦厂”等问题比较突出，许多家庭作坊式的“小”厂无证、无照经营，严重扰乱市场秩序，亟需立法予以查处。 随着商事制度改革的不断深化，特别是国务院推出一系列放管服措施，旨在进一步激发大众创业、万众创新，这一形势的变化使得老办法“以管为主、立足取缔”的立法宗旨完全不能适应。因此，有必要调整和修订老办法。,一、无证无照经营查处办法出台背景,2、职责界定与“四个谁”原则不一致，不适应当前事中事后监管的需要。 老办法的职责界定存在一定的问题。 一是部门职责不清。在多个执法机关负责查处无证无照、无证有照中存在相互推诿、扯皮现象。 二是工商部门责任过重、容易被社会误认为是“兜底”部门。如，车库开店是无照经营的重灾区，涉及棋牌、副食、餐饮、理发等多种行业，但在实际中，部分地方政府并不区分是否利用非法建筑、擅自改变房屋用途，是否涉及许可审批事项，是否涉及治安扰民或者环境污染，存在只要是从事经营活动的，无论是利用何种场所，都是工商部门处理的想法。不少地方，车库开店的专项整治、投诉举报，均由工商部门牵头或者兜底处理。 三是许可审批部门重许可、轻监管，甚至只批不管。如，某些地方的教育部门一直错误理解“谁审批、谁监管”的原则，认为教育部门审批“办学许可证”，就只对其发证的教育培训机构履行监管职责；而工商部门核发营业执照的行为，就是工商审批，如教育咨询机构、信息咨询机构，此类机构从事的教育培训活动，都应当由工商部门监管。这与国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见中提出的“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则不相一致，不利于加强事中事后监管。 因此，对老办法需调整和修订。,一、无证无照经营查处办法出台背景,3、信用监管、部门协作以及社会共治的新型监管理念要求修订与调整老办法。 商事制度改革构建了以信用监管为核心的新型监管体制，强调部门协作，要求信息共享、公示，同时提出社会共治的要求，这一系列新理念、新要求，使得老办法显得不相适应，必须调整与修订。,二、无证无照经营查处办法出台 的重要意义,二、无证无照经营查处办法出台的重要意义,1、顺应加强事中事后监管，保障“先照后证”改革顺利实施的需要。 新办法按照“先照后证”改革后，加强事中事后监管的新要求，明确了工商部门和许可部门对无照无证经营的查处权限，厘清监管职责，有利于构建权责明确、沟通顺畅、齐抓共管、透明高效的事中事后监管体制，保障“先照后证”改革顺利实施，巩固改革成果。 老办法偏重无照经营、轻视无证经营，造成行政监管职责不分、相互推诿、扯皮。新办法按照“事实行为类型化”的方法，合理区分了“无证经营”“无照经营”及“无证无照经营”三种情形，并分别确定了查处机关，贯彻了“四个谁”的原则。,二、无证无照经营查处办法出台的重要意义,2、进一步深化“放管服”改革，促进创业创新的需要。 新办法立足推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，限定了无证无照经营的查处范围，放宽了对创新性营业行为及民生性营业行为的要求，做到“该管的管住，该放的放开”，为大众创业、万众创新营造更加宽松的制度环境。 老办法对无照经营行为界定过宽，也就是说，查处取缔的范围就宽，对象就多。新办法放宽了对创新性营业行为及民生性营业行为的法律控制，也就是说缩小了无证无照经营行为的界定范围，缩小了查处的范围与空间，体现了政府对基层百姓“谋生性营业”的宽容，体现了鼓励创业的精神。,二、无证无照经营查处办法出台的重要意义,3、提升监管效率，推动商事制度改革向纵深发展的需要。 新办法体现了商事制度改革“宽进严管”的核心思想。面对快速增长、数量众多的市场主体，监管工作面临前所未有的挑战。面对新形势新任务，新办法立足信用监管和社会共治的理念，把信息共享、信息公示、协同共治等创新实践固化为制度成果，有利于进一步提升监管效率，推动商事制度改革向纵深发展。 老办法有罚款行政、简单执法之嫌，不仅罚款额度大，而且自由裁量幅度也太大。新办法强调信用监管，协同监管与社会共治。（无照经营：老办法 5万-50万，新办法 1万元一以下；为无照经营提供仓储、运输等：老办法5万-50万，新办法5000元以下）,二、无证无照经营查处办法出台的重要意义,4、充分发挥地方政府的主导主责作用，有利于解决查处无证无照经营活动中界定难的问题。 充分发挥地方政府在查处无证无照经营工作中的主导作用，一方面可以解决过去长期存在的部门相互推诿、扯皮的问题；另一方面可以充分考量各地的具体实际，来确定哪些不属于无证无照经营的情形，而不是一刀切。 新办法有五大亮点：一是取消了取缔的说法，避免一概取缔的简单化执法，而且如何取缔无法落实；二是区分了无证与无照经营行为，强调了审批部门的监管职责；三是扩大了无照经营的豁免查处范围，即缩小了查处范围，体现了政府鼓励创业精神；四是大幅降低了处罚幅度，体现了柔性执法；五是引入了信用监管的理念，与商事制度改革相契合。,三、新老办法之比较,三、新老办法之比较,老办法共22条，新办法只有19条。 1、完全相同的条款：1条。 2、完全删除的条款：9条。 3、新增的条款：3条。 4、修改变化的条款：12条。,1、完全相同的条款只有1条。,第一条：为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益，制定本办法。,2、老办法完全删除的条款有9条之多。,第三条：对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。与当前先照后证改革形势不吻合 第六条：对于已经取得营业执照，但未依法取得许可证或者其他批准文件，或者已经取得的许可证或者其他批准文件被吊销，撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续，擅自从事相关经营活动，法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的，工商行政管理部门应当撤销注册登记或者吊销营业执照。既然法律法规有规定，在本办法中无需赘述。 第七条：许可审批部门在营业执照有效期内依法吊销、撤销许可证或者其他批准文件，或者许可证、其他批准文件有效期届满的，应当在吊销、撤销许可证、其他批准文件或者许可证、其他批准文件有效期届满后5个工作日内通知工商行政管理部门，由工商行政管理部门撤销注册登记或者吊销营业执照，或者责令当事人依法办理变更登记。新办法第八条中已有明确，且国务院【2015】62号文中也有部门协同、信息共享要求。,2、老办法完全删除的条款有9条之多。,第十条：工商行政管理部门依照本办法第九条的规定实施查封、扣押，必须经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准。工商行政管理部门的执法人员实施查封、扣押，应当向当事人出示执法证件，并当场交付查封、扣押决定书和查封、扣押财物及资料清单。 在交通不便地区或者不及时实施查封、扣押可能影响案件查处的，可以先行实施查封、扣押，并应当在24小时内补办查封、扣押决定书，送达当事人。 第十一条：工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。 对被查封、扣押的财物，工商行政管理部门应当妥善保管，不得使用或者损毁。被查封、扣押的财物易腐烂、变质的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，工商行政管理部门可以在留存证据后先行拍卖或者变卖。,2、老办法完全删除的条款有9条之多。,第十二条：工商行政管理部门应当在查封、扣押期间作出处理决定。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，视为解除查封、扣押。 对于经调查核实没有违法行为或者不再需要查封、扣押的，工商行政管理部门在作出处理决定后应当立即解除查封、扣押。被查封、扣押的易腐烂、变质的财物根据本办法第十一条第二款的规定，已经先行拍卖或者变卖的，应当返还拍卖或者变卖所得的全部价款。 依照本办法规定，被查封、扣押的财物应当予以没收的，依法没收。 第十三条：工商行政管理部门违反本办法的规定使用或者损毁被查封、扣押的财物，造成当事人经济损失的，应当承担赔偿责任。 第十六条：当事人擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物的，由工商行政管理部门责令改正，处被动用、调换、转移、损毁财物价值5以上20以下的罚款；拒不改正的，处被动用、调换、转移、损毁财物价值倍以上倍以下的罚款。 上述5条关于查封、扣押的有关程序性规定与行政强制法的相关规定不一致，因此被删除。,2、老办法完全删除的条款有9条之多。,第十七条：许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。本条是关于无证经营罚则的规定，若法律法规无规定的不能依据查处办法进行处罚，因此，删除此条。,3、新办法新增的条款有3条。,第四条：县级以上地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作，建立有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制。 老办法没有地方政府职能的规定，但是查处无证无照经营工作涉及多个社会管理领域、众多行业管理部门，需要政府统一领导，牵头抓总、协调指导、齐抓共管，实践中各地政府也都建立了联席会议等制度进行协调。尤其是根据中央社会治安综合治理委员会办公室国家工商行政管理总局关于做好将查处取缔无证无照经营纳入社会治安综合治理目标考评工作的意见（综治办201044号）要求，各地都建立了查处取缔无照经营工作联席会议制度。联席会议由党委政府领导，综治办、工商局以及公安、财政、文化、卫生、国土、建设、人力资源与社会保障、农业、环保、质检、食品药品监管等有关市场审批、登记、建设、管理部门参加，办公室设在工商局。新办法将实践中的做法上升到法规的正式规定。 过去的实践表明，虽有联席会议但社会各界普遍认为，查处取缔无照主要是工商部门的事，因此，职能界定不清，容易推诿扯皮，新办法增加了县级以上人民政府负责组织、协调，避免部门推诿扯皮或单打独斗，防止出现“三不管”。,3、新办法新增的条款有3条。,第八条：工商行政管理部门以及法律、法规、国务院决定规定的部门和省、自治区、直辖市人民政府确定的部门（以下统称查处部门）应当依法履行职责，密切协同配合，利用信息网络平台加强信息共享；发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，应当及时通报有关部门。 本条主要规定了查处部门要加强信息共享和线索移送通报等协同监管措施。 国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见 (国发201562号)提出：“（八）建立信息互联共享机制。2016年底前，地方政府要初步实现工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实时传递和无障碍交换。区分涉密信息和非涉密信息，依法实施对企业信息在采集、共享、使用等环节的分类管理，依法予以公示，并将有关信息记于相对应企业名下。通过构建双向告知机制、数据比对机制，把握监管风险点，将证照衔接、监管联动、执法协作等方面的制度措施有机贯通，支撑事中事后监管。”,3、新办法新增的条款有3条。,第十五条：任何单位或者个人从事无证无照经营的，由查处部门记入信用记录，并依照相关法律、法规的规定予以公示。 本条是关于信用监管的新增条款，加强信用信息公示是强化信用监管和社会共治的必然要求，同时也加重了违法成本。 这一条很厉害，虽然只有一条，但却增加了信用监管、信息监管、社会共治的要求。将无证无照经营行为纳入信用监管之中，并对外进行公示，接受社会监督，其监管成效远高于简单的罚款。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,首先是名称变化，增加了无证、删除了取缔。增加无证是由于先照后证改革后，会出现无证有照经营行为；删除取缔是由于“取缔”一来无法律定义，二来不好把握。,“先照后证”改革后，对于后置许可项目，经营者在领取营业执照后，还须取得相应的后置行政许可，才能开展经营活动。因此，会出现一些无证经营行为。故此条将无证、无照并列。 与老办法相比，此条还增加了“国务院决定”为持证持照经营的依据。因为，根据行政许可法第十四条的规定，“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。”也就是说，办法中“依法取得许可”、“依法取得营业执照”所指的“法”应限于法律、法规、国务院决定。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,本条第（一）项规定放宽了不属于无证无照经营活动的范围，明确地界定了某些不受查处的无证无照经营行为，这些特殊的经营行为不再要求经营者办理工商登记，虽然没有营业执照，但属于合法经营，不受查处。 与旧规定相比，一是取消了“农民”和“自产”的限定条件，城镇居民也可以；二是增加了“日常生活用品”，扩大了可以免予登记的营业范围；三是增加了“个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动”，体现了新办法立法宗旨，体现了商事制度改革后，政府鼓励大众创业、万众创新的精神。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,新办法第五条、第六条、第七条按照“事实行为类型化”的方法，合理区分了“无证经营”、“无照经营”及“无证无照经营”三种情形，分别确定了其查处机关：对无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。对无证经营的，法律、法规、国务院决定对负责查处无证经营的部门有明确规定的，由规定的部门查处。对既无证也无照从事经营活动的，依照无证经营的规定予以查处。明确工商部门和许可部门对无证无照经营的查处权限、厘清职责，有利于构建权责明确、透明高效的事中事后监管体制。 值得注意的是，工商部门并不是可以从此不再过问无证经营。第五条规定，法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的无证经营行为，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。根据目前的实际，这些规定不明确的无证经营行为，最后很有可能还是由工商部门负责查处。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,本条是关于举报的规定。与老办法相比，本条有如下变化：一是接受举报的部门由工商部门扩大为所有的查处部门；二是列举了电话、信箱或者电子邮件地址等受理举报的方式；三是明确对实名举报的，查处部门应当告知处理结果；四是删除了举报奖励的有关规定。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,与老办法相比，本条有如下变化：一是改工商部门为查处部门。二是改“对于下岗失业人员或者经营条件、经营范围、经营项目符合法律、法规规定的”为“对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的”，突出了符合法定条件和经营者有继续经营意愿，取消了下岗失业人员，扩大了引导办照的对象。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,本条是关于查处部门职权和强制措施的规定。 与老办法相比，新规主要变化有：一是取消了工商部门对“与涉嫌无照经营有关的合同、票据、账簿以及其他有关资料”的查封、扣押权；二是对“对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品”取消了“专门用于无照经营活动”的限制，理论上只要涉嫌用于无照经营就可以查封、扣押；三是对于查封“对涉嫌从事无照经营的场所”，取消了“有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源”限制；四是明确对涉嫌无证经营进行查处，依照相关法律、法规的规定采取措施，不得依据本条前两款行使职权。 同时，老办法的第十、十一、十二、十三、十六条关于查封、扣押的有关程序性规定，由于与行政强制法的相关规定不一致被删除，查封、扣押的有关程序性规定适用行政强制法的相关规定。行政强制法第二十五条规定，“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”从统一法律规定角度，因此，删除原规定。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,本条是关于无证经营罚则的规定。 从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。如果相关法规没有规定（如，对外劳务条例），不能依据无证无照经营查处办法对无证经营进行处罚。这一规定与无照经营查处取缔办法第十七条有所不同。 关于许可的相关法规可谓浩如烟海，具体可以参阅国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见的附件：法律法规明确规定监管部门和监管职责的“先照后证”改革相关审批项目（共计186项）。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,对法律、行政法规对其处罚没有明确规定的无照经营行为，鉴于其社会危害性不大，办法适当减轻其法律责任。第一，注意人性化、柔性执法。鉴于无照经营者多为小商人，经营设备及工具是其谋生的生产资料，一旦予以没收将引发激烈冲突，办法对无照经营行为仅规定可采取“查封、扣押”其经营设备及工具的行政强制措施，不再规定可采取“没收工具”的法律责任，减少了执法者和违法者之间的冲突；第二，改变了此前的“罚款执法模式”。大幅降低了对无照经营者的罚款处罚标准，最高处罚额度从2万元、20万元及50万元降低为1万元，适当减轻了无照经营的经济责任。 营造宽松的创业环境，坚持处罚有度。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,本条是关于为无照经营提供便利条件的规定。主要变化如下：一是只规定了对为无照经营行为提供便利条件的处罚，没有规定对为无证经营行为提供便利条件的处罚，对为无证经营行为提供便利条件的处罚需要根据相关法规进行；二是大幅降低了罚款幅度，最高罚款由50万大幅降为5千。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,治安管理处罚法第五十条：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： (二)阻碍国家机关工作人员依法执行职务的。 由妨碍工商部门扩大到查处部门，与治安管理处罚法一致。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,本条是责任追究条款，虽然表述差异较大，但执法人员的责任并不改变，因为追责是依据其他法规规定进行的，本条仅是提示性规定。,4、修改变化的条款有12条之多（按新法顺序排）。,本条是关于生效时间的规定，关系相关案件新旧法规的适用。2017年10月1日之前的无证无照经营行为，适用老办法。2017年10月1日之前已开始并持续到2017年10月1日之后的无证无照经营行为，适用新办法。2017年10月1日之后的无证无照经营行为，适用新办法。,四、实施新办法需要研究 和有待进一步明确的若干问题,四、实施新办法需要研究和有待进一步明确的若干问题,1、关于对第三条的理解与把握。 一是新办法并未明确县以上人民政府制定的时间和场所，以及利用的哪些个人的技能开展的便民服务，是给地方一定的自主空间与权限，以利于充分考虑当地的实际情况。 二是如何指定时间。一般从居民日常生活角度考虑，通常指定“早市”和“晚市”即早上、傍晚两个时间段。如，居民卖（买）菜、早点等。 三是如何指定场所。一般从既方便居民生活又不影响交通，不影响城市管理等方面考虑进行指定。如，社区门口、菜场等。 四是如何把握“技能”及“便民劳务服务”，一般为个人利用具有的某方面特殊专长，如修理、缝补等方面技能，为居民提供便捷的劳务服务活动。如，修理自行车、修鞋、修拉链、补衣服、补袜子等等。,四、实施新办法需要研究和有待进一步明确的若干问题,2、如何用好第五条。 新办法最大的亮点之一，就是合理地区分了无证经营、无照经营和无证无照经营三种情形，与老办法相比，把无证与无照并列，这与先照后证改革相衔接，对于第五条要从几个方面把握，根据我们对我省公布的前后置审批事项进行梳理，有下列几种情况： 一是有法律、法规或国务院决定明确无证经营查处部门的有181项。其中有的是单一部门，有的是二个以上部门，这可以理解为职责明确，无歧义，依法执行即可。但要注意的是，无证经营原则上依法应由许可部门监管，但仍有一些虽有许可部门但法律法规仍规定由工商部门查处，如，拍卖法六十条：违反办法第十一条的规定，未经许可从事拍卖业务的，由工商行政管理部门予以取缔，没收违法所得，并可以处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。,四、实施新办法需要研究和有待进一步明确的若干问题,二法律、法规或国务院决定未规定无证经营查处部门，但部门规章或地方规章有规定的，共16项。如，中介机构从事会计代理记账业务审批，代理记账管理办法（财政部令第27号）第二十四条：对于未经批准从事代理记账业务的，由县级以上人民政府财政部门责令其改正，并予以公告。 三是无任何法律依据规定无证经营查处部门的有13项。这应该按照“四个谁”的原则，由审批部门或行业主管部门履行监管职责。（其中有2项特殊，对外劳务和废弃电器电子产品处理，因新办法取消了老办法第十四、十五、十六条，因而工商部门不能依据老办法进行查处。对外劳务合作管理条例第三十九条：未依法取得对外