新常态下我国环境保护的战略与原则.doc

新常态下我国环境保护的战略与原则 摘要目前，我国进入增速换挡期、凋整阵痛期和前期政策消化期“三期叠加”阶段。通过分析我国环境保护现状、环保工作进展及面临的形势，探讨了新常态下环境保护的重点和原则；并从完善环境保护制度、实行责任终身追究，推动形成资源节约和环境保护的长效机制等方面明晰了新常态下环境保护的总体发展战略。 关键词新常态；环境保护战略；生态红线；责任终身追究 文周宏春 改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但也付出了过大的资源环境代价，人口、资源、环境矛盾日益突出。贫困时人们的最大诉求是吃饱穿暖，解决了温饱以后要追求生活环境好，凡经历改革开放前后变化的人都有这样的体会。因此，改善环境质量，提高生态文明水平，是形势使然、发展所需、战略选择。我国环境保护现状与面临的形势 我国在环保制度安排、技术研发、公众参与、国际合作等方面做了大量工作，制定实施了一系列法规，形成了由宪法、环境保护法，资源环境类、污染治理类法律，以及行政法规、部门规章、标准等多层次、全方位、适合国情的法律制度安排。这一点得到国内外环保专家的普遍认同，也是我国环境质量改善、生态文明建设的基础。 环境保护新理念，如环保产业、清洁生产、循环经济、生态文明建设等不断被提出并付诸实践。党的十七大提出坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。第六次全国环境保护大会在全面落实科学发展观加快建设环境友好型社会报告中指出，必须把环境保护这件事关群众切身利益的大事抓紧做好，让人们喝上干净的水，呼吸清新的空气，吃上放心的食品，有一个良好的生产生活环境。天变蓝、水变清、地变绿成为老百姓听得懂、看得见、能感受的环保蓝图。xx年APEC会议上习近平总书记从“中国梦”高度描绘了环保蓝图：蓝天常在，青山常在，绿水常在，让孩子们都生活在良好的生态环境之中。这也是中国梦中很重要的内容。 在环境保护管理上，突破了由原来的技术管理“沙龙”，延伸到各级地方人民政府的责任，公众和民间组织成为环境保护的重要力量；在经济手段上，从“排污收费”转变为“排污许可证”、“生态补偿”、“环境经济政策”等多种手段的组合；在技术路线上，从原来“末端治理”走向“全过程控制”；在治理方法上，从原来“点源”治理转变为“集中治理”乃至“第三方治理”，使污染治理更为经济，初步形成多还旧账不欠新账的态势，还出现了一批环保模范城市、循环经济、环境综合整治以及生态文明建设等方面的先进典型。 另一方面，“形势严峻”成为社会共识。“局部改善整体恶化”这句描述环境整体状况的话用了近20年，可能还要再用一段时间。雾霾污染在近两年春秋季节大面积出现，水体污染严重，沿海生态系统遭到破坏，“垃圾围城”成为挥之不去的梦魔：环境污染危害居民健康，成为经济社会发展的制约因素。一些传统的环境污染问题，包括噪声、扬尘等局部性污染，酸雨、水体富营养化等区域性污染还没有得到解决，新的污染，包括重金属、化学品和持久性有机污染物等污染种类和问题相继出现，大自然向粗放发展方式亮起了红灯。 总体看，我国没有完全绕开“先污染后治理”的老路，重点地区和城市的环境治理也是在污染到一定程度后才开始的。我国走了一条“穿越环境高山”之路，但并不是一条协调发展的直线，因为发展是一个多目标、非线性的过程。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现，环境污染呈现结构型、复合型、压缩型特点。简单说，生态破坏与历史上农业过度开发有关，环境污染是经济发展的代价。 环境污染与我国的发展阶段密切相关。除产业结构偏重、技术水平参差不齐、人员素质等因素外，政策、法规、标准及公众参与等长效机制尚未形成。一次能源以煤炭为主，开发利用不仅对生态环境造成破坏，还排放大量的二氧化硫、粉尘等污染物以及二氧化碳等温室气体。地方政府发展意愿强烈，发展方式粗放；一些决策者对环境污染的复杂性缺乏足够的认识。污染导致环境权益的不公平：虽然每个人都会在肮脏的空气中“同呼吸”，但对污染的“贡献”不同；排放多的人理应多“付费”，这也是利用经济手段治理污染的途径。 目前，我国进入增速换挡期、调整阵痛期和前期政策消化期“三期叠加”阶段。经济正在和即将发生的变化，是从高速增长阶段向中高速增长阶段的转变，也是从数量扩张型增长阶段向质量提升型增长阶段的转变。在新常态下，后发优势的内涵、供给和需求条件发生变化，经济结构和增长动力等也将发生转变。从增长动力看，由主要依靠物质资本积累向更多依靠人力资本和知识资本积累转变，由主要依靠投资向更多依靠全要素生产率提高转变；从比较优势看，由主要依靠初级资源向更多依靠技术、资本、管理等高级资源转变；从政府角色看，由直接参与经济活动向注重培育、优化经济环境转变。 生态文明建设是中国经济新常态的特征之一；绿色发展、低碳发展、循环发展是其重要途径；减少废水、废气、废渣等污染物排放以及减少二氧化碳等温室气体排放是其内在要求。第三次工业革命、智能技术、减排外部压力加大等因素，为我国生态文明建设创造了有利条件。然而，虽然我国一些污染物（如二氧化硫）排放出现了峰值，但大多数污染物排放总量仍将增长，环境污染治理任务依然艰巨。我国应当有一张不同于发达国家的环境保护“技术路线图”，因为我国人口众多而西方国家工业化时人口一共不到1.5亿、我国人均资源不足又不能从外部廉价获得、我国流域综合治理不需要众多国家的协调等原因。在财政收入由高速增长向中低速增长转变的同时，医疗、就业、教育、社会保障等社会发展的公共财政投入需求增大，这就要求更好地发挥PPP机制，多渠道融资治理好我国的环境污染。只有在综合考虑国家重大战略调整、产业结构、能源结构、地区差异、人口红利消失和就业压力、技术创新等因素基础上制定出我国的环境战略和政策，才能收到事半功倍的效果。对新常态下我国环境保护重点和原则的讨论 我国进入生态环境保护的攻坚阶段。现阶段的环境问题，既是经济高速增长的产物，也是经济发展不够的表现。环境保护是“市场失灵”领域，应发挥政府的管理和调控作用：“向污染宣战”是政府职责之所在。生态环境是美丽中国的重要标志，天蓝、地绿、水清是事关民生的大事：环境污染问题要用发展而不是停止发展的办法来解决。 环境保护的思路应当是：通过目标导向（确定中长期目标），或问题导向（围绕解决关系民生的环境污染重大问题），以最小的社会经济成本保护生态环境和污染治理，既不能追求经济高速增长而付出过大的污染环境代价，也不能强调环境优先限制发展，延缓我国现代化进程。应处理好尽力而为和量力而行的关系，使目标导向与问题导向相协调；处理好近期利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，把环境作为经济结构调整和增长方式转变的重要措施，以法律、标准、执法监督、经济的和必要的行政措施作为抓手，加大检查、信息披露和处罚力度，形成环境“倒逼”机制，以尽可能少的资源能源投入和废物排放发展经济，以尽可能少的经济投入保护环境，实现经济效益、社会效益和环境效益有机统一。 环境保护的目标应当是：不欠新账，多还旧账，遏制环境质量整体恶化趋势。污染物排放强度显著下降，污染物减排取得明显成效，影响居民生活的重大环境事件大幅减少；环境质量明显改善，天变蓝、水变清、地变绿；监测、信息披露和执法能力增强，环境保护公共治理格局和治理能力现代化初步出现，节约资源、保护环境的产业结构、生产方式和消费模式逐步成形。在这个总目标下，应制定一系列的统计、评价和考核指标体系。继续抓好工业污染防治，严格执行环境法规和标准，狠抓各项环保措施落实，建设“零排放社区”、“生态工业园”，走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。 污染治理的重点任务应当是：优先解决带全局性、方向性和基础性的环境问题。从“十面霾伏”、水污染严重和生态系统退化的现实出发，应将解决事关民生的重大污染问题放在优先位置，特别重视环境与健康问题。如果不将人体健康和生态安全作为主要目标，环境保护就失去了本来意义。城市环境污染将是在未来较长一段时间内必须解决的问题，重点要预防和治理大气和河道污染，降低雾霾污染导致的呼吸道疾病发病率，提高居民健康水平。应帮助中小企业提高清洁生产和污染治理水平，而不仅仅是关闭他们增加就业压力。应提高技术创新能力，鼓励以企业为主体、科研院所参与的联合攻关，切实提高环境保护科技含量。 重视城乡一体化建设中的环境保护。考虑城乡之间、工农业之间的差异，尤其应重视京津冀、长三角、珠三角等区域的生态文明建设。农村应推广使用无公害农药，减少农药在粮食上的残留；提高化肥使用效率，防止水体富营养化。不同区域的重点任务应有所侧重。我国幅员辽阔，发展水平、环境容量、人对环境质量的可接受程度等存在较大差异，这就要求我们避免“一刀切”。应根据主体功能区类型，明确优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等开发许可，规范开发重点和秩序。西部地区应加大生态恢复力度，加强水土保持，将扶贫脱困和生态建设有机地结合起来，提高植被覆盖率；农村地区推进以煤代柴工作，煤化工发展地区必须评价水资源和环境约束，以免经济发展成就被自然界的“报复”抵消。 完善环境保护制度，实行责任终身追究 我国生态环境保护制度不少，但不系统、不完整。我国虽然有源头预防、过程控制、末端治理的清洁生产和全生命周期的环境管理理念，但排污许可、企事业单位污染物排放总量控制制度等还不健全，更没有建立起严厉的责任追究和赔偿制度；一些很好的制度也没有得到认真执行。因此，应完善发展成果统计、评价考核体系，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产等项指标在政绩考核指标中的权重，健全污染物排放的严格监管制度。新修订环境保护法的实施，为这一转变开创了法律环境。 划定生态“红线” 一方面要量化“红线”的具体内容、数量和指标，更要使各级领导心中有“红线”，办事不越“红线”。我国已建立了严格的耕地用途管制，但对水域、林地、海域、滩涂等生态空间还没有完全建立用途管制制度，致使一些地方在用光了占地指标后，转向开发山地、林地、湿地湖泊等资源。其结果是：砍了林，毁了山，荒芜了土地，淤积了河湖，水资源就变成了洪水，山也变成了秃山，生态系统功能完全丧失。 生态修复必须遵循自然规律、经济规律，统筹兼顾，因地制宜。人体健康与生态环境密切相关。一些疾病的发生与蔓延源于环境质量的恶化；居民生活水平和生活质量的提高有赖于生态环境质量的改善。在生态功能区，保护和发展生产力的成果是生态产品，消费生态产品理应付费。应完善生态补偿政策，通过财政转移支付对重点生态功能区加以补偿。对生态产品受益十分明确的应按照谁受益、谁补偿原则，推动地区间的生态补偿；还应当开展不同行业、河流上下游、流域间的生态补偿试点。只有这样，才能使保护生态环境、提供生态产品的地区不吃亏、有收益、愿意干。有人愿意从事生态产品生产，我国的生态环境才能得到保护，生态环境质量也才能得到改善。 实行企事业单位污染物排放总量控制制度 企事业单位污染物排放总量控制是依法对排污单位分配具体排污额度并以书面形式确定下来，作为排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法依据的一种环境管理制度。现行的总量层层分解还没有成为制度，特定区域和特定污染物的总量控制覆盖面较窄，总量目标按地区设定、按企业分配，出现主体“错位”情况。因此，应将现行的以行政区为单元、层层分解后再落实到企业以及仅适用于特定区域和特定污染物的总量控制，改变为以企事业单位为单元、覆盖主要污染物的更加规范、更加公平的总量控制制度。只有这样才能使责任主体更加明确，排污者付费和责任终身追求制才能落地。 实行损害赔偿制度，实行责任终身追究 由于我国法律规定的对生态环境造成损害的处罚额度偏低，无法弥补生态环境损害和治理成本，出现了“老板发财、政府埋单、群众受害”的极不合理现象。一些政策存在“逆导向”问题。如一个企业偷排污染物最高将罚款30万，而要达标排放可能需要几百万元。企业作为“经济人”会选择被罚款而不是治理。列宁曾说，制度不执行比没有制度更坏。新修订的环境保护法加大了惩罚力度，实行按日计罚，让违法排污者对“污染损失”进行补偿；对造成严重后果的责任人，还要依法追究刑事责任，可以使企业树立污染治理的主人翁意识，增强污染治理的责任感。应独立进行环境监管和行政执法，采用年度公报形式及时公布环境信息，加强社会监督，以保证我国生态文明建设达到预期效果。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的干部，实行终身追究责任，不能把一个地方的生态环境搞得一塌糊涂，再拍屁股走人，异地当官，从而解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。 推动形成资源节约和环境保护的长效机制 优化产业结构和能源结构。污染物减排的途径主要有结构减排、技术减排、管理减排和工程减排。应推动产业结构优化升级，加快发展先进制造业、高新技术产业和服务业，发展节能低碳产业，推进节能、节水、节地、节材和资源综合利用；推行清洁生产，严格执行产业政策与环保法规和标准，淘汰那些高消耗、高排放、低效益的生产能力，严禁新上浪费资源、污染环境的建设项目；优化能源结构，控制煤炭消费总量，大力发展新能源和可再生能源，降低能源生产和消费对环境的不利影响。 发挥市场机制的作用。利用市场机制治理环境污染，本质是调整各方利益关系，防止企业通过转嫁治理成本获取额外利润。由于种种原因，我国“谁污染谁治理”政策实施没有收到预期效果，一些地方还出现“光污染不治理”情形。将之修订为“污染者付费”，不仅符合国际惯例，还可以收到专业化和规模化治理污染的效果。不计代价治理污染的办法并不可取。我国电厂脱硫采用了一条“昂贵”的技术路线，一些上了脱硫设施的电厂因成本原因运行不起，发展和改革委的企业罚款就是例证；应更多地利用低硫煤发电或通过“洗煤”去掉其中的硫铁矿等前端措施，可以节省社会总支出。一些设施经不起运转的考验，则是“最低价中标”政策导向和企业“竞相压价”的综合结果。发展环境服务业，开展环境污染第三方治理，形成有利于资源节约和环境保护的产业结构、生产方式和消费模式。 利用市场，募集更多的环境保护资金。应完善污染物排放许可制，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，开展市场交易，募集更多的资金，并引导社会资本投入生态建设和环境保护领域。应促进环保产业与循环经济的有机衔接。传统的污染治理是将