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我国战略石油储备基地建设法律问题探析 马波，梁东霞 （广东石油化工学院，广东茂名） 摘要：本文介绍了我国战略石油储备基地建设的概况，分析了储备基地建设的必要性和重要性，着重探讨了与战略石油储备基地建设相关的资金、管理模式、储备量监控、石油动用条件等方面的法律保障措施，并在借鉴发达国家石油储备立法经验的基础上，提出了完善我国战略石油储备基地建设的相关法律建议。 关键词：战略石油储备基地；能源法律体系；保障措施；法制体系 ：（） ： 作者简介：马波（），男，黑龙江人，法学博士，广东石油化工学院法律系副教授，广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地特邀研究员，研究方向为环境资源法学；梁东霞（），女，广东佛山人，广东石油化工学院文法学院研究生，研究方向为环境资源法学。 基金项目：本文系年度广东省学科建设专项课题“我国石油储备法立法问题研究”的阶段性成果，项目编号：；年度教育部人文社科青年基金项目“雾霾治理视角下的能源效率监管法律制度研究”的阶段性成果，项目编号：。 一、我国战略石油储备基地建设概述 （一）战略石油储备基地的界定 所谓战略石油储备，“是指国家为应对战争及和平时期的突发意外情况，保障国民经济正常运转和国防需求而在平时有计划地建立的一定数量的石油储备，具体可分为政府储备和商业储备。”承担着战略石油储备任务的储备基地，是石油储备的物理载体与地理空间的核心区域。而所谓战略石油储备基地，则是为了满足国内石油需求，保障国家能源安全，建立健全石油储备体系，筹建的专门用于石油储备的以储油罐或地下岩盐洞为主要储备方式的地理空间区域。战略石油储备基地的建设，有利于周边区域内的大型石化联合项目和其他重大项目发展，有利于促进基地附近土地的开发和启动，也有利于带动当地石化相关产业链的发展，当然，也会带来一些安全保障问题。此外，战略石油储备基地的建成还会对石油输出guo的政策制定、国际油价控制等方面产生重要的影响，因此，必须将其纳入法制化的轨道之中。 （二）我国战略石油储备基地建设现状 我国石油储备基地建设从年发展至今，经历了从无到有的过程，现已形成一定的数量规模。其实，早在年，我国石油工业“十五”规划就明确提出，“加快建设国家石油储备体系（包括战略和民用），到年储备能力达到万立方米”的要求。能源中长期发展规划纲要（年）（）则强调，“要高度重视能源安全，搞好能源供应多样化，加强战略石油储备建设，健全能源安全预警应急体系。”国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（）也提出，“要合理规划建设能源储备设施，完善石油储备体系，加强天然气和煤炭储备与调峰应急能力建设。”能源发展“十二五”规划（）更是直接提出，“建成国家石油储备基地二期工程，启动三期工程，推进石油储备方式多元化”的任务。因此，本着“尽快落实石油储备方案，建立健全规章制度”的要求，国家发改委统一规划部署的国家石油储备一期工程，自年开始启动建设。“第一阶段的国家石油储备设计储量为亿桶（万立方米，约合万吨）”，分别由位于浙江镇海、浙江舟山、山东黄岛以及辽宁大连的四个储备基地构成。年月，我国首个石油储备基地镇海基地建成并交付使用，标志着中国战略石油储备真正拉开帷幕。紧接着，第二期石油储备基地建设在年底开始启动，到年底也已经基本完工，分别是鄯善石油储备基地、独山子石油储备基地、兰州石油储备基地、天津石油储备基地、锦州石油储备基地、湛江石油储备基地、惠州石油储备基地、金坛石油储备基地，这个基地的总储油能力达到亿桶（万立方米，约合万吨）。据年国内外油气行业发展报告（）测算，“年我国石油净进口量达亿吨，石油对外依存度达”。而截至年底，我国战略石油储备能力则为亿桶，输入与输出之间还存在较大的差距，未来油气供应依然面临严峻的挑战。值得注意的是，“虽然我国目前已确定分期建设国家石油储备库，但离战略石油储备体系的建立尚为时过早。”此外，我国已建或在建的石油储备基地还无法全面满足石油企业生产和国家应付突发事件的需要。因此，国家发展与改革委员会于初开始组织建设第三期石油储备基地建设。根据公开资料显示，“第三期山东日照和黑龙江大庆的石油储备基地也已经开始建设。” 二、推进我国战略石油储备基地建设的必要性 （一）应对国际石油供应短缺的需要 根据国际能源署（）的最新预测，全球石油供应将因中国对能源需求的增加以及欧佩克产量的下降而出现紧张局势。尽管国际能源署表示，现在说全球供应紧张是否是长期趋势且会导致价格上涨还为时过早，但是全球石油供应情况确实不容乐观。作为一个发展中的大国，我国石油进口量和消费量正在不断增加。年我国石油进口依存度达到，年更是达到，远远超过国际通常认定的警戒线。根据年国内外油气行业发展报告统计，年我国油气对外依存度继续上升，未来油气供应仍面临严峻挑战。毋庸置疑，国际石油供应的短缺势必会给我国经济的平稳发展带来巨大的冲击，为了有效应对可能发生的此种状况，推进我国战略石油储备基地建设刻不容缓。当石油供应出现严重短缺的紧急情况时，战略石油储备基地投放的石油可以在较短的时间内直接满足市场对石油的需求，从而保障市场的有序运行与政治稳定。 （二）平抑石油市场价格的需要 世纪是金融市场急剧动荡的时代，国际金融资本和投机资本的巨大套利空间使得国际石油价格暴涨暴跌越来越成为一种常态。“国际石油期货交易中，约有是属于投机行为，每桶油价上涨美元中其炒作因素就占到美元。”当前，我国经济正处于持续高速增长阶段，预计未来对石油的需求只会有增无减，这带来的直接后果便是，一旦国际石油价格产生剧烈波动，我国经济将受到巨大的冲击。如果我们不能制定行之有效的应对之策，则国际石油价格的急剧波动势必会对中国的经济增长造成一定的消极影响。例如，年国际油价的疯狂飙升，就给我国航空运输业带来沉重的打击。年月日，中国民用航空局副局长杨国庆在全国民航工作会议上透露，“去年月至月全行业总计亏损亿元，航空公司亏损亿元。此外，油价上涨还将增加居民能源、燃料以及相关生产、生活资料的支出。据测算，油价上涨，天然气、煤炭价格将分别上涨和，这将从多方面增加居民生活负担。”年月，美国政府为平抑石油价格，曾有计划的释放石油储备，石油期货价格随即出现下滑，这一做法值得我国借鉴。因此，我国需要进一步加快战略石油储备基地建设，不断提升国家石油储备能力。当出现国际油价剧烈波动时，通过释放储备油阻击国际原油期货炒作，平抑油价，进而减轻石油价格波动对国内经济的不利冲击，保障我国经济平稳健康增长。 （三）完善能源法律体系的需要 石油储备法律的建立是能源法制体系的重要组成部分之一，为形成完备齐全的能源法律制度谱系，需要推进战略石油储备基地建设的法治化进程。党的十一届三中全会以来，随着改革开放和市场经济的不断发展，按照建设社会主义法治国家的要求，我国不断加快能源立法的步伐，已经初步建立起了能源法律体系。但有关石油储备方面的立法却几乎为空白，急需解决储备基地建设立法缺位与不到位的问题。纵观大部分发达国家的石油储备基地建设，均是立法先行，但我国却尚未形成完整的石油储备法律体系，这明显不利于我国能源法治化的发展进程。加强我国能源法制建设，离不开制定有关石油储备在内的各项立法专项规划，也离不开有关石油储备管理体制方面的制度安排。而战略石油储备基地建设，作为石油储备系统不可或缺的重要环节之一，更加需要完备的石油储备法律、法规体系的支撑，从而为深化我国能源体制改革与法治保障提供制度动力。 三、国外战略石油储备基地建设法律保障措施 在构建本国战略石油储备项目的过程中，发达国家普遍通过立法来保障战略石油储备体系的建立。世界上大多数国家都在因第四次中东战争爆发而引起的第一次石油危机之后，逐步认识到石油储备基地建设对国家安全的重要意义，开始运用立法工具引导战略石油储备的实施，许多经验值得我国予以借鉴。 美国是目前世界上最大的石油储备国，主要由政府投资进行石油储备建设。美国已经颁布实施的与石油储备有关的法律、法规大致如下：年颁布的能源政策与储备法（）、年颁布的海军油储生产法、年颁布的美国应对石油供应中断政策、年颁布的美国关于战略石油储备政策的国家声明、年颁布的能源政策法（）等。除此之外，还有“大约条职能部门和研究机构提出的具体措施建议，基本实现了从石油储备的体系建立到流程设计，从战略决策到具体实施都有法可依、有章可循。”根据美国能源政策与储备法的规定，“战略石油储备基地选址在墨西哥沿岸地理位置优越的地区，均采用地下盐穴储备方式。”同时，基地的环境要求还必须符合清洁空气法（）、清洁水法（）等一系列环境保护法规条例的规定。石油储备基地的管理则由美国政府授权能源部负责，具体项目的实施、运行管理则是通过能源部战略石油储备项目管理办公室进行，该办公室在每个石油储备基地都设有分支机构。石油储备基地的日常维护、调试和管理等工作则外包给民间公司来完成。而有关战略石油储备基地的财政预算和资金，在综合预算调节法及内政部和相关机构拨款法中作了较为详尽的规定。储备基地从建设储库、采购石油到日常运行管理费用均由联邦财政支付。联邦财政设有专门的石油储备基金预算和帐户，基金的数量由国会批准。因此，基地的收储和动用也完全由政府负责，并具有严格的动用条件和程序。“能源部、财政部以及白宫预算办公室共同拟定收储决策，由总统提出，经国会批准后委托能源部战略石油储备办公室通过市场化公开竞标的方式组织实施。”基地石油储备的动用则严格按照能源部制定的标准出售条款执行，分为全面动用、有限动用、测试性动用和轮库四种方式。 日本目前共有个国家石油储备基地。由于其国土四面环海，多火山地震的特殊地理环境，石油储备基地采取了地面储备、半地下储备、海上储备和地下洞穴储备等多种储备方式。能够决定这些基地的收储、动用、储备费用及担保等预算审定的是日本政府经济产业省的资源能源厅，它代表政府对石油储备实施决策权，负责制定石油储备政策。日本的战略石油储备法律体系由两部分组成：一部分是年制定的，要求所有石油公司和石油进口商在政府财政援助下进行基础储备的石油储备法；另一部分是石油开发公团法和石油公团法，年颁布的石油公团法决定建立战略石油储备基地。在日本对石油储备体制管理模式进行改革前，按照石油公团法（）的相关规定，作为政府特别法人的日本石油公团（）在经济产业省的指导下，承担制定基地建设、石油储备运作计划的职责，并且要对个国家石油储备公司行使管理权。国家石油储备公司则负责石油储备基地的建设与管理、基地的安全、设备操作、石油进出库等具体工作。石油公团对基地的土地和所储石油享有毋庸置疑的所有权，而储备基地设施设备的产权则归石油储备公司所有。年，由于日本石油天然气金属矿产资源机构的成立，石油公团与金属矿产事业团合二为一，国家石油储备基地的管理事项权限随之转入“资源机构”，由其在经济产业省的委托下对石油储备进行管理。“国家石油储备公司则转变为全部由民间投资的操作服务公司，只负责基地的运行管理，对设施不再拥有产权。”政府还与“资源机构”签订了国家储备石油管理委托契约（年）和国家储备设施管理委托契约（年），将石油储备基地的土地、设施设备、石油全部收归国有。根据石油储备法和石油公团法的规定，日本战略石油储备基地的资金主要是征收石油税、政策支持以及政府扶持。“日本政府设立了石油专门账户，把针对原油、各种石油产品、石油气以及液化天然气征收的税收全部作为石油储备基金。同时，采取了财政投资和贷款的措施来保证石油储备计划的落实并在贷款、土地使用和税收等方面对民间、国家石油储备公司给予扶持。”日本将动用石油储备作为应对能源危机的最终手段，因而设定了非常严格的动用手续。根据动用储备手册的规定，动用的第一顺位是减少石油企业的法定储备量，接着是动用商业储备，政府战略储备是留到最后才动用的。 德国从年开始建立石油储备系统，并先后制定了石油产品储备最低限量法（）、石油储存法（）、石油及石油制品储备法（）等与石油储备相关的政策法规。年制定的能源安全保障法，决定在平原的地下岩洞建立国家战略石油储备基地。年德国政府修改了石油及石油制品储备法，决定由年成立的设有储备基地部的石油储备联盟（）承担国家法定石油储备任务。年，政府战略石油储备正式取消。至上世纪末止，德国共建立了个大型地下油罐，承担着全国的储备任务。基地建设伊始，储备基地的资金完全政府财政支出，不向企业和公民筹集。石油储备联盟（）接管后，由于其法人机构的性质而得不到政府资助，其费用开支只能通过银行贷款（主要用于购买石油和建设石油储备设施）和会员缴纳的会费（日常维护费用开支）两部分获取。此外，根据石油及石油制品储备法的规定，石油储备联盟储备石油的动用控制非常严格，轻易投放的情况几乎不存在。只有在市场出现严重供应短缺的情况时，德国联邦经济部才可以通过发布紧急投放法令动用石油储备，并对投放品种和数量作出了明确规定。 四、我国战略石油储备基地建设的法制保障 我国有关能源以及石油储备方面立法主要有：石油天然气勘探、开采登记管理暂行办法（）及其实施细则（）、矿产资源法（）、能源效率标识管理办法（年）、中华人民共和国节约能源法（年）、中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例（）、中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例（）、天然气基础设施建设与运营管理办法（）等极少数法律、法规，而专门针对石油储备基地建设的政策法规则基本没有，只有一部国家发改委、财政部联合发布的国家石油储备基地第一期项目建设管理试行办法（）。但近年来，我国的能源立法工作也在逐步完善。例如，年底公布了能源法征求意见稿，而有关战略石油储备基地建设的政策文件数量也在逐年递增。其中主要包括：国民经济和社会发展第十个五年规划纲要（年）、国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（年）、国家能源局、财政部关于委托企业承担国家石油储备基地运行管理任务通知（年）、能源发展“十二五”规划（年）等，但显然这些政策、规定还远远不够，要想我国石油储备基地建设能够有效运行，还必须为其提供更加有力的法律制度保障。 （一）基地选址的法律要求 基地选址工作的规范化、制度化以及法治化，是推进基地建设的重要前提。我国战略石油储备基地建设一期工程均建在沿海区域，而二期建设的个基地则兼顾了沿海与内地之间的均衡，三期的储备基地则可能主要选址在内陆地区。战略石油储备基地的选址布局要综合考虑多种因素，包括货源充足量、安全系数、运输成本、地质构造等。沿海地区选址上受到青睐的主要原因是因为其具备了对外进口吞吐的运输优势。作为战略石油储备基地，“要求港口及周边地区的交通运输条件良好，公路、铁路、水运及管道运输设施齐全，以利于储备原油安全、快捷、经济的二次中转运输。”但选址沿海地区也有相应的弊端，例如，沿海地区通常是一个国家经济较为发达的地区，易成为敌方发动攻击的首选，易受到严重破坏进而影响国家的能源安全。因此，国家在选择石油储备基地时，应该考虑向内地扩散，形成适度均衡的布局模式。同时，内陆地区本身也具备靠近大炼油厂、快速响应等独特条件。总体而言，国家战略石油储备基地建设选址是一项全局性、战略性的决策，涉及的因素很多。因此，必须对基地选址建章立制，制定一套完善的基地选址的决策机制、程序规范、乃至法律要求，并应明确以下几点：选址工作的负责部门以及选址流程；选址地点的地质条件符合国家战略石油储备布局要求的具体标准；基地选址的程序符合规范；安全系数的等级划分；确定地点后相关原油输送管道和原油码头建设等配套设施的改进，以及需要承担的法律责任等。必须对基地选址工作的整个过程予以规范化，做到选址条件有章可循，选址程序公开透明，选址地点分布合理，选址后相关配套设施及时跟进。 （二）储备资金的法律依据 战略石油储备基地的建设、维护、管理、运营等需要投入巨额的资金，如何依法筹集充足的资金就成为必须予以解决的问题。例如，日本石油公团法（）规定：“国家石油储备公司由石油公团出资、民间出资成立，负责石油储备基地的建设、实施石油储备的具体运作，管理国家石油储备基地。”而按照我国的石油储备计划，国家是主要投资者，一期工程四个基地总计多亿元的建设资金就是由国家财政负担的。根据国家石油储备基地第一期项目建设管理试行办法（）规定：“国家发展改革委国家石油储备办公室（简称石油储备办），作为储备基地项目的投资者，行使国家石油储备出资人职责。”尽管储备基地建设由国家财政包揽的做法具有一些优点，但这无疑也会给中央政府带来较为沉重的压力，随着三期工程建设的进展，投入资金不足的问题可能会制约基地建设的发展。我们认为，随着我国石油储备基地一、二期工程的相继完成，第三期基地建设的资金筹措可尝试仿效日本与德国的资金多渠道化的做法，充分发挥国家、地方政府和企业的积极性、主动性和创造性，对各方面费用进行细分，相应由政府、社会、企事业单位共同承担，尤其是针对各类石化企业及发电企业，要求必须承担一定量的石油储备义务，并由国家给予一定的财政补贴。当然，政府的主导性是不会改变的。“我国战略石油储备的主体是国家，储备资金的主体也应该以政府拨款为主。”此外，在战略石油储备基地建设中还应当“充分依托当地资源，并在招投标进行基地选址与设计、建设、监理和基地管理者选择的基础上，通过各种法律合同对各方进行约束，明确各方的责、权、利。” （三）基地管理模式的法律诉求 石油储备基地建设与管理，是一项“事关国家与产业安全，且投资巨大、选点严格、建设周期较长的系统工程。”要完成这样的工程建设，没有法律、法规的保障必然是不行的。例如，国际能源署（）成员国家，为保证石油储备建设的规范与顺利进行，毫无例外地都动用了立法工具，做到法制建设先行，使储备基地的管理模式有法可循，依法进行。在我国，尽管针对基地建设，国家发改委、财政部已经制订了多项管理办法和实施细则，但这些文件主要是针对石油储备项目的建设管理、招投标及资金使用等方面，并未明确规定建成后储备基地的组织机构、生产管理和运行方式等内容，这无疑将制约我国战略石油储备基地生产运行管理的有序进行。随着年国家石油储备中心划归国家能源局管理，国家石油储备中心就成为我国石油储备建设和管理的执行机构，即“代行国有资产出资人权利，按照国家石油储备建设计划，负责国家石油储备基地建设与运行管理。”而根据国家能源局、财政部关于委托企业承担国家石油储备基地运行管理任务通知（）文件的精神，建成后的石油储备基地的资产管理、法人治理结构、安全责任、财务管理等事项均委托中石化、中石油、中化三大专业石油公司管理。换句话说，由各大石油公司代为管理的委托生产运行管理模式，就是仍由国家石油储备中心履行出资人权利职责，对各石油储备基地资产拥有使用、收益和处置权。而日常生产、设备维修等具体操作层面的经营管理事务性工作，则在石油储备中心监管下，全部委托给具有较强经营管理能力，并能够承担相应经营风险的石油公司进行专业化有偿经营。正是由于这种委托生产运行管理模式的受托主体不同，必然导致储备基地的管理机制建设多样化，这不仅不利于石油储备中心监管，也不利于储备基地规范、高效、科学管理。同时，在这种管理模式下，亦缺少站在产权管理者的角度，从规范化、契约化等方面提供有效保障石油储备生产运行管理的法律、法规与规章制度，难以确保委托生产运行管理的可操作性和资产安全，因此，有必要通过立法对此予以细化与明晰。 （四）基地石油储备量的法律监控 事实上，关于一个国家石油的“合理”储备量到底多少才是“安全”的，并没有一个明确的科学依据，因其受到诸如国际政治、经济以及国家的经济实力等多种因素的影响。如果仅仅从安全的角度出发，储备规模当然是越大越好；但如果从企业的经济角度来看，库存越少、周转越快自然是越好。因此，既要以保证国家安全和经济持续稳定发展为基本出发点，又要结合国家和地方政府的财政承受能力以及石油企业的实际情况，还要综合考虑国际政治、经济环境等因素，只有这样才能确定一个科学的、合理的储备规模。笔者建议，在石油储备规模的立法方面，在确保一个符合国情的基本储备量基础上，可以多制定一些弹性规定。在确定储备规模后，则应当制定科学、合理的法律监控机制，如“建立石油信息报告制度，完善石油统计数据的采集标准、采集渠道、采集网络建设”，对储备量依法加以严格监测。 （五）动用储备石油的法律程序 储备石油的动用必须有一套严格的法律依据。例如，动用的条件、动用时的批准手续、动用后基地储备量的补充等均需做出明确的法律规定。从美、日、德等主要石油进口国的储备经验来看，动用基地储备石油的前提条件必须是在情况紧急的时候，而且一般应有行政首长签署的动用命令。至于何谓“紧急情况”，一般认为应符合如下标准，“一是可能出现石油供应中断的情况，如可能出现的美国对伊朗动武导致的对我国原油供应的中断；二是可能对国家安全或国民经济造成重大不利影响的情况，如在台海危机深化，导致局部战争时的巨量石油消耗；三是事件的范围和持续性具有危机的特征，如曾经在广东出现的大范围油荒情况。”除此以外，严格限定储备的动用量也是至关重要的。只有全国进入严重的石油供应短缺状态时，才可以全面动用；国际原油市场出现动荡时，可以有限动用；而为了测试之用时，可以采取演习性质的动用。 （六）基地安全的法律规范 火灾和爆炸是石油储运过程中最严重的不安全因素，石油储备基地具有储罐区、库区、生产场所等多种危险源，因此，有必要对基地安全作出专门的法律规定，并严格执行，确保基地的安全运行。“石油储备库建设项目从项目立项到投入正常生产，需要通过设立安全审查、安全设施设计审查、试生产备案、安全设施竣工验收等行政审批环节，是一项全过程的闭环管理模式。”国家原油储备库设计规定（年）中亦明确规定，国家石油储备基地是特级石油库，其安全设计规定应超过石油库设计规范（），安全管理要求也必须比一级石油库更为严格。所以，在最初储备库建设的时候，设计单位必须对储备基地安全预警采取技防设计思路。同时，代管企业与国家发改委、国家石油储备中心也要对石油储备基地公司进行双重领导，国家监察机构和行业主管部门共同监督、管理基地公司。显然，做好