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提高PPP模式推广运用质量和水平研究 近两年来，党中央国务院及有关部门非常重视、探索运用（政府和社会资本合作）模式，使社会资本能够有效参与全面建成小康社会和推进经济社会发展的各个领域。为此，深入探索推广运用模式，促进项目扎实落地，提高项目运行质量，既是各级党委政府面临的重要问题，也是理论界应当研究的重要课题。 一、正确认识模式 （一）模式的涵义及特点 模式的涵义。是英文“”的字母缩写，通常译为“公私合营模式”或者“政府和社会资本合作模式”。政府和社会资本合作模式是指政府为增强公共产品和公共服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。模式不是一种简单的项目融资模式，而是一种科学的管理模式，融资只是模式的一部分内容。模式作为一种管理模式，既能够实现政府和社会资本的合作，促进社会发展，也能够为社会提供更有效的公共产品和公共服务，使有限的资源发挥更大的作用。 在全面建成小康社会的当下，推广运用模式，“有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投融资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场的关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。”模式主要适用于政府负有提供责任而又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。归纳起来主要有四类：一是市政设施项目，如燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等；二是交通设施项目，如公路、铁路、机场、城市轨道交通等；三是公共服务项目，如医疗、旅游、教育培训、健康养老等；四是其他项目，如水利、资源环境和生态保护等。 模式的特点。模式具有多样性。模式不是单一的操作模式，而是多种合作模式的总称，如、等都可以称为模式。政府在推广运用模式时，要根据不同的政策需求、不同的项目类型选择适合的模式。总体来说可分为三大类：一是经营性项目，即对于具有明确的收费标准并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，如高速公路、垃圾处理厂等，适合采用（建设运营移交）、（建设拥有运营移交）等模式推进。在运营时要依法放开相关项目的建设市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。二是准经营性项目，即对于经营收费不足以覆盖投资成本、需要政府补贴部分资金或资源的项目，如自来水厂、污水处理厂等，适合采用（建设拥有运营）模式。在运营中要建立投资、补贴与价格协同机制，通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，积极创造合理回报条件。三是非经营性项目，即对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，如道路建设、廊道建设等，适合采用（建设拥有运营）、（民间主动投资）、委托运营等市场化模式。在运营时要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效率。 模式具有复杂性。模式的运用涉及多部门，牵涉多方面利益。首先是政府公共部门，代表公众追求公平；其次是社会资本方（私营部门），追求高效率和高收益；第三是公众，希望得到更多物美价廉的公共产品和公共服务。而如何将三者的利益协调一致，是政府在运用模式过程中需要重点考虑、统筹兼顾的事情。 模式具有长期性，主要是指项目审批时间长，运营周期长。在此期间，物价、汇率、经济周期、调控政策等都可能发生变化，进而对项目产生直接或间接影响。因此，要保证项目的成功实施，前期需进行充分的论证和评价，不能因准备不充分而急于上马，否则将会导致其在运行期间出现一系列问题，给政府和企业带来多种风险甚至经济损失。 （二）政府推广运用模式的社会价值 有助于政府筹措新型城镇化建设资金。第一，推广运用模式可以拓宽投融资渠道。模式通过吸引社会资本参与基础设施建设，形成多元化、可持续的投融资机制，可以在较短期限内完成单凭政府无法完成的项目融资和建设任务。如市政建设、交通运输、土地收储、教科文卫、保障性住房、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目。模式适用于多领域项目建设，无论是已建项目、在建项目还是拟建项目，运用模式都有助于缓解政府存量债务造成的压力，化解由此带来的风险。第二，运用模式可以降低项目建设风险。政府基础设施项目投资大、风险大、周期长。运用模式，在风险分担上，按照风险收益对等原则，政府和社会资本可以合理分配项目风险：政府承担法律、政策调整风险，社会资本方承担项目建设和运营风险，而自然灾害等不可抗力风险则由双方共同承担。在项目推进过程中，融资、设计、建设和经营等风险大部分由社会资本方承担。第三，运用模式能够促进政府职能转变。运用模式，“让专业的人做专业的事”，可以改变过去政府“重投资、轻运营”，既当“运动员”又当“裁判员”的现状，使政府把更多的精力放在规划引导和监管服务上，把有限的资金从基础设施建设转移到民生领域，以实现资金的优化配置，更好地推动新型城镇化建设。 有助于降低企业收益风险，发挥企业自身优势。从某种意义上说，运用模式也属于发挥市场决定性作用的经济体制改革，即通过长期持有、特许经营的方式，能够使社会资本获得公开公平的市场进入权限，拓宽社会资本发展空间，让社会资本方在基础设施建设中“有钱可赚，有利可图”，利润虽小但相对稳定，从而激发社会资本参与基础设施建设的积极性。第一，运用模式可以为企业发展提供机会。模式突破了引入社会资本方参与基础设施建设的限制，在公开公平的基础上，为企业发展提供了更多的发展机遇，即国有企业可以参与，有实力的民营企业也可以参与。企业利用项目经济状况的弹性，能够实现“小投入做大项目”或“借鸡下蛋”。同时，企业可以拓宽融资渠道，提高谈判地位，保证项目实施。第二，运用模式可以降低企业收益风险。在项目运营中，企业承担的风险主要是项目建设和运营风险，而融资、法律、政策变更及不可抗力造成的风险则由政府或双方承担，这就降低了企业独自承担风险的指数，保证了企业的投资收益。第三，运用模式可以发挥企业自身优势。项目通常采用“社会资本设计建设运营”的模式，企业根据项目特点和合作事项的具体情况，将其分包给有实力、有资质、经常合作的设计公司、建设公司、管理公司，实现强强联合，优势互补，“让专业的人做专业的事”，可以有效提高项目建设的质量和效率。 有助于政府为公众提供优质的公共服务。从目前的实践来看，公共设施项目如果由政府建设，再由政府运营管理，容易出现成本高、效率低等问题。运用模式，可以最大限度地减少政府运营成本，提高建设效率，为公众提供优质的公共服务。第一，运用模式能够为公众提供优质的公共服务。为了实现自身利益的最大化，社会资本会充分发挥管理优势，用最短的时间提高基础设施的供给效率，为公众提供更好的公共产品和公共服务。第二，运用模式能够降低投资成本。运用模式，社会资本在满足公共服务标准的前提下，能够最大限度地降低成本，提高投入资金的使用效率。政府由项目的实施者变为监督者，能够集中精力监管项目资金使用和项目建设情况，从而提高建设资金的使用效率。如自来水、天然气、暖气等公共设施建设，既方便了公众生活，又降低了投资成本。第三，运用模式可以提升政府的管理水平。运用模式，政府可以将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，可以组织公众参与项目实施的全程监督，公开透明的监管体制能够提升政府管理社会的水平。 二、当前我国政府推广运用模式 取得的初步成效 在党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”这一精神的指导下，财政部发布的关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金号）、国务院发布的关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本的指导意见（国发号）都明确提出“鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与我国重大基础设施和公共服务项目投资运营，拓宽城镇化建设融资渠道，提高公共产品供给能力和效率”，“由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”引导社会资本投资基础设施和公共服务领域，自年以来，全国个总投资上千亿元的项目已实现了与社会资本的合作，这标志着我国推广运用模式取得了重大进展，这是我国适应经济发展新常态，创新理财机制、发挥财政杠杆作用所取得的重要成果。 （一）完善制度体系，提供政策支持 为切实加快模式的推广运用，按照中央和各级党委政府的安排部署，自年以来，相关部门抢抓机遇，多措并举，先后出台了运用模式指导性意见个，初步建立了运用模式的政策框架和制度体系；加强专题培训，普及模式理念；通过试点，推广运用模式，收到了示范引领的初步效果，多省的项目都入选了财政部示范项目。 （二）完善推进机制，形成工作合力 年月，国家财政部和各省市财政有关部门陆续成立管理中心，通过定岗到人、明确责任的方式，理顺了工作流程，建立了五项机制：一是建立信息公开机制，二是建立项目评审机制，三是建立基金项目内部决策机制，四是建立工作协调机制，五是建立项目淘汰机制。这五项机制促使项目库形成了“建成一批、淘汰一批、充实一批”的良性循环，为推进模式的运用打下了良好的基础。 （三）精心甄选项目，注重发挥示范作用 在规划实施项目时，政府坚持“三个注重”：一是注重选择公众迫切需要、政府近期规划实施的项目；二是注重选择符合信贷政策的项目；三是注重选择建设内容成熟、资金及风险明晰的项目。在一定程度上保证了所选项目的未来投入不会过度挤占财政支出空间。 四（）注重项目运作，加快落地实施 在项目运作方面，政府分类实施运用模式。对新建项目，成立了决策机构和实施机构，按程序进行评价、论证、方案编制与审批，发布预审公告，实施政府采购，最后谈判签约；对在建或已建项目，则按程序要求进行改造与完善，确保程序合法。加快新型城镇化建设，顺应经济发展新常态，满足人民群众的期盼，可以说是一场重大而深刻的社会变革。推广运用模式正是顺应了经济发展新常态并成为撬动社会资本参与支持新型城镇化建设的重要途径。各级党委政府在经济发展的关键时期，抓住了这一发展机遇，运用模式为新型城镇化建设增添了新动力。 三、当前我国政府推广运用模式 存在的问题 （一）政府对模式认识不到位，项目签约率和开工率偏低 运用模式，可以撬动社会资本弥补资金缺口，推进新型城镇化建设。为此，各地方政府纷纷成立机构，包装推介项目，致使项目推介规模迅速扩大。但由于对模式认识不到位，推介的项目不够优化，致使项目签约率和开工率双双偏低。我国推介的首批项目签约率约为，可以说，项目落地实施情况不容乐观。截止年月，全国范围内的项目实际开工个，仅占总数的。一些地方政府在项目手续不完备的情况下，特事特办，急于上马，致使项目入库难，签约难，实施更难。 （二）政府对模式风险分析不到位，后期运营承担风险大 政府运用模式，融资风险和运营风险并存，直接影响了项目的实施。一是地方政府对模式风险认识不到位，更多地是将其视为一种融资方式，在操作过程中会作出脱离实际的承诺。二是政府承担风险过大，部分项目通过政府承诺保底等方式，提前锁定项目价格，实际上主要是由政府承担风险，社会资本只承担少量风险，无法实现风险共担。三是政府和公众难以享受到项目收益。收益分配方案往往偏向社会资本方，因为利益共享机制尚未建立，最终获得收益的是社会资本方。四是由于金融市场不健全、项目融资结构设置不合理等因素，可能导致项目融资困难，社会资本方无法在规定时间内通过规定的办法筹措到足够的项目资金，导致融资“流产”。 （三）政府对项目运行监管不到位，变相地增加了地方债务风险 由于政府和社会资本参与项目的经验相对不足，政府对项目监管不到位，在项目运营过程中，往往会出现建设成本超支、工程进度放缓、工程质量不高等问题，导致建设成本增加，如果项目失败，政府还要承担更多责任和债务。有些项目不符合模式的要求，但为了引入社会资本，往往通过银行直接贷款或政府财政补贴的方式进行融资，缺少“社会资本共同参与”的核心要素。有的基金或信托公司“明股实贷”，要求政府在一定期限内（如至年）进行项目回购，即前期由社会资本垫资，期满后投资方撤资。这种做法没有真正实现风险长期共担，运营风险最终完全由政府承担。 （四）政府对理论研究不深入，合作与风险共担难以实现 在推进模式过程中，诚信是关键因素。由于一些政府以往存在信用透支问题，导致社会资本参与项目有“三怕”，即怕陷阱、怕违约、怕反复。因此，对政府而言，需要避免政策的随意性；对企业而言，需要用诚信约束自己的“逐利”行为。例如：在相关的案例中，有个别企业违背合同约定，对项目进行转包或分包，导致项目运行困难。同时，由于政策、金融、法律法规不够完善，对项目合同纠纷没有明确的法律界定，新法律法规的实施也会对原有项目的正常运作造成影响，等等。因此，信用风险、政治风险、法律风险都影响着模式风险共担机制的实施。 四、政府推广运用模式 存在问题的原因 （一）法律变更风险导致政府运用模式面临困难 所谓法律变更风险，主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品收费、服务收费、合同协议的有效性等因素发生变化，从而给项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目中止和失败的风险。当前，我国推广运用模式还处在起步探索阶段，由于模式涉及的法律法规较多，相应的法律法规不够健全，很容易产生这样或那样的风险。例如：某省的某污水处理厂采用融资模式，原计划于年开工，但由于年月国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。某市的大场水厂和隧道建设也遇到了同样的问题，均被政府回购。 （二）审批延误风险导致项目落地困难 审批延误风险是指由于政府对项目的审批程序过于复杂，项目审批程序涉及立项、环评、规划、设计等，花费时间较长、成本较高，且批准之后对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难，往往会给项目的正常运作带来不利后果。根据我国价格法和政府价格决策听证办法的规定，对于公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，因此这一复杂的过程很容易产生审批延误的风险。以城市用水为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均存在不同程度的公众阻力和审批延误问题。 （三）公共决策风险致使项目实施过程漫长 公共决策风险是指由于政府的公共决策程序不规范、政府失信、缺乏项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程漫长。例如：某市的污水处理项目，由于当地政府对模式的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间较长。污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构缺乏了解的情况下签订的，因此价格较高，待政府了解价格后又要求重新谈判降低价格。在该项目中，项目公司利用当地政府的错误决策签订了不平等协议，使得后续谈判拖延，进而导致PPP项目实施过程漫长。 （四）按时融资风险导致项目筹措资金困难 融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是筹措资金困难。项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者后，政府与中标者先草签特许协议，在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才能正式生效。如果在给定的融资期内社会资本方未能完成融资，将会被取消中标资格并没收投标保证金。如在某省某电厂的PPP项目中，社会资本方就因为没能按时完成融资而被没收了投标保函。 （五）市场收益风险导致项目收益不足 市场收益风险是指由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求发生变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异，项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益要求而产生的风险。如某直辖市的双港垃圾焚烧发电厂项目，该市政府出台了多项激励措施，即如果由于某种原因导致项目收益不足，市政府承诺提供补贴，但政府所承诺补贴数量没有明确定义，项目公司就承担了市场收益不足的风险。再如京通高速公路建成之初，由于相邻的辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的情况。在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目中也存在类似问题。 总之，收益风险、信用风险等一系列的后续风险对项目的影响很大，这些问题需要引起政府的高度关注。也就是说，政府运用模式，在项目推进过程中会遇到重重阻力，往往不是单一风险作用的结果，而是多个风险组合作用的结果。只有正确认识推广运用模式过程中存在的各种风险及产生的原因，才能合理规避风险，保证项目的正常实施。 五、进一步推广运用模式的举措 年是我国”十三五“规划的开启之年，年是关键之年。推进新型城镇化是“十三五”时期的一项重大任务。模式是破解资金瓶颈，助推新型城镇化的必然选择。因此，政府推广运用模式，既要加强人才队伍和机构建设，又要做好PPP项目规划和项目融资；既要完善工作机制，又要加强项目监管。 （一）加强管理机构建设 成立管理机构。学习借鉴相关省市政府建立管理中心的经验，各地、市、县应成立专门的管理机构，由财政部门牵头，联合发改委、住建、交通、国土、规划、水务、环保等部门，专门负责项目制度建设、项目储备、信息发布、招投标管理、融资支持、综合协调等工作，进一步规范运用模式，提高项目的透明度，提升项目运行效率。 加强项目人才队伍建设。一是对政府部门公务人员进行培训。注重对政府部门领导干部、管理人员、业务人员进行模式业务知识培训和尊重市场、尊重合同的“契约精神”的培养，提升其运用模式的实践操作能力，在实践中培养一批专业性强、技能扎实的高素质管理人才。二是加大对专业人员的培养力度。依托政府部门资源优势和高校专业团队，致力于开展有关模式的课题研究与规划设计，在高校开设相关的课程，为模式的推进做好人才储备工作。三是充分发挥社会智库作用，促进PPP咨询机构的发展。政府要创造有利条件，鼓励和支持有实力、有影响力的咨询机构设立分支机构；建立开放的咨询服务机构库，面向社会公开征集符合条件的咨询公司，择优确定咨询服务机构进入咨询服务机构库；充分发挥智库优势，引导智库加快引进专业人才。 （二）切实做好项目规划 科学谋划项目是政府推广运用模式的首要工作。没有项目储备，后续一切工作都是空话。因此，应当改造存量，谋划增量，积极储备，谋划一批，储备一批，推出一批。 建立项目储备库。按照谋划、推介、实施等步骤分类分批建立项目储备库，及时向社会公布项目清单。通过项目储备库建设，尽早尽快地吸引有实力的投资机构参与到项目洽谈与合作中来，在谈判合作中不断地对储备项目进行合理调整，力争推出一批可复制、可推广的实施范例，为进一步推广运用模式奠定基础。 积极改造存量项目。政府要认真甄别、筛选融资平台公司的存量项目，对适宜运用模式的在建和已建项目，可以植入模式对原项目进行升级改造或者合作运营。对于存量项目的改造要坚持平稳推进的原则，不能过快过急，要科学稳妥，有序推进。 科学谋划增量项目。根据产业发展新趋势，适时谋划新项目，按照模式进行培育开发，如郑州辅道快速化工程、新郑快速路线和航海东路线等，选择一批公众关注度高、急需建设的城市基础设施和重大民生项目先行先试，发挥示范带动作用。要加大宣传力度，引导社会资本根据市场发展需求和自身投资意愿，按照模式设计项目，报相关主管部门，积极开展合作。 （三）完善与模式相关的法律法规 规范PPP项目审批流程。政府要逐步规范项目审批流程和管理程序，健全项目退出机制、纠纷处理机制和中长期预算机制，完善信息公开、政府监管与公众参与制度。 明确管理权限和职责。按照“简政放权、放管结合、优化服务”的现代政府治理要求，明确界定项目中相关政府部门的管理权限和监管职责，规范政府和社会资本的责权利范围，保障项目的运作效率和管理机构的独立性。在项目统一规划中，按照公平原则协调不同参与主体利益，明确相关部门职责，建立政府协调机制，避免跨区域项目管理部门之间的冲突。 简化行政审批程序。年5月，李克强总理在主持召开国务院常务会议时强调：要简化审批，保障项目用地，支持地方政府与金融机构共同设立基金，多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资、运营管理。因此，各级政府应尽快转变职能，简化项目审批程序，合并内容相关和相近的法规，清理相互冲突的法规，采取有效措施保证相关政策法规的实施。 （四）建立项目监管体系 建立科学的综合评价体系。各级政府要建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，尤其要重视第三方评估的力量。有关部门要加强项目质量监管，提高公共产品和公共服务供给能力与效率。建立公开、公平、公正的项目信息发布机制，保证PPP项目信息的及时性和准确性。 建立绩效管理机制。要建立全面的项目生命周期绩效管理机制，包括项目前绩效目标设定、项目中绩效跟踪和项目后绩效评价，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将评价结果作为调价的重要依据之一，以维护公共利益。 建立监督评价机制。要积极调动社会公众、新闻媒体、新媒体等社会力量对PPP项目进行监督与评价，提高政府对PPP项目信息获取的准确性，形成政府、市场和社会共同参与项目监管的局面。 （五