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国库监管工作改进研究 【关键词】国库国库监管 经理国库是中国人民银行的重要职责之一，国库是国家预算执行过程中的重要组成部分，在经济快速发展中今天，扮演着越来越重要的角色，发挥着更加重要的作用。国库通过办理预算资金的收纳、划分、留解、退付，及预算支出的拨付等各环节，保障了国库资金的安全，确保了国家预算的顺利执行，促进了国家经济建设和人民生活水平的不断提高，这些都离不开基层国库监管工作的顺利开展。可以说国库是联结财政与货币两大政策的桥梁和纽带，因此着力提高国库工作的水平和质量，特别是要更加注重增强基层国库监管水平，更加注重提高经理国库的履职能力和水平，有利于增强服务政府民生的活力和动力，充分发挥国库在贯彻国家政策和保障国家预算执行中的积极作用。 一，国库监管的现状 （一）我国国库监管制度的现状 国库管理制度属于我国国家金库管理与运行体制的组成部分。人民银行国库经过多年的发展实践，已形成了较为完善的制度体系，对国库的改革发展起到了重要的推动作用。但随着我国财税体制和金融体制改革的不断深化落实，国库管理制度改革相对滞后于国库业务的发展，制约了国库职能的发挥。 xx年和1994年国家分别颁布的中华人民共和国预算法(xx年修正)（以下简称新预算法）和中华人民共和国预算法（以下简称（预算法）规定，各级政府预算由财政部门负责制定，人大负责组织执行，人大及其常委会、审计部门对、决算进行监督，同时，赋予财政部门对各部门预算执行情况进行监督等职责；明确了中央银行经理国库的法律地位及国库依法办理政府预算收支业务并接受本级政府管理监督，接受本级财政指导监督，但未提及国库任何监督权限问题。xx年修订的中华人民共和国中国人民银行法（以下简称中国人民银行法），虽继承了中央银行经理国库的职责，增加了对代理中央银行经理国库行为的金融机构的依法监督和追究责任权，但未作进一步阐释。现行1985年发布的中华人民共和国国家金库条例（以下简称国家金库条例），在法律法规层面上，细化了国库负责办理国家预算资金的收入和支出业务内容，同时还赋予了国库在执行中的促进和监督作用的职责，主要包括：(1)督促简称各经收处和收入机关所收的款项，是否按规定全部缴人国库，如有违法不缴纳的，应及时查纠处理；(2)国库有权拒绝执行，擅自变更各级财政之间的收入划分范围、分成留解比例，以及随意调整库款账户之间存款余额的事项；(3)国库有权拒绝办理不符合国家规定的退库事项；(4)监督财政存款的开立和财政库款的拨付；(5)国库有权拒绝执行，任何单位和个人强令国库办理违反国家规定的事项，并及时向上级报告；(6)国库有权拒绝受理，不合规的凭证。但该条例没有规定具体的监管手段，因此中央银行国库在政府预算管理中履行监督管理职责存在法律不足的障碍。 随着国库业务的发展，人民银行一直以完善国库制度体系建设，切实履行国库职能为目的，在国库会计核算管理方面先后制定了“国库会计管理规定、国库会计核算业务操作规程、中国人民银行国库资金清算业务处理手续，在加强国库监管方面制定了商业银行、信用社代理国库业务管理办法、商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批工作规程、国库监管指引等一系列业务管理制度规定，在推动国库电子化发展方面，出台了国库信息处理系统暂行管理办法，同时在中国人民银行基本会计制度、中国人民银行行政许可实施办法以及（金融违法行为处罚办法中都对国库管理进行了相关的规定。 目前，我国已经确立了以新预算法、预算法、中国人民银行法预算法实施条例、，是人民银行经理国库工作的一项重要任务，当前应着重做好以下工作：一要加快预算外资金、非税收入纳入预算内管理的步伐。二要取消国库收支过程当的中间环节，所有政府财政收入均由纳税人直接通过其开户行缴入国库，而所有的政府财政支出，均由国库单一账户直接拨付到最终收款人的账户，以此提升国库资金的使用效率，加大财政收支透明度。三要针对面社会保障基金参保人数日益增加，收支规模迅速扩大，缴费方式多样化的特点，将社保基金和农民工养老保险基金作为特殊性质的资金逐步纳入国库收付，社保基金和农民工养老保险基金通过国库直接支付到参保人的账户，确保基金的安全，提高基金的收支效率。 3采用高效的国库现金管理方式，能够大幅提升财政性资金的使用效益。西方国家很重视国库现金管理工作，具有较高的国库现金管理水平，他们国库现金管理的目标是以成本最低的方式，及时满足国库支出需要，即在保证国库支出需要的基础上，维持国库单一账户的存款余额最低。如西班牙的总预算法规定，中央银行的日国库现金余额应当保持在3亿欧元以上。如果在工作日当中，国库现金余额降到3亿欧元以下，西班牙经济财政部将根据国库现金余额预测，及时进行国库现金管理操作筹集资金，确保工作日结束时国库现金余额回到3亿欧元以上。当前，我国的国库现金管理工作处于刚刚起步的阶段。可以借鉴国外先进做法，从中央到地方逐步开展国库现金管理，探索规范国库现金管理的有效办法。一是将预算外资金纳入国库单一账户管理，将预算外资金的现金管理比照预算内资金的现金管理方式，由人民银行和财政部门共同进行库存资金运作。二是保持适量库存，在确保财政性支出不受影响的前提下，可先将多余的库存资金，采用招投标的方式存放到商业银行，以此提高国库资金的收益率。三是综合运用实证和计量等方式进行国库收支预测，为国库现金管理的具体操作提供依据。四是逐步研发科学有效的国库现金管理操作工具，不断完善现金管理的手段，使其符合我国的实际情况。 4加强中央银行与财政部之间的密切协作，是加强国库资金管理的重要手段。西方国家经济财政部与中央银行之间有严密的协作机制，中央银行不仅充当财政的出纳，还定期与经济财政部交换现金预测信息，共同做好现金管理工作。我国人民银行国库与财政部同为预算执行部门，加强中央银行与财政部门之间的密切合作，对予加强国库资金管理尤为重要。首先，对于预算执行过程中的具体职责分工，可以比照西方国家的做法，双方签订协议，便于中央银行与财政部门在预算执行的过程中，既能分工又能合作。其次，国库存款作为人民银行基础货币的重要组成部分，其流人、流出对货币供应量有直接影响，对整个社会的资金流量也产生较大影响。因此中央银行应与财政部门协调，及时了解财政性资金的变化情况，并建立对冲机制，消除其对货币调控产生的抵消作用，降低宏观调控的成本。 三、我国国库监管中存在的问题 （一）国库监管制度需进一步完善 纵观人民银行经理国库工作三十多年的发展历程，不同时期的国库管理制度，在保证国家预算顺利执行和人民银行履行经理国库职能方面发挥了重要作用。但随着经济金融形势的日益改变以及财税体制的不断发展，国库管理制度的改革相对滞后较多，在执行过程中暴露了一些限制国库职能发挥的问题： 1政府预算管理各部门之间的相互约束不够，预算资金存在风险。法律明确规定财政是预算制定、执行和监督的主体，具体进行财政预算的编制、执行和报告。由于我国的预算编制和执行程序还不够十分严谨，评审还缺乏相对专业性，如果预算执行过程不能够相互制约，很容易导致执行风险。如近年来不断膨胀的财政专户，财政把自己负责征收的非税收入（包括预算内和预算外）资金存放在各商业银行的预算外财政专户中，进一步加大了财政对资金的掌控力度，由此带来大量预算资金滞留在商业银行的财政专户。不仅给国家预算资金的安全和完整带来风险隐患，也为财政在选择代理银行过程中提供了寻租机会，影响市场经济的公平竞争，出现了制度腐败。目前新预算法已明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”。并且，对于财政专户的设立，作出了最严格的规范，并明确规定对违反规定开设财政专户的，实行严格的责任追究。这为后阶段建立健全国库单一账户制度，奠定了良好的法律基础。但人民银行在实际操作中应如何全面清理整顿财政专户，真正实现政府全部收入缴纳入库，尽早建立健全国库单一账户制度，仍是一项挑战。 2各级人大和审计部门在预算管理中的监督作用有限。从预算资金所有权和公共财政的性质来说，预算资金的最终所有者是社会公众，财政部门只是受供着政府委托，在政府预算执行中遵照预算计划支配预算资金和提供公共服务。执行是否正确应受外部监督，尤其是事中监督。而在我国现行预算执行监督中，缺少严格的事中监督环节。虽然各级人大依法对政府预算进行审查、批准和监督，但限于人大主要采取定期召开会议听取汇报方式，对控制、参与预算管理的专业程度不够。同时，审计部门与财政部门通隶属于政府，体制独立性不强，对预算执行监督滞后，使得监督效果大打折扣，导致我国对预算监督管理的有效性和时效性偏低。 3国库在预算管理中的监督职能难以有效发挥。多年来，中央银行根据国家金库条例，在办理预算资金的收纳、划分、报解、入库和支拨与退付等业务中，认真履行监督、反映和管理职责，及时发现、制止了各项违反预算和国家规定的不法行为，堵住了大量违规调库、混库，截留上级收入和违规拨款、退库，监督预算收入及时足额缴入国库，清理了大量违规开设的过渡性账户，努力维护了各级政府的合法权益和财经纪律的严肃性，有效地防范了预算资金的风险。但一直以来，国库监管工作难以有效开展，主要是法力不足、手段滞后。一方面，财政部门对国库是否应该履行监督职能问题表现矛盾：国库可对收入人库进行监督，但对预算支出进行监督存在异议；可对下级监督，但不能对同级监督，即国库如何监督、监督什么，财政部门和人民银行存在较大矛盾。具有纲领性作用的国家金库条例只赋予国库促进和监督职能，具有最高法律作用的新预算法和中国人民银行法也未赋予国库监督管理的职能，只是预算工作的执行机构，并且（预算法实施条例规定，各级政府应加大对本级国库的管理和监督，各级政府财政部门负责协调本级预算收入征收部门与国库的业务工作，国库监督工作的主体、客体、监督对象、监督内容均没有明确。而1998年制定的进一步加强国库监管工作的通知和xx年制定的国库监管指引相对于监管工作其法律效力较弱。另一方面，国库监督职能的履行，目前仅停留在凭证票面基本要素合法性等表面审核上，无法深入审核把关，国库监督步履维艰。 4国库会计制度对外约束力不强。为加强国库会计管理和正确履行职责，人民银行相继制定了中国人民银行会计核算操作规程、国库与财政、征收机关对账办法、国库会计核算管理与操作的规定、国库会计管理规定（试行）、国库会计管理规定等规章制度，但这些规章制度在执行过程中，对外难以具有约束力。以某地海关办理退库业务为例，国库会计管理规定（试行）第四十八条（三）款规定，“办理预算收入退库，经财政或征收机关审批批准后填制收入退还书，送国库审核办理”。也就是说退库凭证要由财政或征收机关送国库办理，由于此规定为国库内部规定，海关不予执行，直到财政部、人民银行、海关总署联合下发关于海关征收的纳税义务人多缴纳税款及应付利息办理退库的通知后，某地海关退库业务才由海关部门自己送达国库办理。 5业务创新受到制度约束。随着国库电子化建设进程的加快，信息技术已在国库会计核算中广泛应用，但受到原有制度的制约，信息资源不能得到充分利用。xx年，财政部、国家税务总局、中国人民银行联合发布了，关于印发财税库银税收收入电子缴库横向联网管理暂行办法。xx年，全国横向联网电子缴税业务量达到2.48亿笔，电子缴税金额达到8.5万亿元。财税关库银横向联网信息系统已运行数年，可以说海关税收已具备电子信息和入库清单取代纸质凭证的客观条件，但实际操作中，仍未能取消海关税收缴款书。而且，由于TIPS全国横向联网系统未将海关业务纳入其中，人民银行与海关总署未联合制定关于海关电子化缴款方面的制度规定，沿用纸质凭证暴露出的缴款书传递环节烦琐，易影响海关税款及时入库等问题无法解决。 （二）基层国库监管实际操作中遇到的困难 1思想上存在误区。思想上没有充分认识到全面发挥国库监管职能，对促进税款准确、及时入库，库款支拨及时到位，提高国库资金的使用效率，却不过看资金安全的重要意义，制约了国库监管职能作用的发挥。 2从业人员的数量和素质，与工作要求存在一定差距。国库监管范围的扩大和职能的增强，对国库从业人员的数量和素质提出了更高的要求。但多年来，国库部门复合型管理人才缺乏，导致监管工作难以有效开展。基层国库重国库业务管理，轻人员思想管理的情况比较普遍，具体表现为：会计核算人员风险和责任意识薄弱；随着国库业务处理电子化水平的显著提高，基层国库人员现有的知识结构和理论水平，以及对特殊业务的账务处理能力均有所欠缺。 3业务风险难防范。一是预算收入退库风险。国库会计管理规定明确规定：退库必须要按照国家规定退还给原缴款单位或个人。任何部门、单位或个人不得截留、挪用退库款项。然而，在实际操作过程中，国库部门将款项提出后，对所退库款是否到位，是否退还给申请单位难以追踪。二是凭证传递、使用和管理风险。随着国库职能的不断强化，国库资金结算呈现出多样化发展，国库直接处于资金清算第一线。但是预算拨款书、退库凭证作为财政、税务部门在人民银行国库部门支付库款的重要凭证，其管理方式却一直没有发生改变，即没有列入重要空白凭证管理，也未规定其使用期限，财政、税务部门在填制预算拨款书、退库凭证时，只是在付款联加盖国库预留印鉴，其他联没有任何印章，因此拨款书、退库凭证的收款联和收款通知，在传递过程中很容易被替换，存在潜在风险。 四、加强和改进国库监管工作的建议 随着人民银行不断加强金融服务的要求，要充分发挥国库在经济社会发展中的重要作用。 （一）完善国库管理制度，加强国库制度的可行性 一是进一步修订国家金库条例。随着财政、金融体制改革的不断深化，以及国库职能多元化发展，国库的职能不仅体现在核算、监管上，也体现在国库金融服务上。国家金库条例及其实施细则的部分内容，已经不适应当前财税和金融体制改革不断深化而带动的国库管理的发展，需要根据目前国库发展的情况以及今后国库的发展规划，对其进行相应的修订和完善，使其适应国库长期发展的要求。首先，界定国库管理的体制和职责。体制的确立和职责的划分有利于国库部门履职能力的发挥，国库的属性和功能、国库管理体制、国库的运行模式、国库基本权利与职责的重新界定有利于国库管理水平和服务质量的提高。其次，建立系统完善的实施细则与配套制度。在修订国家金库条例的基础上，制定与其配套的实施细则或条例以及国库会计管理、国库监督管理、国库统计分析等方面的规章制度，以保证国家财税政策和国库管理制度在不同部门间协调执行。 二是可考虑出台国库监督管理办法。人民银行经理国库，是一个纯服务性质的职能，不收取任何费用，便于对征收机关和纳税人进行监督。鉴于人民银行在金融系统的管理者地位，其对商业银行具有不可置疑的监管权。尽管国家金库条例及其实施细则对于国库监管的规定范围较窄、内容笼统，但国库部门在对金融机构办理国库业务的监管和促进税款及时入库等方面仍发挥了重要作用。针对国库部门对财税部门监管职责不明确的问题，可根据关于进一步加强国库监督工作的通知和国库监管指引出台国库监督管理办法，加强对商业银行、征收机关和纳税人的约束力，使国库监管切实做到有法可依，真正履行好预算执行和监督管理的双重职责。 三是尽早明确国家金库退库管理办法。通过发布国家金库退库管理办法，明确办理各类退库时，征收机关所需提供的相关审批手续以及文件依据的种类，明确退库办理流程，并规范国库、财政、税务等部门在退库管理中应履行的职责，建立制约机制和责任追究制度。 四是制定国库业务操作规范。为了适应国库集中收付制度、政府收支分类、国库现金管理等改革，人民银行对经理国库工作提出了更高、更新的要求，TCBS数据集中系统和TIPS全国横向联网系统的推广，有利于加强国库履职能力和创新能力。当前，国库监管制度中的各项规定，大多数是在手工传递信息和凭证的非电子化模式下制定的，而在电子化高速发展的今天，已经出现了滞后性，甚至在一定程度上制约了国库电子化的发展。随着国库电子化的快速发展，国库业务的特点和风险点也有了新的变化，因此，重新制定适应于当前国库业务操作的规范很有必要。 五是适应国库业务的发展，加强国库制度的前瞻性引导功能。制度应该是改革的先导，国库制度的完善使国库改革成功推进的保证。构建完善的国库管理制度体系，国库制度要起到承前启后的作用，对现行的国库业务予以规范和管理，同时要兼顾国库业务的发展，能够利用国库改革，为国库的发展引领方向。目前有xx年中央的财政国库管理制度改革试点方案作为参考，但由于支付环境、核算环境已发生了巨大的变化，缺乏制度性的指引，加大了这项工作的难度。国库与财政部或相关部门联合出台管理规定，作为地方改革制度上的引导，加强国库制度的前瞻性，有利于加快国库体制改革的进程。 六是建立部门协作机制，加强国库制度的协调性。财政、税务、国库、海关和商业银行，在国家预算执行过程中扮演着不同的角色，也承担着不同的职责。尽管相互之间不存在隶属关系，但存在协作关系，而国库部门则处于收缴、支出、退还工作的末端环节。为保证各项预算收支工作的顺利完成，可根据有关法律法规并按照“分工协作”的原则，建立预算执行工作的协调机制，密切国库部门与预算执行各方的工作关系，加强国库制度的协调性。并且，应明确国库部门在预算执行过程中的中心地位，有关国库会计核算管理、电子报税业务管理等规章制度，应采取联合下发或会签等方式制定，以期共同执行落实。 （二）规范国库会计核算，加强监督检查 1转变观念，调整监管工作思路。一是加强风险意识。随着国库资金清算方式的增加和风险点的前移，各级国库部门必须强化工作人员的风险意识，把监管的重心倾斜到对国库资金风险的防范上来，严把资金风险关。二是调整监管思路。认真贯彻落实对商业银行零余额账户及代理财政资金支付清算业务的监督职能，督促代理银行规范核算行为，及时、准确、安全地划拨财政资金。 2充实人员，提高国库人员队伍素质。一是增加国库人员，健全岗位设置，特别是要根据当地国库业务量的大小和实际情况，确保人员到位，不相容岗位相分离，按岗设人，而不是按人设岗。二是加强制度教育和事后监督工作，促使国库工作人员养成严格执行制度、规范业务操作的良好行为习惯，并完善内控机制，全方位进行监控。三是强化国库人员的政治思想水平和人生观、世界观、价值观教育，提高国库工作者的思想素质和风险防范意识。四是有计划、有步骤地开着新业务、新知识、新技能的培训，加强业务培训，提升业务水平，加强防范国库资金风险的能力；五是增强职业道德教育力度，确保国库工作人员爱岗敬业、恪尽职守。强化道德风险防范，提升人缘职业道德观念，增强拒腐防变、明辨是非的能力，提高遵纪守法的自觉性。六是加强惩处违法乱纪行为的力度。七是秉承以人为本理念，关心教育、激励鞭策，努力培养出一支熟政策、懂业务、会监管的国库干部队伍，努力创建和谐国库、安全国库。 3严格监管检查，加大柜面监督、现场业务检查和非现场监管力度。如果每个业务过程、操作环节都