公共管理硕士论文-我国粮食补贴政策问题研究.pdf

V9 3 9 7 乏6 工 分类号： 密级： 单位代码：1 0 0 1 9 学 号：2 0 0 2 m p a 3 0 2 3 飞蠕差- t 夭等。 学位论文 我国粮食补贴政策问题研究 G r a i nS u b s i d y P o l i c yi nC h i n a 研究生： 奎型冀 指导教 师： 郭泣副麴攫 合作指导教师： 申请学位门类级别： 公基蟹堡亟 专业名。称：公基蟹理 研究方 向：公基亟筮 所在学院： 经渣鳘理堂院 二0 0 六年五月 摘要 粮食补贴政策是世界各国农业政策的重要组成部分。近年来，随着欧盟美国等发达国家粮食 生产过剩带来的压力越来越重，世界粮食贸易市场化进程的加快，世界各国不约而同采取了对农 户进行直接补贴的粮食政策，同时，各国在制订本国的粮食补贴政策时，都有自己明确的目标。 各国制订本国的粮食政策时，都充分考虑了粮食生产需求状况。2 0 0 4 年，我国开始实行对种粮农 民直接补贴的政策，这是我国粮食补贴政策的一次重大变革。 本文从对国内外粮食补贴政策研究入手，着重研究了欧盟粮食补贴政策执行过程、欧盟共同 农业政策改革的主要内容，美国粮食补贴政策的主要内容，印度粮食政策的内容，我国粮食补贴 政策的演变，以及在2 0 0 4 年我国实行粮食补贴政策中，在政策执行过程中所出现的问题。对我 国粮食直补政策执行过程中所出现的问题，文章从微观层次入手，以一名乡镇工作人员的视野来 探求更加符合我国农村实际的直接补贴方法。 关键词：粮食政策直接补贴 A b s t r a c t T h eg r a i ns u b s i d yp o l i c yi s i m p o r t a n tp a r to ft h en a t i o n a la g r i c u l t u r a lp o l i c i e sw o r l d w i d e I n r e c e n ty e a r s ，t h ew o r l dg r a i nm a r k e td e v e l o p sv e r yf a s ta l o n gw i t ht h es u r p l u sp r e s s u r eo ft h eg r a i n p r o d u c t i o nf a c e db yt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sm a i n l yi n c l u d i n gE u r o p e a nn a t i o n sa n dU S A ；“ar e s u l t ， m a n ym a j o rc o u n t r i e sa d o p tt h ed i r e c tg r a i ns u b s i d yp o l i c yt ot h ef a r m e r sw i t hav e r yc l e a rg o a l F r o m2 0 0 4 ，C h i n e s eg o v e r n m e n tl a u n c h e dad i r e c ts u b s i d yp o l i c yw h i c ha i m sa th e l p i n gf a r m e r s w h op r o d u c eg r a i n ，a n di ti sav i t a lt r a n s i t i o ni nt e r m so fa g r i c u l t u r a lp o l i c yi nC h i n a T h i st h e s i s e m p h a S i z e st h eg r a ms u b s i d yp o l i c yi nE u r o p e ，U S A ，I n d i aa n dc h i n a , c l a r i f yt h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g eo f C h i n a Sg r a i ns u b s i d yp o l i c y , a n dd i s c u s st h ep r o b l e m sa n di s s u e si nt h ep r o c e s so ft h ea b o v ep o l i c y i m p l e m e n t a t i o n F i n a l l y , s o m ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sa r ep u tf o r w a r df r o map e r s p e c t i v eo fs t a f f w o r k i n gi nt h et o w n s h i pg o v e r n m e n t K e yW o r d s ：G r a i nP o l i e y , D i r e c tS u b s i d y I l 图表目录 图1 论文研究技术路线图 图2 禹州市粮食直补政策流程图 3 2 9 表1中国及发达国家农业国内支持水平数据表( W T O 方法计算) - 1 4 表2 我国历年粮食产量表1 9 表3 我国农民人均收入情况 表42 0 0 4 年禹州市各乡镇补贴资金分配表 表52 0 0 5 年禹州市各乡镇补贴资金分配表 表6 禹州市0 1 乡A 村补贴面积与实际面积对比表2 4 表7 禹州市0 1 乡B 村补贴面积与实际面积对比表2 4 表8 禹州市0 2 乡C 村补贴面积与实际面积对比表2 5 表9 禹州市0 2 乡D 村补贴面积与实际面积对比表2 5 表1 0 禹州市0 1 乡A 村补贴面积与实际面积对比表2 6 表1 l 禹州市0 1 乡A 村集体机动地面积与全村补贴砸积情况表2 7 表1 2 禹州市0 1 乡B 村集体机动地面积与全村补贴面积情况表2 7 表1 3 禹州市0 2 乡C 村集体机动地面积与全村补贴面积情况表2 7 表1 4 禹州市0 2 乡D 村集体机动地面积与全村补贴面积情况表2 8 表1 5 国内外耕地补贴金额对照表- 3 1 拇 控 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 屈封凌 时间：W 年0 碉谚日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名乓鲴塑 帆2 帕易年蝴谚日 导师签名： 钾、午 时间：渺年。瑚栅 1 1 研究背景 第一章引言 改革开放20 多年来，我国城乡差距的扩大，使得“三农”问题更加突出，“以农补工”政策 已难以为继，反哺农业的呼声日渐盛行。在加入w T0 以后，我国农产品市场与国际农产品市 场之间的阻隔将会逐步打通，落后而弱势的中国农业补贴政策有必要进行大幅度的调整。粮食补 贴是当今世界许多国家特别是发达国家普遍采取的旨在保护和发展农业的重耍政策，也是我国粮 食市场化后政府实施宏观调控的重要手段。这种政策的一个明显趋势就是从价格支持逐步转向收 入支持，即由间接补贴转向直接补贴。在我国加入世界贸易组织、农业进入新阶段和粮食走向市 场化的新背景下，怎样更好地调整和完善粮食直接补贴政策，具有重要的现实意义a 河南省作为一个农业大省，确定了三年内免征农业税。2 0 0 4 年农业税降低3 个百分点，并在 全省范围内对种粮农户按其种粮面积实行直接补贴的重大决策，在本文的写作过程中，2 0 0 5 年， 河南省全省取消农业税并继续对种粮农民实旌直接补贴的政策。在粮食直补政策的执行中，笔者 人作为一名乡镇从事该项工作的人员，自始至终见证了2 0 0 4 年河南农村该项政策的执行全过程a 河南省采用的是以全体农民为对象，按计税面积进行补贴。补贴资金的分配，依据2 0 0 2 年农村 税费改革核定的应纳农业税额和1 9 9 7 年至2 0 0 1 年五年间平均粮食总产量及收购保护价粮数量三 个因素，原则上按照6 ：2 ：2 比例计算确定。这种资金分配方式，按计税面积进行补贴，在实际 中不仅具有较强的操作性，又兼顾了粮食总产量及收购保护价粮数量。 总体看，政策执行到位，农民满意，但实际中也存在着诸多问题：比如计税面积的确定问题、 集体机动地补贴问题、农资大幅涨价问题、政策执行程序问题等。虽然，上级部门也做了规定， 但实际执行中操作性不强，致使基层干部及农户对直补政策的理解存在偏差，从而引发一些矛盾， 影响到粮食直补政策的实际效果。本文即主要从微观层次入手，以期发现我国粮食直补政策执行 过程中存在的问题，为今后粮食直补工作做出一些探讨。 1 2 文献综述 粮食补贴政策是国家经济政策的重要组成部分，世界各国均把粮食补贴政策作为保护和发展 本国农业的重要政策。粮食直接补贴政策是粮食补贴政策当中的一种，是国家根据农业计税面积、 计税常产、粮食种植面积或农民出售的商品粮数量挂钩进行的补贴政策，是国家财政将过去通过 流通环节问接补给农民的粮食资金改为直接补贴给生产粮食的农民。 为适应W T O 农业协议的要求以及提高补贴效率，各国农业补贴政策变化的一个共同趋势是， 由对流通领域补贴逐渐转向对生产领域补贴，减少或取消支持价格政策，实行对农民的直接补贴 政策。欧盟的直接补贴政策包括两种：按种植面积补贴和休耕补贴。由于欧盟2 0 0 0 年农业政策 改革降低了追主要粮食品种的支持价格。为部分的弥补价格降低对农民收入的影响，欧盟对浓密 难找面积和产量进行补贴；美国的直接补贴包括生产灵活性合同补贴和土地休耕保护计划及农业 灾害补贴，生产灵活性合同补贴是典型的脱钩收入补贴，士地休耕保护计划是农民与政府签订长 中国农业大学硕士学位论文 第一章引言 期合同，将那些具有生态敏感性的耕地转为草地怀着林地，时间是l O 1 5 年，农民可以因此 获得补贴，农业灾害补贴包括灾害救济政策、特大灾害保险政策和多种灾害保险政策。 但是，我们也看到，欧美在补贴政策有价格干预向直接补贴政策转变中，并没有放弃价格干 预政策，甚至某些时候还在强化。 W T O 农业协议把粮食补贴政策分为允许实施的政策和可继续实行但须逐步消减的政策。允 许实施的政策包括：“绿箱政策蓝箱政策“恃殊既区别对待政策”，可继续实行但须逐步消减的 政策也就是“黄箱政策”，“黄箱政策”用综合支持量( A M S ) 来表示，如果发达国家任何一年对 特定产品或非特定产品的国内支持，在“黄箱政策”范围内不超过该产品产值或农业总产值的 5 ，发展中国家不超过1 0 ，可以免于削减，不计入综合支持量。我国的综合支持量为8 5 。 中国从2 0 0 2 年开始在一些地区进行直接补贴政策的试点，2 0 0 4 年在全国范围内推行对农民 的直接补贴政策。2 0 0 4 年初，我国政府为进一步解决“三农”问题，促进农民增收，提出了具体的 惠农措施，即；降低农业税税率，取消农业特产税和对农民实行直接补贴。粮食直接补贴政策的 实施，是我国农业政策的一项重大举措。粮食直接补贴资金主要来源于粮食风险基金，这种基金 主要由中央补助和地方配套组成。自2 0 0 4 年实行粮食直接补贴政策以来，原有在外务工的农村 剩余劳动力纷纷返乡务农，调动了广大农民的生产积极性。中共中央国务院关于促进农民增加 收入若干政策的意见明确提出：从2 0 0 4 年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购 销多渠道经营：为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补贴制度。2 0 0 4 年，国家从粮食风险 基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。这从根本上指明了我国粮食流通体制 改革的方向，粮食收购市场化和对粮食生产实行直接补贴，成为不可逆转的潮流。 我国有学者指出：中央要求对种粮农民进行直接补贴，但没有出台相关规定，各地对直接补 贴的理解存在争议，主要有以下几个问题：( 1 ) 是以全体农民为对象，还是一种粮农民为对象? ( 2 ) 是一种粮农民为对象，还是以农民中的粮食为对象? ( 3 ) 是以农民种的全部粮食为对象， 还是以“商品化”的粮食为对象? ( 4 ) 是按计税砥积进行补贴还是按种粮面积进行补贴? 还有学者指出，无论按计税面积补贴或是按种粮面积补贴，都有其不足之处，按计税面积发 放补贴，是补贴与粮食生产脱钩，不利于调动农民种粮积极性，按种粮面积补贴在实际中很难操 作。 1 3 技术路线和论文框架 论文研究的技术路线见图l 2 中国农业大学硕士学位论文第一章引言 区圃 陌司 I 的粮扑政簟l 1一 匝亟亟困 7 ， 、1 图l ；论文研究技术路线固 本论文的写作框架为； 第一章：导言主要叙述论文的文献综述和研究的目的意义 第二章：国外的粮食补贴政策主要研究美国、欧盟、印度的粮食补贴政策 第三章：我国的粮食补贴政策：2 0 0 4 年咀前 第四章：我国的粮食补贴政策：2 0 0 4 年以后粮食直接补贴政策 第五章：结论和建议 3 T 中国农业大学硕士学位论文 第二章国外粮食补贴政策 第二章国外粮食补贴政策 粮食补贴是世界各国干预粮食经济活动的一种重要歧镱手段，也是世界各国现代化粮食经济 发展不可缺乏的措施之一。由于各国粮食生产水平及经济发展水平的差异，各国的粮食补贴政策 m ，、尽相同。比较有代表性的是美国的粮食补贴政策，欧盟的粮食补贴政策以及印度的粮食补贴 政策。 2 1 欧盟粮食补贴政策 法国是欧盟内部最大的农业生产国，粮食产量是自身需求量的3 倍。约为6 5 0 0 万吨，占欧 盟总产量的近1 ，3 ，法国是欧盟创始成员国之一，其粮食补贴政策完全执行欧盟内部统一的粮食 补贴政策，法国的粮食补贴政策是欧盟粮食补贴政策的一个缩影。 2 1 1 欧盟粮食补贴政策的历史沿革 l 、从共同农业政策的形成到2 0 世纪9 0 年代初期，价格干预政策占主导地位。该时期主要 采用干预价格保护农民得到一定收益。干预价格是由欧盟根据各国粮食生产、库存、需求状况以 及国际粮食生产形势和价格走势，为保护农民收入不受过多影响而制定的，相当于我国的保护价 格。享受干预价格的农产品有1 4 类，其品种规格和生产限额由欧共体( 欧盟) 统一规定审核执 行。欧盟还用门槛价格对进口粮食价格进行干预。 2 、从1 9 9 2 上到1 9 9 9 年，在价格干预政策发挥作用的同时，建立了对生产者直接补贴的制 度。主要内容包括：( 1 ) 大幅度降低干预价格水平，将粮食价格用3 年时间降低2 9 ，以接近国 际市场水平，对降低价格造成的损失进行补贴。( 2 ) 控制生产规模，实施耕地面积消减计划，冻 结1 5 的粮食种植面积，对冻结的土地实行补贴，补贴标准与面积补贴基本相同。( 3 ) 进行收入 支持，对冻结了1 5 耕地面积的农业生产者，以不同地区平均单位面积产量为基础，根据种植面 积，给予补贴，补贴标准为5 4 欧元吨。( 4 ) 强调可持续发展。如通过一定的补贴鼓励保护环境， 对3 p _ 4 5 岁的青年到山区和条件差的地区从事农业开发项目给予补贴等。 3 、欧盟成员国从1 9 9 9 年通过了欧盟2 0 0 0 年议程，奠定了直接补贴的主导地位。在农业 保护和补贴方面，有以下举措：( 1 ) 在2 0 0 0 年到2 0 0 6 年期间，降低最重要农产品( 粮食、油料 等) 的行政定价。( 2 ) 调整出口补贴。如果欧盟市场内部价格明显高于芝加哥市场价格水平，就 把出口补贴作为最紧急情况下的安全保护措施。( 3 ) 改革直接补贴，对降低干预价格给生产者收 入产生的损失通过直接补贴进行平衡，补贴标准由5 4 欧无吨，按年限逐步提高到6 3 欧元，吨。( 4 ) 改革休耕制度。从2 0 0 l ，2 0 0 2 年经济年度开始，粮食休耕补贴额定为6 3 欧元吨( 不分义务休耕 和自愿休耕) ：对关于强制休耕的规定保留到加0 6 陀0 0 7 经济年度，将基础休耕率由原来的1 7 5 下降到1 0 ，实际休耕率可以根据各种不同的市场变化形势进行调整。从2 0 0 0 年开始，计划对 小生产者进行油料、蛋白作物、玉米等的特殊补贴，以此替代迄今实行的建立在粮食平均产量基 础上的补贴制度。 4 中国农业大学硕士学位论文 第二章国外粮食补贴政策 2 1 2 补贴政策的实施 1 、补贴执行机构 欧盟在备成员国设有相应的补贴执行机构，在法国是法国谷物管理局。它是法国农业部下属 单位，在全国设有1 7 个分局，实行垂直管理，员工享受国家公务员待遇，T 资由政府统一支付。 其主要职能是：( 1 ) 组织欧盟粮食补贴政策的实施。对农户申请补贴进行监督检查；( 2 ) 组织最 低干预价收购活动，选择储粮点：( 3 ) 实施粮食市场供求监控和调节；( 4 ) 进行粮食统计调查和 信息发布：( 5 ) 审批粮食入市资格，对粮食品质进行监管，负责粮食出口许可等。 2 、补贴形式 ( 1 ) 干预价格补贴。当某类农产品供过于求，市场价格低于干预价格时，生产者在市场上出 售农产品后可以从欧盟设在各成员国的干预中心领取市场价格与干预价格之间的差价补贴，或者 将农产品直接以干预价格卖给干预中心，由干预中心作为暂时储备。在法国，粮农出售粮食一般 是由农业合作社来实现的，对卖不出去的粮食，可以向谷物管理局按干预价格出售，但必须符合 一定的品质要求。干预价格收购实行欧盟直接买断，先由成员国财政垫付，两个月内由欧盟拔款 返还。由于目前干预价格与市场价格基本接近，故干预价格补贴实际上已经很少了。( 2 ) 直接补 贴。主要有两种形式：种植面积补贴和休耕补贴。种植面积补贴是以农户拥有的土地面积为基础 进行补贴；休耕补贴是对农民耕地进行适量冻结。对冻结的土地给予一定补贴。直接补贴是欧盟 当前最主要的补贴形式。 3 、补贴条件 获得种植面积补贴的条件是，规模较大的农场( 谷物生产总量超过9 2 吨) ，只要将土地休 耕1 0 ( 休耕的土地获得休耕补贴) ，就可以获得种植面积补贴；规模小于上述标准的农场，没 有休耕义务，但是可以选择自愿休耕一部分土地，体耕土地同样获得补贴。同时，还有多年性休 耕( 至少休耕l O 年以上) 。对休耕地的要求是：休耕地不能裸露，至少应当绿化，或者种草，休 耕地不能施肥，不能施农药；休耕地除可以生产非食用性植物原料外，不能生产别的农产品。 4 、补贴标准。按照每吨补贴额和平均单产来确定，面积补贴平均每吨补贴颧为5 4 欧元，2 0 0 0 年以后提高到6 3 欧元。每公顷平均单产一般在6 至7 吨。在法国，2 0 0 0 年前水稻补贴标准为2 9 8 欧元，公顷，小麦为3 7 8 欧元公顷。2 0 0 0 年后都调整为3 7 0 欧元公顷。按每公顷土地生产7 吨粮 食计算，大致相当于每市斤粮食补贴折合人民币0 2 0 元或每亩土地补贴1 8 6 元人民币。休耕补贴 有两种情况：一是生产者申请面积补贴时，义务休耕部分的土地享受与种植面积补贴同等标准， 2 0 0 1 年以后为3 7 0 欧元，公顷。二是多年性体耕土地的补贴标准略高一些。 5 、补贴途径和程序直接补贴由欧盟按照各成员国的粮食种植面积分配，再由各成员国负 责补贴的机构在每年1 1 月1 6 日至下年1 月3 1 日，将补贴款下拨到享受补贴的农户的帐户上。 在法国。补贴资金由法国谷物管理局及其1 7 个分局负责发放给农户的。农户获得补贴要遵守一 定的程序，首先要有详细的书面申请，各分局要对情况进行预审后报法国谷物管理局，谷物管理 局再组织1 7 个分局在2 个月内完成对I O 种植农户的现场抽查。抽查数量达4 5 万户。通过抽查， 发现申报不遵守规定的，还实行惩罚措施，包括按超过面积双倍削减补贴面积，严重的甚至取消 补贴资格。 农民能够从直接补贴中得到多少好处的准确数据很难计算，但资料显示，欧盟农民收入的 中国农业大学硕士学位论文 第二章国外粮食补贴政策 3 5 来自粮食政策的补贴，其中绝大部分来自直接补贴。在法国，对农民的补贴占农民收入的3 0 以上，多的可达5 0 n 4 。2 0 0 0 年共补贴3 3 0 亿法郎，折合人民币约3 8 0 亿元。( 户均补贴8 5 万人 民币) 。 2 1 3 欧盟共同农业粮食政策改革 2 0 世纪9 0 年代处，欧盟面l 性粮食生产过剩的压力越来越大，财政负担越来越重，解决粮食等农 产品过剩问题，成为欧盟农业粮食政策的迫切目标。 一、 改革的新思路。欧盟共同农业政策改革的纲领提出了共同农业粮食政策改革的新思路 和新方案，由两部分构成：一部分是降低最重要农产品的行政定价；另一部分是对生产者收入产生的 损失由直接补贴进行平衡。 = 、改革的优先点和目标。欧盟共同农业粮食政策改革中，强调了三个优先点：一是加强竞争 能力，保障农业粮食产品在日益增长的出口市场上的竞争能力：二是改善农村环境，促进能够为维持 和改善农村环境做出贡献的农业生产；三是确保农民收入，通过促进农村地区经济全面发展，确保以 农为生的居民的合理收入与生活水平。 欧盟农业粮食政策改革的目标，可以概括为几个促进：促进具有竞争能力的农业领域，使它不需 要干预就具有向世界供应农产品的可能性，同时保障农村居民适当的生活水平；促进令人信赖的生 产方式，满足人们对农产品质量和安全的商需求；促进生产多样化，即保持欧盟粮食等生产丰富多彩 的传统I 促进发展有活力的农村乡镇；促进在环境保护指导下持续发展的农业领域，为保持欧盟自然 资源和自然遗产做出贡献；促进制定更简化更易理解的政策；促进确定一种关系，即在成员国促进农 业粮食政策所取得的成就和整个社会从农业粮食分享成果方面建立一种明确关系。 三、改革的主要内容。欧盟共同农业政策的内容包括： 第一，降低最主要农产品的行政定价，加强竞争力。 从2 0 0 0 至2 0 0 1 经济年度开始，欧盟对粮食等主要农产品确定的市场支持价格下降幅度在1 5 和2 0 0 2 _ 间，降价分步完成，以使欧盟的农产品的价格水平在更大程度上接近世界市场价格。 第二，保障农民适当的生活水平。 降低行政支持价格后，欧盟通过提高直接补贴使农民收入得到平衡，这样可以保障农民适当的 生活水平。降低支持价格政策而采用直接补贴，实际上意味着进一步朝着补贴与生产脱钩的方向发 展。 第三加强欧盟在国际农产品贸易中的地位。 这是改革的重要内容，主要包括：欧盟在更大程度上以市场为导向，减轻中，东欧新成员园逐步 实现欧盟一体化的压力，加强欧盟在世贸组织谈判中的地位。 第四食品质量和安全处于焦点。 欧盟的共同农业粮食政策改革，充分考虑以下几点：消费者对食物质量与安全日益增长的担忧， 加强环境保护，加强动物的保健。 第五，把环保目标一体化列入麸同农业粮食政策。 欧盟成员国都有义务采取环境保护措施，并把这些措施当作台理的必须的。为了实现这一要求 各成员国有3 种选择权：一是成员国在农村发展项目框架内贯彻执行欧盟的农业环保措施：二是成 6 中国农业大学硕士学位论文 第二章国外粮食补贴政策 员国可在市场组织的框架内，根据普遍遵守的环保要求而实行直接补贴；三是成员国可以把具有一 定的环境义务结合起来，没有实现环保要求就要承担后果，即减少补贴或者中断补贴。 第六，农村多样化，一体化发展战略。 这一战略实质上是达到以下几个方面：创造更加强大的农业和林业；促进发展有活力的农村乡 镇；增多农民就业新岗位；加强农村地区的竞争力；保护环境，维护欧洲农村遗产。其中加强农村环境 保护是强制性内容。 第七，决策分权化，下放某些决策权。 1 9 9 2 年以前，许多农业粮食政策由欧盟直接决策和实旖，改革后发生了重要变化：一些农产品 的补贴可以由成员国根据自己的判断直接把补贴分配给生产者。通过这种方式，成员国可以特别考 虑国家或地区的特殊优先性。 第八，进一步简化农产品管理。 2 1 4 补贴政策评价 ( 1 ) 补贴数额巨大。 欧盟的预算支出首先用于农业，数量在4 3 0 - _ 4 4 0 亿欧元，欧盟农 业产值虽然只占国民生产总值的1 4 ，但补贴却占欧盟预算的近一半。欧盟共同农业政策形 成以来，随着对内外部条件的不断变化，多次对农业补贴政策进行调整，但实质补贴数额并没 有显著减少，只是补贴方式和补贴重点发生了一些变化。在欧盟强有力的补贴政策保护下，欧 盟农业和粮食生产能力迅速提高，农产品过剩品种越来越多，数量越来越大。到2 0 世纪9 0 年 代初，欧盟粮食自给率达到1 1 8 大量的农业补贴，极大地保护了欧盟农业生产和农民收益。 ( 2 ) 补贴由价格干预逐步向直接补贴过度，直至以直接补贴为主。从共同农业政策形成到 2 0 世纪9 0 年代初期。欧盟的粮食政策以价格干预政策占主导地位，1 9 9 9 年3 月通过欧盟2 0 0 2 议 程之后。欧盟的粮食政策以直接补贴为主。这与欧盟粮食政策的目标及市场化进程是相吻合的。 2 0 世纪9 0 年代之前欧盟粮食政策的主体目标是增加粮食产量，而价格干预政策所起到粮食增 产的作用是立竿见影的，这从欧盟粮食产量的大幅增加能明显看出。2 0 0 2 议程签订之后，欧盟粮 食政策转向实现粮食供需平衡适应市场化国际化需求，但为了保证农民收入，从而实旖以直接补 贴为主的粮食政策。 ( 3 ) 欧盟粮食政策的实施，在政府机构发挥作用的同时，中介组织和合作组织也发挥重要作 用。欧盟各国都有负责本国粮食行政管理的政府机构，其主要职能有：一是负责本国粮食政策的 协调制定和实施，对粮食流通进行管理，= 是负责欧盟共同农业政策的贯彻和农业补贴的落实。 如法国谷物管理局主要职能是：1 负责审批粮食入市资格；2 粮食统计调查和信息发布；3 对粮食 品质进行监管；4 负责粮食出口许可；5 粮食市场供求监控和调节；6 管理补贴落实及组织欧盟粮 食政策的实施。除此以外，粮食主管部门将许多事情交给中介组织去办理。欧盟许多国家都有为 粮食生产者和经营者服务的协会，如瑞典有农民协会，法国有粮食行业联合会、粮食出口协会、 小麦协会，英国有谷物及饲料协会等。协会由政府资助，也向会员收取一定费用，协会主要为会员 提供技术和市场信息服务，组织培训，促进粮食出口及向政府及欧盟游说，争取有利的政策。如法 国小麦协会于己于1 9 9 9 年3 月在欧盟首脑会议上，通过向会议建议。促使对未来5 年小麦生产和 价格协议达成，从而使法国农民受益。农村合作社是欧盟国家粮食流通的主体，在欧盟各国十分 7 中国农业大学硕士学位论文 第二章国外粮食补贴政策 普遍。合作社将比较分散的粮食生产者联合起来，为之提供产前产中产后服务，供给农业生产资 料，提供种植技术和市场信息服务，实行粮食统一销售，形成了规模优势，降低了粮食流通成本。 ( 4 ) 干预价格下调幅度大，粮食生产者收入降低。2 0 0 2 议程实施以后，欧盟粮食干预价格有 了大幅度的下降，使之更加接近市场粮价，以减轻欧盟财政压力。同时，为保证生产者收入而进行 直接补贴，但直接补贴同因价格干预而造成的收入下降相比，是比较低的，从而使粮食生产者收入 下降。甚至公众认为，欧盟付出了大量财政资金推行现代农业政策，但获得利益太少，付出的代价 太大，是得不偿失的。 2 2 美国粮食补贴政策 美国是世界上最早实现农业现代化的国家，是世界上粮食的主要出口国1 9 8 9 年的农业产量 中，6 4 的小麦和3 0 的玉米生产量供出口，其粮食出口景占世界贸易粮的4 3 ，粮食朴贴政策 基本稳定。美国的粮食补贴政策也是以直接补贴为主，粮食补贴政策主要有：生产灵活性合同补 贴，土地休耕保护计划，农业灾害补贴，价格支持政策。 2 2 1 生产灵活性合同补贴 ( 1 ) 生产灵活性合同补贴的内容 美国的这种直接补贴是最典型的脱钩收入补贴。其法律依据是：1 9 9 6 年联邦农业改进与改革 法案。该法案对于种植小麦、玉米、高粱、燕麦、水稻和棉花的农民，按照基期的生产数量进行 直接收入补贴。计算方法是：按1 9 9 1 - - 1 9 9 5 年平均生产量的8 5 ，再乘以政府规定的单位重量 补贴金额。由于1 9 9 1 - - 1 9 9 5 年的产量是固定不变的，因此，农民可以获得的直接补贴只与在基 期中所生产的产品类别和数量以及政府所规定的单位重量补贴额有关。而与以后实际生产什么， 生产多少没有关系，具有生产决策的灵活性，因此称之为生产灵活性合同补贴，又称脱钩收入补贴。 ( 2 ) 补贴的幅度 以小麦和玉米的情况为例：经折算后，美国2 0 0 0 年小麦的补贴幅度为4 5 2 0 美元吨，玉米 为2 7 5 6 美元吨。美国1 9 9 1 - - 1 9 9 5 年基期间平均每公顷小麦产量为3 吨，玉米单产为7 5 吨，按 此计算，则基期种植小麦的农户每公顷土地的补贴额为1 1 5 美元，基期种植玉米的农民每公顷土 地的补贴额为1 7 6 美元，当时折合为每亩土地补贴人民币分别为6 5 元，亩( 种植小麦) 、9 7 元庙 ( 种植玉米) 。 每位农民所获得的直接补贴总额每年最多不能超过4 万美元，计算和操作过程十分简单，因 为并不需要调查农民的土地面积和单产。而只要知道每个农民在基期的总产量就行了。而每个农 民在基期5 年中的生产数量是有据可查的：在1 9 9 1 - - 1 9 9 5 年间，实行的是差价补贴制度，为了 获得差价补贴，农民必须出示生产数量的证明，一般是销售单据，而这些都已经是记录在案的。 需要关注的是，2 0 0 2 年5 月公布的有关美国新农业法规定，即令后1 0 年里政府用于农业的 拨款将达1 9 0 0 亿美元，比目前实行的开支增加了8 0 ，新农业法表明布什政府的农业政策发生 重大变化。但有一点可以肯定，补贴金额进一步提高。 8 中国农业大学硕士学位论文 第二章国外粮食补贴政策 2 2 2 土地休耕保护政策 十地休耕保护政策最早是根据1 9 8 5 年“食品安全案”，当时的目标是休耕4 5 0 0 万英亩耕地， 1 9 9 6 年的“联邦农业改进与改革法案”延长了这项政策计划到2 0 0 2 年休耕保护土地3 6 4 0 万英亩。 试政策用以限制生产和保持水土。短期休耕主要为控制面积和产品产量，长期休耕主要为保持 水j 一。 按照这项政策，农民可以自愿提出申请，与政府签订长期合同，将那些容易发生水土流失或 者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或林地，时间是1 0 一1 5 年，对每个农民的补贴额在 5 0 - - 5 0 0 0 美元之间，平均全国为5 0 0 0 美元。1 9 9 6 年美国调整土地休耕政策后，支持农民扩大耕 作面积，进而扩大出1 3 ，从而影响世界粮食等主要农产品的价格。 目前，大约有7 5 * , - - 9 0 的农户参加了土地体耕政策，为补偿农民因执行土地休耕政策所受的 损失，由政府根据历史产量水平和农产品目标价格给予补贴，因自然灾害而不种的，可以得到补 贴的9 2 ，这项政策把控制生产，保证农民收入及资源保护紧密地结合了起来。 2 2 3 农业灾害补贴 美国的农业灾害补贴，分为三种：( 1 ) 灾害救济政策，根据每年自然灾害发生后的情况而定， 这被视为“绿箱”政策。( 2 ) 特大灾害保险政策，农民只需要对每种作物交纳6 0 美元的手续费即 可参加；( 3 ) 多种灾害保险政策。从类别上看，可以分为单个农场的产量保险，单个农场收入保 险等。由于不能充分满足以W T O “绿箱”政策的标准，也由于美国的“黄箱政策，支出减少，因此美 国政府主动地将此类保险政策支出列为“黄箱政策”。 2 2 4 价格支持政策 ( 1 ) 价格支持政策的演变 上世纪3 0 年代t 罗斯福政府实施了“农业调整法”，建立商品信贷公司，委托它对农产品发 放支持贷款，收存剩余农产品作为抵押，资金由政府供给。当市场价低于政府公布的贷款率时， 农民可以把产品作为抵押交给商品信贷公司，并得到贷款。这个贷款率相当于最低的保证价格。 该公司收存的剩余农产品实际上就是我国的“常平仓”制度，半个世纪以来，商品信贷公司的库存 量一直成为调节供求的一个蓄水池如小麦、玉米丰收的年份，该公司期末库存量最高的年份分 别相当于当年小麦产量的9 0 ，玉米产量的3 5 而当粮食危机时，该公司期末库存量连续三、 四年为零。 1 9 7 8 年，卡特签署了“农业紧急法案”，规定主要农产品的最低保护价。如果市场的加权平均 价在此之下，农场主可将其粮食储存在商品信贷公司，依据存最多少来获取贷款。如果低于保证 价出售，差额由政府补贴，但每个农场主享受这种补贴的年摄高限额为4 万美元。如果市场价高 于保证价，农场主可随时把粮食取回销售，收入归农场主所有，同时归还贷款。如果市价不回升， 商品信贷公司就按保证价格收购。美国农业中“价格支持”的主要方法就是贷款和直接补贴。 ( 2 ) 支持价格的确定 1 9 7 2 年以前主要采用平价制，1 9 7 3 年至今，开始实行目标价格制。其目标价格为某种粮食 9 中国农业大学硕士学位论文第二章国外粮食补贴政策 生产成本加合理收益。这是政府为了保护生产者收入稳定而制定的，是反映政府粮食补贴的一种 价格形式。每年政府和国会都要对主要农产品制定目标价格，当市价低于此价时，政府按目标价 格进行收购，稳定生产者收入。当市价高于目标价格时，政府抛出农产品平抑价格，该办法一直 沿用至今。 2 2 5 补贴政策评价 ( 1 ) 政策执行简便，操作性强，执行成本低 美国的生产灵活补贴相当简单，在核实基期产量后，在每年的补贴过程中，几乎不需要任何 成本，农民不需要申报，政府不需要核实，只要按照标准向农民发钱就行了，操作性强，价格支 持政策，极大降低了农业风险 ( 2 ) 保证农民收入稳定增长 美国已形成了套确保农民收入稳定增长的机制，从而使农民收益按照政府预订的增长目标 稳定提高。调动了农民种地积极性。土地休耕政策也把控制生产、保证农民收入及资源保护有机 地结合了起来。 ( 3 ) 粮食政策目标明确 美国在各个不同时期制定农业政策和农业法律法规时，都明文规定有明确的目标。如美国2 0 世纪的基本目标为：为全体国民提供数量充足的且价格合理的粮食；为提供这些粮食的农业生产者 维持一个丰产繁荣的经济环境；保护生产和提供这些粮食的家庭农场的生存；实现农业人员高质量 的生活水准。应该说，第一个目标是完成非常好的，第二个和第四个目标也实现的比较好，只有第三 个目标遇到了困难。2 1 世纪美国粮食政策的基本目标是：为全体国民提供数量充足价格合理的健 康食品；为提供这些食品的家庭农场维持一个丰产繁荣的经济环境，保护现有6 6 万个家庭中小农场 的生存；实现农村人口高质量的生活水准，包括良好的自然环境。美国不同历史时期的粮食政策也 是为实现当时粮食目标的针对性性极强的措施。 ( 4 ) 粮食短缺时粮食政策以价格补贴为主，粮食过剩时转为直接补贴农民收入 在粮食短缺时，美国政府多采取价格补贴政策以促进粮食生产，有时候还辅以其他方法，如抵押 贷款和无追索贷款，将价格支持与粮食储备联系在一起，既给了农场主价格保障，同时还可以进行国 家粮食储备，一举两得，取得了良好的效果。伴随着粮食产量的大幅增加，美国政府又面临着粮食过 剩的问题，此时，美国转用了直接补贴政策，并辅之以土地休耕政策，补贴不与当年产量挂钩，只以基 期为依据，政府也不干预粮食价格可以说，粮食直接补贴政策是粮食政策向着市场化进程的进步。 ( 5 ) 粮食政策体现执政当局的政治意愿。美国政权实行的是两党制，争取选票是执政党考虑 的主要任务，执政党在制定政策时必然会考虑其支持集团的利益。2 0 0 2 年，美国国会议员要在当年 的中斯选举中争取农业利益集团与农民的选票，并且布什要为两年后的总统选举制造政治影响。可 见，粮食政策不仅关系到国计民生，更是服务与美国政治的。 2 3 印度粮食政策 印度是一个人口众多的农业大国，同我国极为相似，印度农产品曾长期短缺，粮食供不应求。 从上世纪六十年后半期实行“绿色革命”以来，粮食供求矛盾缓和，到8 0 年代中期，印度已实现 1 0 中国农业大学硕士学位论文 第二章 国外粮食补贴政镱 了粮食自给自足，并建立了大量的粮食储备。上世纪9 0 年代，农业生产总值约占国民生产总值 的3 3 ，农业人口占全国人1 2 1 的2 ，3 ，印度的粮食政策主要包括价格政策和粮食购销两方面内容。 2 3 1 价格政策 ( 1 ) 收购价格：在1 9 6 5 年农产品价格委员会成立以前，印度粮食价格重点是放在保护消费 者利益上，收购价一直很低。虽然使城镇居民生活水平相对稳定，但却压抑了生产的发展，损害 了农民的利益。1 9 6 5 年后，印度较好地注意到了保护生产者的利益。为刺激农民的生产积极性， 不断提高粮食的收购价格，同时还公布了“支持价格”保证农民能收回成本并能够盈利。 ( 2 ) 销售价格：政府粮食销售价格由政府规定。通过两种渠道销售；一种是印度粮食公司 收购的粮食批发售给缺粮的邦政府，再由邦政府批发给“平价商店”，然后卖给了消费者。另一种 是当地批发商或磨坊主把收购到的须卖给政府的部分粮食直接批发给“平价商店”，再卖给消费 者，批发价格和零售价格由政府规定。 ( 3 ) 价格补贴：为保证城镇居民得到低价的粮食供应，对粮食生产和经营者给予财政补贴， 主要有经营费用补贴，储备补贴及配售粮食的进口部分补贴等，从而降低粮食价格。 2 3 2 流通政策 印度经营粮食购销的有两个系统：政府配售系统和自由贸易系统。前者虽然只占粮食市场 零售总量的3 0 左右，但在粮食的收购和分配方面起着主导作用。 ( 1 ) 政府收购。印度粮食公司是政府收购、贮存、调运、加工和销售粮食的专门机构，也 是贯彻国家粮食政策的权力机构，收购方式因邦而异，主要有四种：( 1 ) 垄断收购，即规定全部 商品粮食必须按规定价格卖给国家；( 2 ) 部分收购；( 3 ) 向粮食批发商和磨坊主收购；( 4 ) 市场 收购。在市场粮食紧缺时，国家有“先买权”，而在市场粮价低时，政府则按国家收购价进行支持 性收购。 ( 2 ) 粮食销售：政府收购的粮食由印度粮食公司或各邦的分公司批发给邦民用食品供应部 门，后者再批发给设在各城镇的“平价商店”，再由“平价商店”按政府规定的价格定量供给。供应 的对象主要是城镇中低收入阶层。 ( 3 ) 粮食储备。1 9 6 5 年一1 9 6 7 年两次年度歉收并造成饥荒后，印度政府开始重视粮食储备 ( 缓冲库存) ，费用由中央政府和各邦政府负担，库存品种主要是小麦( 占6 0 ) ，大米( 占4 0 ) 。 政府还鼓励和资助县以下各级建立小粮库，形成粮库网点。提出新粮、陈粮倒换时，规定实行“先 进后出”的原则。由于“绿色革命城功，1 9 7 2 年达到了储粮1 2 0 0 万吨的目标，尽管1 9 7 9 年大早 粮食减收2 3 1 0 万吨，但由于库存充足，从而保证了供应，还出口了4 2 万吨谷物。8 0 年代以来， 库存日益增多1 9 8 4 年一1 9 8 5 年直接的现金补贴增加了1 1 0 亿卢比，缓冲库存达到3 0 0 0 万吨以 上相当于“平价粮店”两年多的销售粮。根据世界银行估算，印度如果利用进口粮食补充，实现 同样的小麦供给目标，只需现在实际费用的1 ，3 左右。 2 3 3 对印度粮食政策的评价 ( 1 ) 突出体现粮食安全，把确保本国粮食供给作为粮食政策的首要目标。印度的粮食政策 中国农业大学硕十学位论文 第二章国外粮食补贴政策 使印度的粮食供给发生了根本性变化。在1 9 6 3 年以前，印度供应国内市场的商品粮大部分依靠进 口，每年进口达3 5 0 万吨，1 9 6 6 年高达1 0 3 4 万吨，粮食进口量在每年粮食净获得量中所占比例，2 0 世 纪6 0 年代最高达百分之八十八，到了2 0 世纪7 0 年代中期以后，印度不仅停止进口粮食，而且与1 9 7 8 年偿还了前苏联1 4 0 万吨小麦，向向越南等国出口了1 0 0 万吨粮食，进入2 0 世纪8 0 年代，印度商品 粮收购量逐年上升，至1 9 9 0 年6 月，印度储备粮已达2 0 8 0 万吨。1 9 9 0 年印度还出口了1 0 0 万吨小 麦，1 5 0 万吨大米。总地来说，经过5 0 多年，印度的粮食生产和粮食安全度取得了极大成绩。尽管目 前印度人均粮食消费水平仍然很低，人均不到2 0 0 公斤，粮食需求形势依然十分严峻，但能从靠外粮 度日到现在粮食基本自给并能少量出口，作为一个发展中国家，这是十分了不起的。这其中其粮食 政策起到了极其重要的作用。 ( 2 ) 保证城镇居民特别是城镇低收入者的粮食供应，维护社会稳定。从印度的粮食政策来看， 长期偏重照顾城镇低收入消费者的利益。印度作为一个人口大国，粮食安全与社会稳定是其粮食 政策的根本出发点与归宿。关注城镇低收入阶层是其既定目标，因而其价格政策与流通政策充分 考虑了低收入阶层的利益，政府定价，定量供给。 ( 3 ) 适当照顾种粮农民利益。在关注低收入阶层利益的同时，印度的粮食政策又照顾了种 粮农民的利益。对生产者与经营者进行财政补贴，虽然政府限价在很大程度上损害了种粮农民利 益，降低了种粮积极性，但财政补贴一定程度上缓冲了农民损失。 总体来看，印度作为一个人口大国，粮食生产大国与消费大国，在目前粮食安全不能充分保 障的情况下，农民收入目标不是其粮食政策的唯一目标，甚至不是其粮食政策的第一位目标。 2 4 W T O 规则与粮食补贴 W T O 农业协议主要从市场准入、国内支持和出口补贴三个方面对各成员国的农业保护支持 措施做了规定和限制，这里主要研究W T O 农业协议国内支持方面的相关内容。国内支持是指市场 价格支持、直接支付以及其他补贴形式的国内保护。W T