中央银行国库监管体系建设的研究.doc

中央银行国库监管体系建设的研究摘要随着国库自身资金清算体系的建立财政集中支付改革全面铺开和财、税、库、行横向联网工作的试点推广我国国库会计核算业务量明显增多,业务处理程序增加工作流程变得复杂化国库资金风险环节和风险点凸显风险防范压力越来越大如何加强国库资金风险控制是摆在我们面前的重要课题就我国央行国库资金风险控制建设进行探讨为各级国库部门的资金风险控制提供参考关键词中央银行；国库监管；体系建设1国库监管体系建设的总体要求（1）国库资金风险监测与控制的充分性我国中央银行国库资金风险监测与控制体系建设要充分考虑我国金融、财政体制改革、发展的总体要求要与世界经济、金融、财税发展的趋势接轨；满足社会政治、经济、人民生活稳定的需求体现建设社会主义市场经济的生态金融环境、生态财税环境需求和对外开放的要求；体现以人为本的原则提高民族生活质量的要求；保证货币政策和财税政策执行的有效性；保证业务操作的规范性、合法性提升央行国库的管理质量和服务水平（2）国库资金风险控制体系的有效性国库资金风险控制要达到控制的目标就必须得到有效实施国库的风险控制体系必须要保证有效地履行经理国库职责维护国库资金安全、完善结算手段、保证服务质量促进经济发展（3）国库资金风险控制体系的可操作性国库风险控制必须具有可操作性能够满足各国库的内部风险管理、风险控制和风险治理工作需求只有可控的才是可行的才能确保证国库资金安全（4）国库资金风险控制的目标性国库资金风险控制体系是为实现国库工作目标体系服务的国库的资金风险控制必须保证更好地履行职责实现央行国库工作目标（5）国库资金风险控制的科学性国库资金风险控制实际上是方法和程序的结合只有保证风险监测与控制的科学、合理才能保证方法的可行、程序的适用否则南辕北辙达不到预期效果（6）国库资金风险控制体系的效率性国库资金风险监测与控制要有讲求效率只有高效的监测与控制机制完善的组织结构才能保证目标的实现2国库监管要素2.1控制环境影响国库资金安全的因素很多既有外部因素又有内部因素对建立和实施控制这些因素的内外态度和采取行动总称就是控制环境（1）诚信和道德价值观；无论是国库组织最高管理层（库主任、库副主任）、中层（部门负责人）、还是一般业务人员都应当严格一致地保持诚信行为和道德标准通过加强央行的内部审计、纪律监察机构的监督职能和国库的实地使其客观监督国库管理者和员工并提供道德方面的指导通过制定国库行为准则和业务标准使所有员工在一般和特定环境下能够保持正确的操作行为规避不诚实、非法和不道德行为（2）管理理念和管理风格；央行国库内部无论高层、中层、还是一般管理者都必须树立科学的发展观和正确的政绩观提高内部控制重要性认识支持、配合、参与机构内部资金风险监测与控制加强风险管理、控制和治理（3）组织结构控制国库组织结构是指为国库活动提供计划、执行、控制和监督职能的整体框架具体应考虑组织结构的合适性及其提供管理国库所需信息的沟通能力;各主管人员所负责任的适当性;按照主管人员所担负的责任判断其是否具备足够的知识及丰富的经验;当环境改变时配合改变其组织结构的程度;员工、尤其是负责管理及监督职能的员工人数的充足程度组织机构要科学、可行具有相互配合、相互制约的机制（4）权力的分配和责任的划分国库部门敏感职位较多因此权力分工要准确明晰只有明确授权和分配责任的方法才可以大大增强国库部门的风险控制意识以规避管理风险和操作风险（5）人力资源政策和惯例建立有效的员工调配、培训、待遇、绩效考核、提升政策和执行机制才能保证央行国库员工的胜任能力和正直品行（6）人员的能力包括领导在内的全体员工都必须具备相应的政治、业务素质和业务操作技能只有具备相应的能力才能确保各项政策、措施的有效落实（7）完善的内部检查制度建立完善的国库内部检查制度是促进国库履行职责的需要检查方案要完善、科学检查内容全面、完整检查重点准确检查方法和程序要符合效率、效益的原则此外金融生态环境、财政、税务政策和地方利益分配也将对各级国库的内部资金风险监测和控制产生重大的影响各级国库组织必须引起高度的重视加强辖区金融生态环境建设妥善处理与地方政府和政府部门关系2.2国库会计业务核算和资金清算系统（1）国库会计核算系统规定各项国库会计业务的鉴定、分析、归类、登记和编报的方法明确预算收入收纳、划解、入库和支付的管理责任健全的国库会计系统应实现下列目标:鉴定和登记一切合法的核算业务;对各项业务按时进行适当分类作为编制财务报表的依据;确定国库业务发生的日期以便按照会计期间进行记录;在财务报表中恰当地表述核算业务以及对有关内容进行揭示（2）国库资金清算系统国库资金清算系统包括资金支付系统、内部行来系统和同城清算系统2.3控制程序控制程序指各级国库部门所制订的用以保证达到资金安全目的的方针和程序它包括下列不同的控制程序:（1）业务授权国库各项业务和活动通过依法授权合理界定各级国库的业务权力确保各级国库依法治库（2）责任划分明确各个人员的职责分工和岗位互控防止有关人员对正常业务图谋不轨的舞弊行为（3）凭证与记录的控制指派不同人员分别承担记录业务和保管重要凭证的职责；凭证和账单的设置和使用应保证业务和活动得到正确的记载3国库监管的内容从中央银行国库职能和业务性质看央行国库资金风险监测与控制应包括以下内容（1）职务岗位分离控制中央银行国库的各项业务岗位要达到互相制约相互牵制要求责任的分配与授权强调对于国库内部的全部活动要合理有效地分配职责和权限并为执行任务和承担职责的工员、特别是关键岗位的人员提供和配备所需的资源并确保他们的经验和知识与职责权限相匹配要使所有员工知道:他们的工作行为以及职责担负形式和认可方式与达成央行国库资金安全目标的联系（2）金融政策、法规的执行监督控制建立健全央行国库依法行政机制和责任追究机制保证国家各项财政政策的贯彻落实使国库所有的员工都能够掌握国库业务所必要的法律、法规知识成为金融政策、财政政策的忠实执行者和监督者（3）授权批准控制授权必须符合实际过度授权可能造成下级机构权力过大风险难以控制一旦出现权力乱用、滥用现象就会造成较大的损失；若权力收缩过大易影响下级机构的工作积极性造成工作效能低下只有通过合适的授权程序、方式进行适度的授权才能保证权力的可控、风险的可控（4）业务程序控制包括预算收入收纳、划解、入库、退库、拨付和国债兑付等业务的会计核算控制、国库资金清算控制等员工必须充分掌握所从事工作的业务操作规程知道不按规定业务程序操作的危害能够依照法定程序进行业务操作就可以有效地防范国库操作风险（5）网络系统控制国库网络系统要进行不断的完善和优化加强网络登录的管理与权限控制加强计算机病毒实时监控提高网络核算的可控性4国库监管手段的类型中央银行国库风险业务是以序时操作为基础的这就决定了其内部监测与控制也应是以序时控制为主具体可分为事前控制、过程控制和结果控制三类（1）事前控制就是为了保证央行经理国库职责在履行中不发生偏差进行的事前控制如各项预算收入退库审批业务、预算收入的更正审核业务、大额预算支付的审核业务、国债兑付的审批业务等等；（2）过程控制就是对央行国库业务活动中针对正在发生的行为进行的控制如会计核算记录、重要事项的登记、重要空白凭证的登记等等；（3）结果控制对国库会计业务活动最终结果采取的各项控制措施如对会计核算业务的事后监督、国库风险业务的定期排查、国库的内、外部对帐等等我国中央银行国库的业务活动应逐步建立事前、事中控制机制国库核算事前控制有利于国库资金的风险预防；过程控制往往能在事中发现问题、解决问题比结果控制更可靠、更完善更符合国库资金风险大的特点5对国库监管体系的评价对国库资金控制所作的研究和评价可以分为三个步骤调查了解资金风险监测控制情况并做出相应的记录；实施符合性测试程序证实有关内部控制设计和执行的效果；评价资金监测与控制的风险确定资金监测与控制的薄弱环节和领域实施扩展监督领域降低风险5.1了解国库资金风险控制的方法现场观察法通过现场观察记录关键控制活动、潜在的关键点、控制缺陷或控制过度情况流程图法就是用符号和图形来表示中央银行国库部门业务和凭证在组织机构内部有序流动情况调查表法就是将与保证业务记录正确性和可靠性以及与保证业务完整性有关的事项列作调查对象并列表由有关人员填写5.2进行符合性测试符合性测试为了确定内部控制制度的设计和执行是否有效而实施的程序主要包括实质测试、凭证测试和模拟测试；实质性测试对央行国库的控制程序检查、业务处理程序检查、数据信息可信程度检查凭证测试就是要查阅国库内部有关文件、资料；查阅国库业务、会计帐目；核对有关帐证、账账、账表；进行对比分析进行科学的判断与评价模拟测试就是按实际业务处理过程进行模拟作业核查资金风险监测与控执行情况5.3国库资金风险控制的评价国库资金风险控制体系风险评价步骤（1）确认国库政策执行、业务管理、操作中可能发生哪些潜在风险；（2）确认哪些控制可以防止或者发现这些风险；（3）执行符合性测试获取这些控制是否适当设计和有效执行的证据；（4）评价所获得的证据；（5）评价该项认定的控制风险国库资金风险监测与控制体系的风险评价国库资金风险监测与控制体系风险可评为高水平也可以评为低水平评价为高风险内部控制（1）控制政策和程序与认定不相关；（2）控制政策和程序无效；（3）取得证据来讨价